破產企業檔案管理模式初探

劉定

一、破產企業檔案管理現狀

（一）企業破產后檔案管理陷入無序狀態

在《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）和《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）兩大破產企業檔案管理依據中，《檔案法》尚未明確提出和破產檔案相關的針對條款，《企業破產法》第二十五條第一款指出：接管債務人的財產、印章和賬簿、文書等資料，因此破產管理人接管與債務人財產直接相關的包括企業文書檔案、財會檔案等檔案資料，而其他與文書、經濟關聯較弱的例如人事檔案、科技檔案等往往被忽視。由于尚未有全國統一的破產檔案管理相關法規或者依據，導致實際案件中破產企業的檔案管理主要是依據各參與方對不同檔案的重視程度進行破產資源分配。

（二）企業破產后檔案管理的三難題

破產企業檔案管理涉及的主體主要有人民法院、檔案主管部門、破產管理人，破產階段的具體事項具體誰來管、怎么管、管到哪種程度，目前尚未形成規范統一的標準，往往造成有些事項無人管的局面。破產企業檔案種類繁多，管理人一般只會重點選擇與經濟利益相關較大的檔案進行管理，然而破產的企業如果成立時間長、員工人數多、企業規模大檔案存量也就相對較大，如果破產管理人或者其他主體沒有足夠大的符合檔案存放要求的空間進行儲存，就形成第二個難題無庫房。同時由于管理人和其他利益相關方對于破產企業檔案的側重點不同，對于自身利益關聯度不大的檔案沒有過多關注，也造成了第三個難題流失嚴重。

（三）企業破產后檔案管理三難題的產生原因

企業破產后，經人民法院裁定出具相關法律文書指定破產管理人，破產管理人按照法律要求對破產企業進行管理，對于人民法院而言，裁定書出具后無法對破產企業進行及時管理，同時考慮到破產企業數量、規模等，對破產企業進行管理也不現實，一般只會在重大問題上召集破產管理人進行協調，破產檔案管理往往被忽視。同時破產管理人往往都是律師事務所、會計事務所、審計事務所之類，并非專職進行檔案管理的第三方公司，除對于涉及重要業務的檔案加以關注外，對于其他檔案同樣不會給予重視。

檔案管理的基礎是存儲保管，經營時間越長、規模越大的破產企業，產生的各種類型的檔案也越多，既有數量也有種類的繁多。在哪里存儲這些破產檔案是一個很現實的問題，按照檔案行政主管部門要求，首先涉密檔案與非涉密檔案需分別保管，涉密檔案庫房應配備鐵門、鐵窗、鐵柜、報警器、電子監控設備等防盜設施，同時所有檔案保管區域均應具備防火、防水（潮）、防高溫、防盜、防蟲、防鼠、防有害氣體、防光、防磁等要求，并要配備消防、溫濕度、通風、監控等設備。然而不管是人民法院還是破產管理人都無法提供這么大的空間和完善的硬件存放檔案，能找到空間正常存放已經不易，更是無法達到檔案存儲的相關標準。

針對性管理的缺失和保管場所空間的不足，必然導致檔案流失。按照檔案管理規范，所有檔案的出庫、入庫、借閱等均應具備相關手續，同時檔案管理人員定期對庫存檔案進行盤庫，核對全宗目錄和存儲檔案實際是否對應。但在缺人、缺資金、缺關注的背景下，破產企業檔案并沒有得到太多關注，造成檔案遺失或者損毀。

二、對解決相關問題的探索

近些年各地也都采取了一些積極辦法應對相關問題，筆者關注到，江西省新余市檔案局聯合市中級人民法院出臺《關于新余市破產企業檔案處置的辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》明確了破產企業檔案整理、數字化、借閱等方面的要求，規定破產企業檔案完成規范化整理與數字化加工后，將被移交至新余市檔案館實施專責管理。

江蘇省鎮江市京口區人民法院和鎮江市破產管理人協會聯合出臺《破產企業檔案管理辦法（試行）》，進一步規范破產企業的檔案管理，提升破產企業檔案歸集、管理、使用效能，對破產企業檔案管理主體、流轉、資金保障等進行了明確規定。

湖北省十堰市中級人民法院、市檔案局、市檔案館聯合出臺《關于十堰市破產企業檔案處置的辦法》，明確規定破產企業檔案清理移交工作應當納入企業破產工作程序。法院負責統籌協調破產企業檔案處置工作，破產企業管理人負責破產企業檔案處置的具體工作，破產管理人協會負責督促破產企業管理人對檔案的規范處置，各級檔案主管部門、檔案館會同行業主管部門負責監督指導破產企業管理人檔案處置移交工作。

湖南省益陽市中級人民法院與益陽市檔案局聯合出臺《益陽市破產企業檔案處置實施意見》，明確破產企業文件材料歸檔范圍，嚴格檔案整理、數字化、保管、移交等方面要求，規范檔案處置工作流程。破產企業檔案規范化整理與數字化后，將移交同級綜合檔案館實施專責管理。指導管理機構配套出臺《破產企業檔案管理實施意見》。

廣西南寧市人民政府、市中級人民法院印發了《關于進一步完善南寧市企業破產處置聯動機制，持續優化營商環境的實施方案》。實施方案明確將破產企業檔案管理工作納入企業破產處置聯動機制。聯動機制由市人民政府常務副市長擔任總召集人，市中級人民法院院長擔任副總召集人，市發展改革委、市檔案局等21家單位為常設成員單位。在工作職責中，明確由市檔案局指導做好破產企業檔案的統一管理，確保檔案的完整與安全。管理人職責終止后，指導管理人及時完成破產案件檔案材料的收集整理工作，依法依規妥善保管。

三、破產企業檔案管理三難題應對舉措

為解決破產企業檔案管理中相對棘手的三個問題，筆者結合當前實際，提出以下建議。

（一）出臺省級層面以上相關制度和配套管理辦法

從目前各地實踐來看，對于破產企業的檔案處理一般都是地級市或者區縣一級法院、檔案行政主管部門、破產管理人等聯合出臺相關制度。然而各地對相關制度側重點不同，有的側重管理聯絡機制、有的側重各參與主體責任、有的側重經費和管理方式，且大都只是指引性文件，對具體操作實施辦法或者配套措施還沒明確。

目前國內關于破產案件的管轄法院大致分為三類， 第一類是一般規定，具體分為地域管轄和級別管轄：根據《破產法》第3條規定，破產案件由債務人住所地人民法院管轄。2002年最高法下發的《最高法審理企業破產案件若干問題的規定》指出，企業破產案件由債務人住所地人民法院管轄。債務人住所地指債務人的主要辦事機構所在地。債務人無辦事機構的，由其注冊地人民法院管轄。同樣在該文件中規定，基層人民法院一般管轄縣、縣級市或者區的工商行政管理機關核準登記企業的破產案件；中級人民法院一般管轄地區、地級市（含本級）以上的工商行政管理機關核準登記企業的破產案件；納入國家計劃調整的企業破產案件，由中級人民法院管轄。

第二類是專門管轄，各省高院對本省內的破產受理法院可以根據情況制定單獨的管轄規定。例如，2019年11月1日起，北京市高級人民法院將北京市公司強制清算案件及企業破產案件的管轄進行調整，全市區級以上市場監督管理部門核準登記公司的強制清算和破產案件，相應的衍生訴訟案件以及跨境破產案件由北京破產法庭集中管轄。

2020年1月開始天津市轄區內區級以上（含本級）市場監督管理機關核準登記公司（企業）的強制清算和破產案件由天津市第二中級人民法院設立天津破產法庭統一管轄。2022年4月陜西省高院下發了《關于調整強制清算與破產案件管轄的通知》，明確了原則上由各中級法院統一管轄轄區內破產案件，并指定轄區基層法院管轄中級法院受理相關破產案件的衍生訴訟案件。同時部分地區中級法院在省高院的支持下也開始試點集中管轄，2022年1月1日起，珠海市區級市場監督管理部門核準登記的公司（企業）破產及強制清算類案件由珠海市中級人民法院集中管轄。

有鑒于此，各地破產案件管轄法院類型多樣，具體不一，當前亟需出臺省級層面以上的破產企業檔案處理規范和配套實施辦法，從省級開始試點，最終由最高法、國家檔案局、中央檔案館等出臺相關制度。由法院、檔案行政主管部門、破產管理人協會等參與的破產企業檔案管理制度要涉及以下幾個方面，一是要明確破產企業檔案管理參與主體。二是要對不同主體的責任和義務進行規范。三是要對破產企業不同階段的檔案管理者進行梳理，同時出具詳細的配套可行性辦法。

在企業破產申請、裁定、完成等不同階段，各階段主體要對檔案承擔保管和安全責任，在企業裁定破產之前，人民法院要將檔案和其他固定資產共同納入監管中，破產企業明確責任人，制定檔案全宗目錄。破產裁定指定破產管理人后，管理人要催促破產企業出具檔案目錄和移交清單，同時進行盤點，確保移交過程中無遺失、無損毀。

（二）明確破產企業檔案的移交對象

按照《中華人民共和國檔案法》規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當按照國家有關規定，定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收”“機關、團體、企業事業單位和其他組織發生機構變動或者撤銷、合并等情形時，應當按照規定向有關單位或者檔案館移交檔案”。法律明確支持破產企業向當地檔案館或者有關單位移交檔案，當地檔案館具有存儲、保管破產檔案的責任和義務，同時破產企業檔案接收進館后，檔案館應組織專業人員對原有檔案進行除塵消毒、科學分類、規范編目、入庫上架，確保破產企業檔案整理規范有序，同時實現檔案數字化同步掃描備份。

在移交對象選擇上，同級綜合檔案館是毫無疑問的第一候選者，目前大部分地區均是采取管理人、人民法院和檔案行政管理部門的協調機制將破產企業檔案交由檔案館保管存放。通過制定規章制度，明確檔案館接收是現階段相對較易的實踐模式，尤其是“無產可破”或破產費用不足的破產企業，提前在有限的破產費用中預估檔案移交費用，如果破產企業所在地像廣西南寧一樣具有多方政府部門聯動機制，則對實質化化解相關難題起到更大的促進作用。

當前部分地區在接收破產檔案上也找到了一些適合當地的路徑，例如江蘇省蘇州市對全市改制企業檔案資源進行集中統一管理，建立蘇州市工商檔案管理中心，構建具有蘇州特色的改制企業檔案資源整合的大檔案格局。在蘇州地區，蘇州地方檔案館與蘇州市工商檔案管理中心在檔案保管方面是并行的兩個檔案管理場所，《蘇州市檔案條例》第十七條第二款明確了市直屬國有企業向市工商業檔案管理機構移交。同時隨著社會經濟的快速發展，第三方檔案服務機構也是層出不窮，部分地區發文鼓勵第三方機構承擔相關檔案業務，對破產檔案的移交也是提供了新的思路。然而在目前的大背景下，發揮并明確檔案館的作用是解決無庫房存儲問題的最為有效的辦法。在此基礎之上鼓勵有條件的地區進行因地制宜的探索。

需要特別指出的是，由于企業性質不同，破產企業檔案的歸屬和流向需區分國有破產企業和非國有破產企業。國有企業原則上全部財和物均屬于國家所有，檔案資源自然不能例外。各國有企業在一定程度上都和政府機關具有或多或少的聯系，同時具備主管機關或者政府系統主管單位，按照各地慣例，國有企業破產一般均會成立清算組甚至設立專班，對于國有破產企業的賬冊、文書等資料，可由清算組移交國有企業的上級主管機關保存，最終由主管機關移送檔案館，同樣符合檔案管理制度。

（三）明確破產企業檔案保護主體責任

作為破產企業檔案保護的第一責任人，企業所有人或者權益人在法院裁定破產指定管理人接管企業之前對所屬企業的各種資源具有無可爭議的保管職責，檔案資源的完整性，防止遺失和損壞是后續所有工作的基礎。

《破產法》第十五條第一款第（一）項規定，企業原管理人員應當妥善保管其占有和管理的企業檔案資料，但對于未承擔該責任義務的行為如何處罰或者應對，在法律責任條款上卻沒有專門進行明確。

相關法律中《中華人民共和國會計法》對原管理人員未妥善保管會計資料的行為明確了行政罰款的處罰方式。《中華人民共和國審計法》規定審計機關進行審計時，被審計單位不得轉移、隱匿、篡改、毀棄財務、會計資料以及與財政收支、財務收支有關的業務、管理等資料，不得轉移、隱匿、故意毀損所持有的違反國家規定取得的資產。審計機關對被審計單位違反前款規定的行為，有權予以制止，必要時，經縣級以上人民政府審計機關負責人批準，有權封存有關資料和違反國家規定取得的資產，對其中在金融機構的有關存款需要予以凍結的，應當向人民法院提出申請。但從各地管理實踐來看，很少看到因為遺失財務、會計檔案進行行政處罰的報道，實際效果并不明顯。因此，為提升企業破產檔案管理中相關方的責任意識，應該從法律層面明確債務人因違反檔案保管義務而導致檔案損毀時的法律責任。將檔案保管義務具體細分，針對相關方違反義務造成的結果程度承擔不同的責任。

一是行政處罰責任，因企業破產中相關主體未妥善保管企業檔案資料，導致破產案件審理困難或者后續因破產檔案遺失造成民事主體在工齡核定、社保保障等涉及個人切身利益的群體性后果，法院可據此對責任主體或者個人處以罰款，在受損方作為民事主體提出訴訟后依法追究責任主體或者個人的法律責任。二是民事賠償責任，因破產檔案遺失或者損毀造成企業無法進行破產清算，或者破產清算不完整，侵害管理人和后續債權人的利益，管理人和債權人可以向相關主體責任人主張相應的損失賠償責任。三是建立職業信用數據庫，破產企業檔案管理的相關主體人員例如人力資源、行政、生產制造、財務、審計、運營等，大都具有相關職業資格或者職業技能等級證書，如果因個人失誤造成企業破產時沒有妥善保管文書檔案、人事檔案、會計檔案、科技檔案等，同樣是工作的重大失誤，可根據實際后果做出吊銷職業證書或者職業資格、限制行業就業或者罰款等處罰。

作者單位：蘇州市相城區人民法院