關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

鄒彩

（婁底市財(cái)政局，湖南 婁底 417000）

預(yù)算管理作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，直接反映政府的行為方向。隨著預(yù)算管理制度改革的進(jìn)一步深化，現(xiàn)代財(cái)政管理制度框架逐步建立。但一些行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作仍然存在諸多問題，為全面提升財(cái)政管理現(xiàn)代化水平，優(yōu)化預(yù)算管理、深入推進(jìn)改革創(chuàng)新成為新形勢(shì)下行政事業(yè)單位急需努力的方向。本文通過深入分析當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題，來思考行之有效的解決之道，推進(jìn)行政事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵及重要性

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是指單位根據(jù)國(guó)家預(yù)算法和相關(guān)管理制度的規(guī)定，結(jié)合本單位的發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)資金的計(jì)劃和安排通過編制預(yù)算、執(zhí)行計(jì)劃及有效監(jiān)督來達(dá)到發(fā)展目標(biāo)，是確保預(yù)算資金規(guī)范運(yùn)行、發(fā)揮效益的重要管理手段。由于行政事業(yè)單位擔(dān)當(dāng)著社會(huì)管理和服務(wù)的職責(zé)，其預(yù)算管理較企業(yè)有一定的特殊性，預(yù)算管理情況直接關(guān)系到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)公共服務(wù)效益的實(shí)現(xiàn)。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

1．有利于夯實(shí)財(cái)政管理，提升管理水平

行政事業(yè)單位通過對(duì)單位所有收支進(jìn)行事前、事中、事后的預(yù)算管理，隨時(shí)掌握單位預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)并合理解決，有利于防范控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)行為，夯實(shí)財(cái)政管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化單位內(nèi)部控制制度，提升財(cái)務(wù)管理水平。

2．有利于統(tǒng)籌資源配置，提高資金效益

預(yù)算管理包含對(duì)單位所有收入和支出進(jìn)行管理，全面地反映單位的收支總體情況。行政事業(yè)單位資金主要來源于財(cái)政撥款，加強(qiáng)預(yù)算編制管理，有利于優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，減少低效無效支出，實(shí)現(xiàn)資源分配的科學(xué)性；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效和監(jiān)督管理，有利于單位按預(yù)算目標(biāo)支出進(jìn)度合理規(guī)劃、使用資金，充分發(fā)揮預(yù)算資金效益，維持單位平穩(wěn)運(yùn)行，確保實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)。

3．有利于緩解收支矛盾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，財(cái)政運(yùn)行總體呈現(xiàn)“緊平衡”狀態(tài)，基層財(cái)政收支矛盾突出，保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)等剛性支出增加。加強(qiáng)預(yù)算管理特別是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，降低一般性支出的標(biāo)準(zhǔn)水平，有利于緩解收支矛盾。同時(shí)，完善預(yù)算績(jī)效管理，特別是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，通過績(jī)效評(píng)價(jià)大力削減低效無效支出，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

4．有利于深化改革創(chuàng)新，提升預(yù)算管理效能

近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的推進(jìn)，推動(dòng)修訂預(yù)算法及其實(shí)施條例，以及預(yù)算一體化系統(tǒng)的全面上線，縱深推進(jìn)了財(cái)稅體制改革。各級(jí)行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提升，能夠逐步實(shí)現(xiàn)政府向管理要效能，提高社會(huì)公共服務(wù)水平，為下階段優(yōu)化預(yù)算管理制度，深入推進(jìn)改革創(chuàng)新打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而全面提升預(yù)算管理效能和財(cái)政管理現(xiàn)代化水平。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理制度不健全

近幾年，隨著改革的深化，行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度雖然已逐漸從傳統(tǒng)的預(yù)算編制向適應(yīng)新形勢(shì)下的預(yù)算管理轉(zhuǎn)型，但制度建設(shè)還處于初期階段，單位內(nèi)部沒有形成一套完整的預(yù)算管理制度。預(yù)算編制過程缺乏各部門的聯(lián)動(dòng)性機(jī)制，一定程度上造成單位編制的預(yù)算過于片面；預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，造成項(xiàng)目目標(biāo)未按進(jìn)度完成；事后預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不完善，未對(duì)預(yù)算資金效益進(jìn)行考核，造成績(jī)效目標(biāo)未如期實(shí)現(xiàn)。由于整套制度不完善，導(dǎo)致產(chǎn)生一些不必要的、低效無效的支出，造成預(yù)算資金的浪費(fèi)，財(cái)政資金未充分發(fā)揮社會(huì)公共服務(wù)效益。導(dǎo)致預(yù)算管理制度不完善的深層次原因在于行政事業(yè)單位較企業(yè)而言存在重業(yè)務(wù)、輕管理的理念，大部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理工作不重視，全面預(yù)算管理意識(shí)淡薄，不愿意花過多精力在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督上，缺乏全面思維，未統(tǒng)籌考量單位目標(biāo)。

（二）預(yù)算編制質(zhì)量不高

預(yù)算編制是預(yù)算管理工作的起點(diǎn)，是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)中，部分行政事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量不高，預(yù)算編制過程中往往出現(xiàn)以下情況：一是預(yù)算編制工作基本是單位財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)。預(yù)算編制范圍涉及了單位各部門業(yè)務(wù)工作和日常管理工作，財(cái)務(wù)人員對(duì)單位整體戰(zhàn)略目標(biāo)把握不清，對(duì)其他業(yè)務(wù)部門的項(xiàng)目目標(biāo)不了解，在編制預(yù)算時(shí)未能全面把握單位整體目標(biāo)和項(xiàng)目情況，導(dǎo)致編制的預(yù)算不全面、不科學(xué)。二是預(yù)算編制工作時(shí)間短、任務(wù)重。預(yù)算編制程序分為“準(zhǔn)備”“一上”“一下”“二上”“二下”五個(gè)階段，程序復(fù)雜，通常需要財(cái)務(wù)人員加班加點(diǎn)完成，再加上大部分行政事業(yè)單位缺乏專業(yè)的預(yù)算人員，導(dǎo)致編制的預(yù)算往往不及時(shí)、不完整。三是一些行政事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)通常以上年預(yù)算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，未考慮當(dāng)年實(shí)際情況及合理測(cè)算項(xiàng)目支出情況，以增量預(yù)算方法來編制預(yù)算，未全面落實(shí)零基預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制未貼合單位當(dāng)前情況，預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏合理性、科學(xué)性，為后續(xù)執(zhí)行埋下隱患。以上種種情況最終使編制的預(yù)算與單位的整體戰(zhàn)略和項(xiàng)目目標(biāo)脫節(jié)，未做到全面規(guī)劃、全面統(tǒng)籌。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性

在預(yù)算執(zhí)行過程中，首先，部分行政事業(yè)單位不能嚴(yán)格按預(yù)算進(jìn)度進(jìn)行，存在過快或過慢的情況。預(yù)算執(zhí)行過快原因在于預(yù)算編制不全面、不科學(xué)，未合理測(cè)算支出需求；執(zhí)行過慢原因在于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，部分地方財(cái)政資金緊張，收支矛盾引起不能全額保障支出，支出進(jìn)度放緩，以及考核機(jī)制的缺位也可能導(dǎo)致單位未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。其次，按照相關(guān)預(yù)算制度規(guī)定和人大批復(fù)，每項(xiàng)預(yù)算資金都規(guī)定有明確的資金用途，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)支出都應(yīng)專款專用，不能隨意調(diào)整，部分單位在實(shí)際執(zhí)行過程中，存在隨意調(diào)劑資金用途的現(xiàn)象。最后，單位對(duì)結(jié)余資金統(tǒng)籌力度不夠，未定期清理結(jié)余資金，造成財(cái)政資金利用率低下。歸根結(jié)底是因?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行缺乏有力的剛性約束，導(dǎo)致單位預(yù)算執(zhí)行中隨意性較大，年度期間預(yù)算調(diào)整大。

（四）預(yù)算績(jī)效管理與監(jiān)督流于形式

預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算監(jiān)督應(yīng)貫穿于預(yù)算管理的全過程，在編制時(shí)突出績(jī)效導(dǎo)向，執(zhí)行時(shí)強(qiáng)化監(jiān)督，決算和事后全面實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，這樣才能確保單位預(yù)算目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

但目前，行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理還處于初級(jí)階段，首先，預(yù)算編制時(shí)未明確部門整體支出和專項(xiàng)支出的績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行中缺乏有力的監(jiān)督，預(yù)算完成后未對(duì)整體支出和專項(xiàng)支出進(jìn)行專業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)。其次，部分項(xiàng)目建設(shè)亦是如此，事前未充分運(yùn)用績(jī)效理念評(píng)估投入與產(chǎn)出比，事中未引入監(jiān)督機(jī)制，事后未全面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與運(yùn)用，造成項(xiàng)目資金未充分發(fā)揮效益。行政事業(yè)單位部分項(xiàng)目屬于中長(zhǎng)期項(xiàng)目，前幾年處于資金持續(xù)投入階段，績(jī)效管理和監(jiān)督更容易缺位，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未運(yùn)用到下一年的項(xiàng)目預(yù)算中，造成下年度資金的盲目投入，形成低效支出，不利于項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，預(yù)算監(jiān)督還停留在對(duì)單位財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督上，重心基本放在財(cái)務(wù)處理是否準(zhǔn)確、報(bào)銷票據(jù)是否違規(guī)等層面，沒有對(duì)預(yù)算資金全方位、分階段進(jìn)行監(jiān)督。導(dǎo)致上述問題的主要原因是行政事業(yè)單位資金主要來源于財(cái)政撥款，單位對(duì)資金的使用績(jī)效不夠重視，因此預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用流于形式，沒有真正發(fā)揮作用。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）深化預(yù)算制度改革，加快財(cái)政信息化建設(shè)

一是健全現(xiàn)代預(yù)算管理制度。加大財(cái)政資源統(tǒng)籌力度，完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，健全基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)制度；全面貫徹落實(shí)零基預(yù)算，依據(jù)當(dāng)前財(cái)政狀況、實(shí)際資金需求、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等情況統(tǒng)籌預(yù)算編制，形成保剛性支出、壓經(jīng)費(fèi)支出、增高效支出、減低效支出的分配機(jī)制，推翻支出固化體系；強(qiáng)化財(cái)政承受能力評(píng)估力度和精準(zhǔn)性，健全政策出臺(tái)程序，對(duì)增加支出政策的出臺(tái)和政府投資項(xiàng)目的實(shí)施，引入事前評(píng)估機(jī)制及上級(jí)部門審核制度，避免出現(xiàn)資金缺口。

二是強(qiáng)化全面預(yù)算管理意識(shí)。行政事業(yè)單位全體干部要強(qiáng)化預(yù)算管理理念，單位管理層要更加重視單位預(yù)算管理，帶頭支持和推進(jìn)預(yù)算管理工作，通過加強(qiáng)培訓(xùn)和強(qiáng)化宣傳來提升全體員工的預(yù)算管理意識(shí)。

三是深化預(yù)算管理一體化改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息化。把握預(yù)算管理一體化改革的機(jī)會(huì)，全面構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”管理機(jī)制，運(yùn)用信息化達(dá)到從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到績(jī)效評(píng)價(jià)的全閉環(huán)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，做到預(yù)算管理全流程“順向可控，逆向可溯”，全面提高預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化水平。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制管理，提高預(yù)算編制質(zhì)量

加強(qiáng)預(yù)算編制管理一方面需要單位各部門聯(lián)動(dòng)配合，另一方面需要預(yù)算編制合理、準(zhǔn)確、科學(xué)。

首先，加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)性。調(diào)動(dòng)各業(yè)務(wù)部門參與到預(yù)算編制工作中來，而不是把預(yù)算管理甩給財(cái)務(wù)部門，打造財(cái)務(wù)部門組織、各業(yè)務(wù)部門聯(lián)動(dòng)配合的預(yù)算管理體系。

其次，提前謀劃預(yù)算編制工作。單位應(yīng)在財(cái)政部門安排預(yù)算編制工作之前，提前整理收集上年度資金執(zhí)行和績(jī)效情況，合理測(cè)算預(yù)算年度收支總情況，將預(yù)算編制工作提前化。

最后，全面落實(shí)零基預(yù)算，推進(jìn)預(yù)算分配標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化。擯棄往年支出固化模式，結(jié)合預(yù)算年度實(shí)際需求及預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，合理測(cè)算支出需求。細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，將預(yù)算編細(xì)編實(shí)，提高預(yù)算的精準(zhǔn)度，將每筆預(yù)算資金當(dāng)成一個(gè)項(xiàng)目，建立資金項(xiàng)目庫，完善項(xiàng)目庫專項(xiàng)審核流程，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，其中專項(xiàng)資金中不安排人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制全過程，不斷提升預(yù)算編制合理性、科學(xué)性。

（三）增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管控，硬化預(yù)算剛性約束

加大預(yù)算執(zhí)行管控力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題并進(jìn)行解決，硬化支出剛性約束，嚴(yán)禁無預(yù)算支出，確保預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一是堅(jiān)決落實(shí)過“緊日子”要求，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。優(yōu)先兜牢兜實(shí)“三保”支出，嚴(yán)格控制新增支出，切實(shí)壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議培訓(xùn)、委托業(yè)務(wù)等行政開支，大力壓減非剛性、非重點(diǎn)和低效無效支出。嚴(yán)格控制編外人員，規(guī)范員額標(biāo)準(zhǔn)、適用崗位、薪酬水平，清理超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍、超期限編外用工行為。

二是強(qiáng)化預(yù)算約束。對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全面管理，對(duì)約束機(jī)制進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，對(duì)支出運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)完善，努力壓縮預(yù)留預(yù)算支出指標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算草案，加強(qiáng)預(yù)算指標(biāo)全流程動(dòng)態(tài)管理，堅(jiān)持無預(yù)算不支出的原則，嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，嚴(yán)禁隨意改變資金用途，完善追加支出審批程序。

三是加大資金盤活力度。定期清理結(jié)余資金，動(dòng)態(tài)監(jiān)管結(jié)轉(zhuǎn)資金，盤活存量資金，提高資金統(tǒng)籌力度，減少沉淀資金，對(duì)支出進(jìn)度滯后、存量規(guī)模較大的項(xiàng)目，相應(yīng)減少下年度預(yù)算額度。

（四）推進(jìn)績(jī)效監(jiān)督管理，促進(jìn)資金提質(zhì)增效

行政事業(yè)單位要使預(yù)算資金發(fā)揮充分的社會(huì)效益，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效和監(jiān)督管理勢(shì)在必行。

首先，完善預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。縱深推動(dòng)單位預(yù)算和績(jī)效管理密切結(jié)合，建立單位整體績(jī)效指標(biāo)和項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)體系，構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的全鏈條預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。夯實(shí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，單位應(yīng)設(shè)置部門整體績(jī)效目標(biāo)及專項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)，加強(qiáng)財(cái)政重點(diǎn)支出、重大專項(xiàng)和轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效目標(biāo)審核管理；做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，加大支出督導(dǎo)力度；逐項(xiàng)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，不斷提高財(cái)政資金使用效益。

其次，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理。完善全過程、全方位聯(lián)動(dòng)的預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，加大預(yù)算資金監(jiān)管力度，堵塞管理漏洞，確保各項(xiàng)資金規(guī)范安全高效運(yùn)行。抓實(shí)單位內(nèi)部監(jiān)督，成立監(jiān)督管理部門或監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)預(yù)算全過程監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，充分運(yùn)用內(nèi)部控制制度，不同崗位、不同部門相互監(jiān)督。引入外部監(jiān)督，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，建立財(cái)政、審計(jì)、社會(huì)群眾等多部門、多方位監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制。同時(shí)，發(fā)揮預(yù)算管理一體化系統(tǒng)資金全鏈條的監(jiān)督作用，運(yùn)用信息化手段強(qiáng)化監(jiān)督，防范和堵塞管理漏洞。

四、結(jié)束語

基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)和政府財(cái)力狀況，強(qiáng)化預(yù)算管理是行政事業(yè)單位面臨的新挑戰(zhàn)。本文闡述了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵，分析了當(dāng)前預(yù)算管理面臨的主要問題，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)牽頭組織各單位深化預(yù)算管理制度改革，抓住預(yù)算管理一體化契機(jī)，構(gòu)建“制度+技術(shù)”管理機(jī)制，行政事業(yè)單位應(yīng)提高預(yù)算編制質(zhì)量，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，健全績(jī)效管理機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理，從而提高單位預(yù)算管理水平，發(fā)揮財(cái)政資金所產(chǎn)生的社會(huì)效益，全面構(gòu)建服務(wù)型政府。