探索城市規劃項目開發審批過程中的問題

劉增波

［摘 要］隨著我國經濟的發展和人們生活水平的提高，人們對生活質量的要求也越來越高。隨著城市建設用地不斷擴張，城市規劃項目開發的審批工作難度加大。在建設項目中，最容易出現的問題就是資金問題，如何保證項目的順利開發，是各個階段施工單位面臨的一個重大問題。為此，需要提高審批效率及優化審批流程來解決相關問題，加快項目開發進度，加快城市規劃發展的步伐，促進社會經濟發展，實現人民群眾生活水平的提升。

［關鍵詞］城市規劃項目；開發審批；問題；探索

［中圖分類號］F29文獻標志碼：A

隨著城市建設的發展，城市規劃項目的開發建設活動逐漸增多，城市規劃項目開發建設活動不僅涉及城市規劃建設管理部門的工作，還涉及城市規劃編制單位的工作。不論是哪個環節，均離不開審批制度。審批制度是整個建設領域中必不可少的一個環節，它能夠保證項目順利進行，并最大限度地提高工作效率。因此，必須通過構建審批信息管理系統來實現對項目申報材料、建設內容、辦理時間等內容的精細化管理，以此為城市規劃項目相關工作的正常推進保駕護航。

1 城市規劃項目開發審批概述

開發審批是指城市規劃行政主管部門在審批土地使用年限內，根據需要對城市建設項目的規劃條件和建設規模，按照法定程序對其進行審批的行為制度，是對城市建設項目進行審批管理的制度。城市規劃項目的開發審批主要是由建設單位提出申請，規劃部門進行審查和審批，審批通過后由市城市管理行政主管部門下達工程計劃的管理措施和要求。城市建設項目的開發審批實行分級分類制度：由市級人民政府負責建立項目統一管理系統并為其提供服務；由縣級以上地方人民政府負責建立工程項目統一管理系統并為其提供服務。在具體實施過程中，應嚴格執行國家有關政策和法律及法規要求。

2 城市規劃項目開發審批對城市發展的重要影響

城市規劃建設管理工作是一項系統工程，也是一個不斷發展的動態過程，要不斷的創新和改進。從開發過程看，必須實行“三個統一”的管理模式：即統一規劃、統一監管、統一協調。這就要求行政機關和有關單位在法律、法規規定以及審批權限的范圍內開展工作，發揮各部門職能［1］。審批部門實行分類管理，積極推進審批權限的社會化，不斷提高管理效率和服務水平，使各相關單位通過強化管理提高工作效率和服務水平，為城市規劃建設管理工作的健康發展做出應有的貢獻。隨著城市建設的不斷擴展，項目數量的增加，城市的自然生態環境日益受到影響。在城市規劃實施過程中，項目建設單位和施工單位必須采取相應的措施對環境加以保護。通過開發審批的實施，加強對新建居民區的控制力度，有效地改善城市景觀環境。

3 城市規劃項目開發審批過程中的問題

3.1 規劃審批程序中環節繁多

目前，在我國的城市規劃管理活動中，國家對于城市規劃建設項目的審批權限進行了相對集中處理。從建設程序上看，審批部門從選址環節開始一般包括規劃選址論證、選址意見書和選址報告編制、規劃方案論證、公示、批后監管等環節；從建設手續辦理環節來看，有建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證三個主要環節；從規劃審批流程上看，主要有規劃選址意見書編制、選址意見書批復和規劃方案審批三個主要環節；從審批要求來看，主要有規劃選址意見書和城市道路線方案批復兩個部分。其中，城市道路線方案審批在項目立項及用地性質確定后，通過規劃部門對項目選址點邊界進行規劃，并提供規劃設計單位供方案審查時參考；城市道路線方案審批包括道路紅線預審和道路寬度預審。兩項程序審批內容各有側重但又互相聯系，各環節之間具有相互制約的作用，在一個周期內又存在多次審批可能時，容易出現“一鍋煮”現象［2］。

隨著城市建設的發展，城市規劃項目的開發建設活動逐漸增多，城市規劃項目開發建設活動不僅涉及城市規劃建設管理部門的工作，還涉及城市規劃編制單位的工作。由于這些單位的工作特點，在編制城鄉總體規劃時，難免會出現一些矛盾和問題。因此，在城市規劃項目建設活動中，需要各級城市規劃的管理部門及相關單位相互配合、協調合作，以保證規劃的順利實施［3］。

3.2 規劃設計等方面規定不統一

目前，我國在城市規劃和設計管理方面還存在著許多問題，主要表現在：由于城市規劃部門負責項目的申報批準，并提供相應的規劃設計資料，而建設單位或設計單位在項目規劃設計過程中，只注重項目用地的建設面積和人口總數等簡單指標的確定，而對于項目內住宅用地、道路用地以及綠地的面積和分布規劃重視不夠，沒有充分考慮與周邊環境相協調，使規劃設計的內容過于簡單重復，還容易造成同一區域內住宅用地與道路用地的重復使用。在設計規劃中，缺少對住宅層數及間距、建筑布局等相關規定的設計要求及相關技術指標的引導作用。設計規劃中對小區設計要求及相關技術指標等重要內容缺乏統一、具體的指導和引導作用。不同建設單位在規劃項目上設計上還存在著巨大差異。這些因素導致了不同規劃項目對規劃條件、設計要求等方面存在著嚴重矛盾。因此，需要建立統一規范的城鎮規劃區規劃編制及審批管理體系。

隨著我國城市的發展和變遷，建設項目在實施過程中所涉及的審批事項及權限日益復雜多元。在規劃管理活動的實踐中需要各部門之間進行溝通協調。由于我國城市規劃管理的部門比較分散且部門之間工作職能相近或重疊，造成了各部門之間出現協調不夠、職責不清等現象［4］。

3.3 規劃建設監督管理工作還需加強

我國目前規劃建設監督管理工作以行政管理為主，在城市建設和規劃工作開展中一些行政管理活動與法律法規的要求不一致，也存在職能部門職責不明確等情況，導致規劃監督管理工作在實際實施過程中存在許多不合理因素從而引起諸多問題。一是部分政府相關部門在城市建設中并沒有意識到規劃監督管理的意義和作用。二是部分城市規劃委員對規劃監督管理工作的認識不到位而產生工作偏差，導致工作不能及時有效地開展。三是部分城市規劃委員沒有按照法律法規和相關部門要求對規劃許可證實施情況進行有效管理與監督。

由于對相關法律法規的理解不夠深入，造成有關部門在執法時，對違法行為“只查不處”，嚴重影響了城市管理部門的執法能力。例如，部分地方把違章建筑認定為違法用地，認定其違法成本過低，執法效果不理想。這就需要完善城市管理行政執法體制。由于大部分人缺乏法律知識和行政經驗，對法律法規的理解不夠，導致地方政府及其城市管理部門缺乏應有的執行能力，進而導致了一些違法現象長期得不到有效遏制。

4 城市規劃項目開發審批優化措施

4.1 提高審批效率，優化審批流程

在具體實施過程中，首先要合理規劃，促進審批制度不斷完善。審批制度是整個建設領域中必不可少的一個環節，它能夠保證項目順利進行，并最大限度地提高工作效率。然而，在具體實施過程中，難免會出現審批流程不夠完善、審批效率不高等問題。因此，必須根據實際情況及時完善工作制度，完善流程設置，提升審批效率，更好地保障企業健康發展。其次，需要在項目建設過程中加強規劃管理工作。在實際實施過程中，為了提高審批效率和工作效率，需要加強城市規劃相關工作力度，完善城市規劃相關審批制度。同時，還需要加強對項目建設過程中各類風險管控和管理措施，避免出現事故；加強行政執法和日常監管力度，提高行政效能。在具體實施過程中，要明確規定各相關部門應積極配合和協助相關部門開展工作。

審批流程的優化，是促進資源整合的重要措施。在完成項目立項和建設審批過程中，建設單位可以通過構建項目審批信息管理系統等方式，在辦理審批過程中進一步提升審批效率和優化審批流程［5］。具體來講，對于城市規劃項目而言，如果其已經完成了立項批復手續、規劃變更手續、建設工程規劃許可證、工程施工許可證等前期手續，相關管理部門應當通過構建審批信息管理系統來實現對項目申報材料、建設內容、辦理時間等內容的精細化管理。

4.2 精簡城市規劃項目審批前置部門

對現有城市規劃行政主管部門設置的審批事項進行全面梳理，除涉及國家安全和國防利益的項目外，一律取消城市規劃行政主管部門對市轄區內各類城市總體規劃建設用地的規劃許可審查，并納入市轄區統籌管理。進一步理順城市規劃行政主管部門與市轄區城鄉規劃主管部門間的職能配置和分工要求。根據法定職責，對由市政府負責實施的城市總體規劃部分修編項目，不再另行設立城市規劃行政主管部門，針對在規定權限范圍內實施的重大工程項目修編規劃許可事項。其他城市總體規劃部分修編項目，通過地方立法進行修改，或者授權省人民政府委托設區市行使相關部門實施相應的具體審批事項。城市規劃行政主管部門不再行使本行政區域內重大工程項目修編項目審批權。加強“互聯網+政務服務”信息化建設，實現網上辦事與實體大廳線下體驗同步協調并進，提供網上咨詢服務，建立網上服務事項清單管理機制。建立網上辦事大廳與實體大廳相分離制度，并按照“網上申請+集中受理”的模式，將行政審批事項進行分項整合，提高辦事效率。探索政務服務事項向企業和群眾延伸，對已納入規劃建設的行政許可事項，要全面推行政務服務“一網通辦”。探索通過政務信息共享平臺實現與國家一體化在線政務服務平臺的對接共享。

4.3 構建有效銜接機制，創新審批體系

貫徹落實新發展理念，轉變政府職能，深化“放管服”改革，加快形成與我國經濟社會發展水平相適應的城鄉建設總體目標、基本原則和發展戰略制定與實施的統籌謀劃機制。堅持新發展理念，堅持以人民為中心，以人民滿意為標準，深入推進“放管服”改革向縱深發展，進一步優化審批服務方式，在進一步壓縮行政審批時限方面下足功夫，在推動企業投資項目審批時限進一步縮短方面下功夫。同時，加快推進項目審批標準化，嚴格執行建設工程規劃許可證制度，加快實施建筑工程竣工驗收制度，強化建設工程設計方案審查力度，不斷提高審批質量和效率，切實為企業投資提供優質服務。創新行政審批制度，進一步優化審批服務，逐步將規劃審查環節減少到兩個環節以內，將部分手續優化為施工許可階段即可完成，以解決當前企業投資項目審批時間長、手續煩瑣等問題，提高申請文件辦理效率。創新“雙公示”制度，規范行政審批行為，推行信息公開和信用公示，提高建設工程規劃許可證核發效率和質量。

建立城鄉規劃管理新體制，有利于整合城鄉規劃管理資源，增強規劃的權威性和嚴肅性，強化國土空間規劃管理，提高城鄉規劃管理水平。一是整合城鄉空間規劃管理職責劃分，解決城市發展與城鎮化建設相互脫節的問題。加強對城鄉規劃工作的指導，完善城鄉規劃行政審批制度改革勢在必行。通過明確城市功能定位，實現城市建設與鄉村發展有機結合。通過科學合理設置城市空間格局，提高城鄉空間連通性，合理安排建設用地規模和容積率等指標，實現城市功能與鄉村功能互補，通過推動區域協調發展、構建，有利于提高資源配置效率的城鄉一體化發展機制等措施，建立完善城鄉協同發展機制，使城鄉發展更具競爭力和可持續性。在城鄉發展大局中，統籌各方面建設資源，推動城市高質量發展。二是要轉變“一攤多點”的用地模式。一攤多點是指城市重點地區，主要是大型商業設施，這些地區用地密度高，城市開發強度大，人口密度高，其建設項目多集中于一批經濟體量較大和城市重要節點城市，形成“攤大餅”效應，因此用地規模大，影響城市高質量發展。三是要轉變傳統用地結構模式，第一，充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，促進存量土地合理利用；第二，要推動公共服務設施均等化布局，提升城市綜合承載能力；第三，要推進交通路網系統一體化，形成以交通為主導的空間發展格局；第四，要統籌產業用地布局，推動城市產業向園區集中；第五，要推進產業項目用地布局向產業項目集中?？傊?，要從總體規劃布局統籌各方面建設資源，促進城市高質量發展，實現城鄉資源統籌安排在空間上的協調統一。

5 結語

我國經濟不斷發展，國民的生活水平也得到了很大提高，雖然城市規劃建設也在不斷進步，但城市規劃建設還存在很多問題。因此，要保證城市規劃項目順利進行以及實現和諧穩定的發展，需要不斷提高城市審批效率及優化審批流程。本文通過分析城市規劃項目審批中遇到的問題，借鑒其他城市一些先進審批經驗措施，提高效率和優化審批流程，以期為提高政府的綜合效能提供參考。

參考文獻

［1］朝陽市城市房地產開發經營管理規定［N］. 朝陽日報，2021-07-01（006）.

［2］高雪松. 探索城市規劃項目開發審批過程中的公眾參與［J］. 中小企業管理與科技（下旬刊），2021（2）：104-105.

［3］蔡文蓮. 探索城市規劃項目開發審批過程中的公眾參與［J］. 低碳世界，2019，9（8）：213-214.

［4］賈東旭. 城市規劃項目開發審批過程中的公眾參與研究與思考［J］. 居舍，2019（13）：93.

［5］艾冰，金毛毛. 創新城市規劃管理 深化城鄉統籌改革［N］. 貴陽日報，2019-12-28（004）.