我國國家公園特許經營管理機制比較與構建

吳迎霞 徐鵬 張林 許佳明 章永俠

[關鍵詞]自然保護地;國家公園;特許經營;管理機制

國家公園特許經營是指在堅持生態保護的前提下，為提高國家公園管理效率和公園訪客生態體驗服務質量，通過競爭及其他特定方式優選受許人，依法授予其開展與國家公園建設和管理目標相一致的規定范圍、數量和質量的經營性服務活動。運轉良好的特許經營有助于提高保護地的保護與利用效率，被認為是一種政府管理、企業經營的高效資源利用方式[1]viii。但是現階段，自然保護地特許經營在我國國家公園及自然保護地體系的實際應用尚在起步階段，存在法律體系不完善[2]、落地項目不多[3]35、沒有規范的管理經驗[4]等一系列問題。諸多學者對國外國家公園特許經營的體制機制進行了分析研究，并為我國自然保護地體系特許經營開展提供了啟發和建議[5-8]，部分學者圍繞我國的特許經營立法進行了探討[9-11]，部分國家公園等保護地的管理者也相繼開展了一定的特許經營探索[12-14]，但國內關于自然保護地的特許經營相關研究總體數量較少，以往研究通常只針對單個保護地展開，尚缺乏國家公園特許經營建設發展的系統性回顧和不同國家公園特許經營制度之間的對比。針對這一問題，本文回顧總結了我國國家公園特許經營制度的發展現狀及存在的問題，同時也對10個國家公園（試點）的特許經營制度進行了比較分析，以期為今后國家公園乃至整個自然保護地體系建立特許經營制度提供參考和借鑒。

1 特許經營管理機制

1.1 特許經營發展現狀

在國外，1950年美國國家公園管理局出臺首份特許經營官方指導原則[15]，拉開了國家公園特許經營的序幕，美國的國家公園和其所在的國家公園體系不僅歷史最為悠久，各項體系也都較為完善[16]。法國在2006年針對國家公園體系中不斷暴露出來的人地紛爭、社區抗議等各類問題，開始了國家公園的體制改革，逐步建立起以國家公園產品品牌增值體系為重點的綠色發展體系以及特許經營機制，構建起規范化、精細化且能增值的特許經營機制，極大程度地實現了保護和發展的雙贏[17]。德國非常注重當地居民參與國家公園治理和特許經營，形成“當地居民參與廣、特許經營項目品質高、導游業務精湛”的特色經營機制[3]99。新西蘭根據土地的性質對特許經營活動的內容實施差異化特許，通過分類管理形成了良好的網絡外部性，強化了制度均衡[18]。

在我國，特許經營起源于20世紀90年代風景名勝區及自然遺產地內出現的經營權出讓現象[19]。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“建立國家公園體制”，截至2019年4月，我國先后建立了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農架、武夷山、錢江源、南山、普達措、海南熱帶雨林等10處國家公園試點。國家公園體制試點歷經3年多時間，各試點區均在特許經營體制的構建上取得了不同程度的進展，相繼制定了各自的特許經營管理規章制度，三江源和東北虎豹等部分國家公園還編制了特許經營專項規劃。

1.2 特許經營的特點與優勢

特許經營分為政府特許經營（concession）與商業特許經營（franchise）兩種，學界普遍認為，國家公園特許經營屬于政府特許經營[20]。在我國，國家公園等保護地特許經營機制建立以前，各類自然保護地的經營和合理利用活動以承包或政府及管理機構自主經營為主，經營權的獲得及轉讓并不公開透明，經營內容和經營質量在符合保護地相關政策規范的要求下參差不齊，加上監管缺失、效率低下，導致把保護性變成開發性、公益性變成私有性、展示性變成經營性[21]。特許經營機制與傳統經營方式相比（表1），過程更加公開、公正、透明，經營內容有著特定約束和要求，擁有完整的監督考評機制，更有利于生態補償機制的建立，能夠有效實現經營權和管理權的分離，讓管理者更加關注國家公園的保護事業，避免因過度商業化導致的“公地悲劇”，同時還有助于自然保護地實現收入創造、生物多樣性保護、自然資源及生態環境改善、促進農村及社區經濟發展，改善保護地周邊百姓經濟狀況等多重目標，對于國家公園等自然保護地具有極大的正面意義。

國家公園具有國家代表性和全民公益性兩大顯著特點，是自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域，其所包含的自然生態系統分布范圍大、各類資源綜合性強、生態過程完整，是國家象征，國民認同度高。因此，國家公園與其他自然保護地在特許經營方面更應注意體現國家權力、國家形象和全民利益（表2）。表現為特許經營活動的組織實施更應該符合統一、權威的國家公園標準，特許經營的流程與設計更能經得起多部門、全國人民乃至國際社會的考評，特許經營活動要直接接受國家行政機關部門的監管，特許經營的公益性和補償機制更加完善并行之有效，特許經營活動的質量更能夠全面彰顯國家實力，為其他自然保護地的特許經營開展作出示范和表率。

2 各試點國家公園特許經營比較

2.1 特許經營管理內容比較

截至2021年底，我國10個國家公園（試點）均出臺了各自的特許經營管理辦法或專項規劃等相關管理政策，本文圍繞10個國家公園（試點）的特許經營機制設立，進行分析和比較（表3、圖1），以揭示我國國家公園的特許經營機制體制的設立發展情況。由表3可知，在共性方面，我國10個國家公園（試點）的特許經營機制全部考慮了特許經營范圍、授權方式、項目監管、社區反哺等4個方面的內容與要求，說明特許經營的范圍，在規定的特許經營范圍的基礎之上，部分國家公園（試點）細化和明確了特許經營的項目清單，規定了禁止開展特許經營的內容范疇;絕大部分國家公園（試點）都明確了特許經營費用的繳納和用途;部分國家公園（試點）明確了候選人的資格要求;少數國家公園在自己的特許經營管理辦法中明確了特許經營相關扶持政策。

由圖1可知，在經營范圍、經營授權、責任約定、監督管理、社區反哺及政策扶持等6個方面，錢江源國家公園（試點）和三江源國家公園的特許經營機制建立較其他國家公園（試點）更為均衡、全面，三江源是國內最早開展特許經營的國家公園，瀾滄江源園區及黃河源園區在特許經營方面均取得了豐富、顯著的成績，很好地兼顧了保護與發展之間的關系，保護當地居民的利益，極大地吸引當地居民投身到國家公園保護與管理工作中，而錢江源國家公園（試點）特許經營管理辦法較好地融合了其他幾個國家公園（試點）的優勢，管理內容相比而言更為全面。

2.2 特許經營管理機制比較

通過對我國10個國家公園（試點）的特許經營管理及組織結構進行梳理（圖2）可知，各國家公園（試點）在管理體系和管理流程上形式各異、不盡相同，這主要表現在以下4個方面：（1）在管理主體上，各國家公園的管理機構是特許經營活動的管理主體，國家公園管理局、人民政府及各行政部門、社會公眾及特許經營者是特許經營機制中的重要組成部分。但各國家公園的管理方式又各不相同，絕大部分國家公園是以自身管理機構為主體，人民政府及有關部門協調、配合，而大熊貓國家公園和祁連山國家公園（試點）則提出了由國家公園主管部門備案審查制度，管理層級更加縱向化。（2）在特許經營活動組織上，絕大部分國家公園（試點）均需要開展特許經營實施方案/規劃/計劃，但特許經營實施方案/規劃/計劃的編制主體卻又不盡相同，大部分編制主體為國家公園管理機構，而少數如南山國家公園（試點）則是由候選經營人來編制，并以此來參加特許經營活動的公開競爭。（3）在特許經營方案審查方面，各國家公園更是表現出了形式多樣，有些由政府有關部門審查，有些成立專門的審查機構審查（如大熊貓國家公園成立共管理事會，錢江源國家公園（試點）成立了項目審查委員會），有些是專家論證，有些是第三方機構，有些是管理機構本身。（4）在監管機制上，絕大部分國家公園都以管理機構為監管主體，人民政府、有關部門、社會公眾聯合監管，也有部分國家公園創立了特有的監管模式，如：三江源國家公園提出了成立由領域專家、社區居民代表和所在地政府共同組成的第三方監管機構，共同監管國家公園管理機構、特許經營者和特許經營活動;錢江源國家公園（試點）提出建立綜合行政執法隊，來監測評估特許經營活動所帶來的社會及生態環境影響。

綜合分析我國10個國家公園（試點）的特許經營管理機制，可以看出，目前我國國家公園的特許經營機制各成體系，缺乏明確的指導和要求，沒有統一的規范和標準。但可以看出，我國國家公園（試點）的特許經營均呈現比較一致的系統化組織管理方式：合理規劃→公平分配→有效監管。進一步細分，可以將其歸類為前置型管理和后置型管理兩大類。前置型管理主要以大熊貓、三江源、祁連山等國家公園（試點）為代表，這類特許經營管理機制強化了特許經營活動開展前期的特許經營范圍、項目及實施方案的選取、編制、論證、可行性評估及多部門的反復監管審查環節，為中后期的特許經營者遴選及特許經營活動的落地實施奠定了更為堅實的政策導向保障，能夠更好地引導和規制特許經營者的經營理念和經營方式。后置型管理以普達措、武夷山、海南熱帶雨林國家公園（試點）為代表，這類特許經營管理機制則更加重視特許經營活動落地實施后的評估、監督和管控，能夠更為嚴格地監督管理特許經營活動中的各個環節，及時發現并糾正特許經營活動的各種問題，并能高效、全面地對其經營活動的社會效益和環境效益開展評估。針對上述特許經營管理機制的梳理，可歸納出我國國家公園特許經營的實施路徑：國家公園管理機構應當是國家公園特許經營活動的管理及授予主體，特許經營者是特許經營活動中的經營主體。首先，管理主體負責制定特許經營的活動內容，其應該是符合國家公園及自然保護地相關管控要求且與國家公園主體功能定位相一致的盈利性經營活動，鼓勵創新自然教育、生態體驗、三產融合等高端業態，而門票、解說、基建等管理職能、非營利公益活動以及當地居民自給自足的傳統生產活動均無須特許經營。其次，獲取特許經營授權均需要通過公開、公平、公正的競爭模式，堅持優勝劣汰，以不斷提高特許經營的內容與質量;應堅決杜絕國家公園管理機構作為經營主體，避免企業、社區、個人壟斷式經營。最后，要建立健全特許經營的監督管理，強化事前、事中、事后的多環節考核與監督，明確特許經營活動的獎懲、續約及退出制度，從而為特許經營活動的穩步健康發展保駕護航。

3 中國國家公園特許經營管理機制存在的問題

3.1 經營范圍不明確

國家公園等自然保護地特許經營在我國仍然是一個全新的領域，在缺乏專門法律法規及制度規范的前提下，國家公園或自然保護地關于特許經營的范圍限定并不明確。在這之前，許多自然保護地都是邊摸索邊開展，業界對特許經營的具體范疇沒有清晰的界定，甚至混淆商業特許經營和政府特許經營，將門票、導覽、醫療救護、道路基建等公益性項目也納入了特許經營的范疇[22]，更有地方把特許經營機制視為一種“特權式”“排他式”的開發盈利手段之一，而忽視其促進保護的本質。

3.2 經營目標不清晰

目前，國內各類自然保護地特許經營機制的建立和實施，很多都是為了出讓經營權而出讓經營權，甚至為了開展旅游和服務而設立，在特許經營機制設立之初，往往沒有考慮清楚特許經營的目標，僅片面考慮自然保護地的開發建設與實施運作，而忽視其設立保護地的初衷。這方面，與國外有較大的差距。以納米比亞的特許經營政策為例，其確立的目標包括：（1）加強和促進保護;（2）控制和監督商業活動;（3）提高國家公園經濟價值;（4）提高當地弱勢群體的收入;（5）促進可持續發展、減輕貧困、創造就業;（6）支持納米比亞人在能力、技能、融資渠道各方面的發展[1]11。沒有正確目標導向的特許經營機制往往效率低下，訪客體驗難以長久，難以產生積極、正面的輻射帶動效應，無法實現國家公園設立與發展的初衷。

3.3 經營方案有偏差

自然保護地特許經營起步階段，社會大眾對于特許經營的概念和認知有限，甚至不能較好地區分保護地特許經營與其他領域特許經營的不同，同時具備保護地特許經營實力和經驗的個人、企業/機構數量也非常有限，在特許經營方案的編制過程中，往往容易過度放大特許經營活動的收益、特許經營活動的形式，過度關注特許經營的經濟效益和對游客的吸引力，而忽視其方案內容是否適合該自然保護地，對環境、文化、景觀和周邊百姓的影響以及給訪客呈現和解說保護地的能力等這些本質要求。

3.4 經營項目同質化

當前，國內自然保護地內部開展的合理利用，基本以餐飲、住宿以及內容雷同的生態科普知識介紹為主，國家公園特許經營機制如果繼續沿襲這些內容、裹足不前，極易造成不同保護地特許經營項目的同質化。特許經營作為難能可貴的經營權出讓行為，應當識別不同自然保護地的自身優勢，提供差異化的產品，努力為訪客創造一種保護自然的同時享受自然的樂趣，展現、挖掘國家公園與眾不同的特殊保護價值、特色文化和特色體驗，提供與國家公園核心價值相一致的有價值的訪客服務。

4 中國國家公園特許經營制度建設的建議

國家公園是政府向公眾提供的公共產品，特許經營機制的設立首先要體現其全民公益性目的[23]。特許經營的目的不應該只是為了獲得最大的經濟效益[24]，開展特許經營也不是遴選能夠帶來最大投資額度、最大經濟效益的企業/團體/個人來參與國家公園的建設開發，在特許經營機制的設立和運行中，更需要兼顧社會公平、公眾利用、全民福祉以及如何發揮國家公園本身所具有的正面效益和輻射帶動作用。為高質量推動國家公園以及各類自然保護地特許經營活動，讓特許經營機制少走彎路，使其能夠真正成為國家公園乃至自然保護地體系保護管理的高效工具，游客群體及社會公眾體驗自然與感悟生態的最佳窗口，傳播生態文明和美麗中國的有效途徑，本文認為可以考慮從以下幾個方面著手。

4.1 制定頂層法規政策，完善特許經營政策體系

日本在1957年出臺《自然公園法》，明確了特許經營的具體范圍及其他事項;新西蘭在1987年的《保護法案》中明確、詳細地規定了特許經營的授權和管理;美國1998年完善了《改善特許經營管理法案》。而在我國，國家層面的自然保護地特許經營相關立法尚未出臺，關于在國家公園等自然保護地內具體如何開展特許經營尚未有統一的規范和標準，絕大部分自然保護地特許經營機制的建立均參考國外的特許經營機制，但對我國特有的自然保護地體系和特許經營市場環境缺乏針對性和全面指導性。建議盡快在國家層面制定和出臺統一的自然保護地特許經營法或管理辦法，同時在《國家公園法》中明確特許經營的地位、管理層級、組織方式，明確國家公園管理局、國家公園管理機構與政府之間的具體關系、權利和職責，用以規范、明確并引導地方進一步細化各地的自然保護地特許經營活動的范疇和過程，避免特許經營機制五花八門、形式各異，杜絕特許經營機制流于書面化和形式化，確保特許經營機制的公開性、公正性和公平性，促進其能夠真正成為管理者的有力管理工具。

4.2 挖掘國家公園特色內涵，細化特許經營活動目標

在我國，自然保護地體系分類眾多，各類自然保護地的保護管理要求也不盡相同，這使得特許經營的規劃設計過程在整個自然保護地的特許經營活動中起到了非常重要的引領作用。在特許經營活動的規劃設計過程中，更應該在對大眾常規的自然資源知識普的基礎之上，細化特許經營目錄清單，強化生態補償機制和資源利用機制，挖掘國家公園獨特的精神內涵、文化傳承，實現自然資源和精神文化的水乳交融，提煉并升華其成為自然保護地的獨特之處、珍貴之處和價值所在，通過特許經營體驗激發訪客、受眾對自然遺產、文化遺產和國家民族的高度認同感、高度榮譽感和責任使命感，彰顯國家公園等自然保護地設立的國家和區域的身份象征，從而深化特許經營活動在助推生態保護、綠色發展、生態補償等方面一系列的生態、社會、經濟目標內涵。

4.3 轉變特許經營思路與理念，充實特許經營活動內涵

目前，我國國家公園特許經營仍在起步階段，相關機制、體制尚不成熟[25]，特許經營活動的價格形成機制、公開性與透明性、經營活動的風險和不確定性都是影響和制約特許經營活動有序開展的主要因素。因此，有必要加強社會引導與宣傳，積極傳遞特許經營所具有的一系列正面意義和內涵，培育孵化一批具有專業實力與技術儲備的特許經營運營團隊，使其特許經營活動的開展能夠更好地與自然保護地的環境保護、野外防火、生態救助、生物多樣性保護等領域相融合，并能夠與管理機構在保護事業方面達成共識，形成利益共同體和長期合作關系，從而強化提升特許經營方案的生態價值引領作用，為保護珍稀自然資源攜手構建起牢固屏障。

4.4 圍繞保護地文化資源，實施差異化特許經營

針對各類自然保護地經營項目同質化嚴重的現象，要深度提煉和挖掘不同自然保護地內部稀缺和特有的自然、人文、歷史資源，鼓勵探索、挖掘、弘揚保護地內部及其周邊居民的精神文化內涵，圍繞“天人合一”的思想，依托得天獨厚的自然資源稟賦，在保護優先的基礎之上，展現并深化當地居民長期形成的對自然的觀察和感知、對自然的探索和利用以及與自然和諧共處的方式方法，從而設計和開發因地制宜、獨具特色、彰顯內涵，兼具體驗休閑與教育啟發于一體的特許經營項目，提升特許經營活動的產品、服務質量和活動內涵，提供差異性和特色化的特許經營活動，為受眾提供豐富的高質量生態產品，充分彰顯自然保護地設立的核心價值和寶貴意義。