基于行政事業單位預算管理一體化建設分析

趙明艷

包頭財經信息職業學校

前言：在我國經濟體制改革持續深化過程中，事業單位職能發生重大轉型，新的經濟管理制度不斷涌現，會計規范與國際接軌趨勢顯現，預算標準趨于國際化，對行政事業單位預算管理影響更大，這就要求行政事業單位開展預算管理一體化建設，持續革新預算管理體系，適應新時代發展要求。因此，分析基于行政事業單位預算管理一體化建設路徑具有非常突出的意義。

一、行政事業單位預算管理概述

行政事業單位預算管理主要是由財政部門、主管部門代表政府方對單位預算進行管理的過程。行政事業單位預算管理包括收入核定、定項補助、定額補助、結余留用、超支不補等。一般需要由財政部門會同主管部門進行單位收入規模、支出規模核定，根據事業單位收支狀況、發展計劃、單位特點與國家財政政策，確定補助定額、項目。同時單位需要參考既往年度預算執行情況，將單位預算年度收入增加、減少措施，進行收入預算測算、編制。并根據單位發展需要，進行支出預算測算、編制，全程落實收支平衡原則。

二、行政事業單位預算管理一體化建設內涵

由財政部印制并發布的《預算管理一體化規范（試行）》可知，行政事業單位預算管理一體化主要是行政事業單位以統一預算管理規則為核心，以預算管理一體化系統為載體，將統一的預算管理規則嵌入信息系統，推進預算編制、預算調整、預算審核等環節的標準化、自動化，全程動態反饋預算管理現狀，及時規范預算管理，提高預算管理效率。

三、行政事業單位預算管理一體化建設現狀

1.統籌性不足

當前，行政事業單位預算項目庫建設仍然存在各自為政、自成體系現狀，碎片化、條塊化問題突出，缺乏統一的核心要素，不僅阻礙了預算管理系統縱向貫通上級財政系統，而且導致部分行政事業單位資金執行情況不清晰，仍然存在大量存款未盤活使用，影響了財政性資金實用價值。

2.機制待完善

行政事業單位預算管理機制存在較大待完善空間，收支預算監督指導機制不完善，上下級預算（政府預算－單位預算－部門預算）無法有效銜接。特別是部門預算調劑機制的缺失，干擾了年度預算結轉結余資金的自動化結算、回收進程，影響了預算對單位支出執行的約束作用。

3.底層較薄弱

行政事業單位預算管理一體化建設底層基礎較為不弱，基礎保障不全面。當前的單位預算管理一體化平臺頂層與基礎存在偏差，既缺乏完善的系統銜接網，也無法準確把握預算收支運行與執行管理，更無法提前發現問題發出風險警示，影響了預算管理在單位決策中優勢的發揮。

4.操作待強化

預算管理一體化是涉及觀念更新、業務重大調整的工作，對人員專業素質提出了更高要求。但是當前行政事業單位不注重預算管理一體化實際操作培訓指導，而是停留在印發資料方面，導致人員操作基礎極其薄弱，僅了解簡單的預算一體化業務知識，缺乏現實操作體驗，無法滿足預算管理一體化實踐需求。

四、行政事業單位預算管理一體化建設路徑

1.統籌建設系統

在預算管理一體化系統統籌建設過程中，行政事業單位應以中國特色社會主義思想以及信息化推進國家治理體系的重要精神為指導，利用系統化思維整合預算管理多環節業務規范，向系統內嵌入規則，為深化預算管理一體化系統應用提供保障。同時按照預算管理一體化系統技術標準，將預算編制、預算執行、決算以及債務管理、財務報告、資產管理視為一個整體，將預算數據集中到上級財政，與財政部聯網對接。最終預算管理一體化建設包括基礎信息管理、預算編制、預算調整和調劑、預算批復、預算執行、決算、會計核算、項目庫管理幾個部分。基礎信息管理包括人員信息、地方政府債務信息、單位信息、資產信息、賬戶信息、政府采購信息、政府非稅收入項目信息以及政府收支分類科目、績效指標、會計科目、行政區劃等信息的內容、步驟、規則；預算編制包括政府預算、行政事業單位預算、部門預算的編制內容、方針、步驟、規則；預算調整和調劑包括預算調整、調劑的管理步驟、方針；預算批復包括政府預算批準、部門預算批復、預算公開、轉移支付預算下達的步驟、規則；預算執行包括政府、單位的收支預算執行管理程序、規則；決算包括財政總決算、單位財務報告、綜合財務報告、國有資產報告的程序、規則；會計核算包括財政總預算會計核算、單位預算指標會計核算的管理規則、步驟；項目庫管理包括預算項目類別劃分以及不同類別預算項目的管理規則、步驟、要素等。整個過程中所涉及的數據均由預算管理一體化系統從財政總預算會計賬、預算指標賬、基礎信息、單位會計賬中提取。

2.完善管理機制

根據“制度+技術”的管理模式，行政事業單位應持續規范預算管理機制，對現有支出標準、預算編制、預算執行、項目庫管理等管理制度進行完善。

在支出標準管理方面，行政事業單位應構建覆蓋多類別預算支出的標準體系，為標準在預算管理中基礎支撐作用發揮提供依據。一般行政事業單位支出預算要求真實、準確、完整、不虛報或漏報，且小于等于收入預算。基本支出預算由基礎信息與支出定額標準測算生成，涵蓋人員經費（個人或家庭補助、工資福利支出）、日常公用經費（印刷費、辦公費、差旅費、物業管理費、郵電費、電費、會議費、培訓費、福利費等），基本支出預算需要及時更新，規避新增人員信息漏更新、基礎信息更新不及時對基本支出預算申報準確性的直接影響。比如，云南省就強調基本支出預算編制在完成基礎信息驗證與審批的基礎上，進行項目入庫、預算申報、政府采購申報，在8 月31 日前完成基礎信息變更。

在預算編制管理方面，行政事業單位應落實全面綜合原則，依據全口徑政府預算管理要求，強化部門級預算整合，在部門預算編制框架下列入財政撥款收支、單位經營收支、事業收支、其他收支等預算內收支，為預算管理作業完整開展、各類資金統籌管理提供制度支持。同時行政事業單位應落實多部門聯動方針，牽頭協調預算單位、人民銀行與代理銀行，統籌推進系統改造、流程梳理、試點測試工作，為預算編制規范開展提供充足動力。

在預算執行管理方面，行政事業單位應依據科學規范原則，以預算指標管理事項為主線，強化、細化預算指標，以便真正對執行形成制度約束，做到以批準的預算為依據的執行管理。進而借助復式記賬法，全面記錄預算指標分解、調整、批復、調劑、執行、結轉結余過程，確保兩個相互關聯賬戶記錄指標業務對應金額一致。在復式記賬法應用過程中，應嚴格遵循借貸必相等方針，堅持先有預算再有指標，即支出指標余額的控制依據為支出預算余額，預算管理業務之間相互制衡。支出預算、收入預算均貫徹同增同減方針，預算管理源頭數據無縫銜接。同時單位可以精心組織成立預算管理一體化工作小組，研究預算執行管理過程中的重大問題，有針對性地制定解決方案，督促預算執行。同時行政事業單位應從自動化執行著手，從業務需求視角尋找優化點，落實統一的管理規范，確保結轉時間超過2 年的存量資金（含非基建項目、基建項目）全部收回。

在項目庫管理方面，行政事業單位應向預算項目庫內納入部門項目，便于從項目庫中提取列入預算安排的項目，充分立項，明確實施日期、需求與績效目標。進而將預算項目作為基本單元，面向預算項目從實施到結束的整個過程，實時記錄、反饋預算項目執行情況。同時在預算管理一體化系統的支持下，面向財政資金全生命周期，動態跟蹤資金跨層級流動情況，在滿足全面預算管理要求的同時，發揮財政大數據在決策優化、財政管理、風險預警、政策完善中的作用。

3.夯實底層基礎

根據預算管理一體化系統技術標準，行政事業單位應積極調整預算管理數據匯總系統底層數據結構，包括前置數據庫、庫表以及與匯總系統相匹配的傳輸機制，準確對接頂層與底層，為基礎信息、項目庫、預算編制數據的上報提供支持。與預算管理一體化系統相匹配的傳輸機制主要包括明了的政府預算測算規則、政府預算對單位預算控制規則與雙方銜接規則。政府預算測算規則要求立足財力安排視角，先測算政府收入預算再根據測算結果策劃單位支出預算規模、轉移性支出規模，最后確定部門預算支出規模；政府預算對單位預算控制規則為由上層到下層控制，本級政府預算規模是單位預算財政撥款收支規模的決定者，部門預算規模則是行政事業單位預算規模的決定者；雙方銜接規則主要是立足預算匯總視角，行政事業單位預算匯總成部門預算，部門預算匯總成本級政府預算，反映由底層向頂層匯總，確保預算支出與項目、行政事業單位一一對應，逐步形成統一的預算指標賬科目編碼規則，將統一會計復式記賬規則嵌入各個預算管理節點，促使其成為預算管理一體化系統底層控制機制重要組成部分。此時，預算管理一體化系統可根據他統一的核算口徑進行預算指標狀態、來源、增減記錄，追溯預算案執行全過程。同時在各項業務數據標準、交互內容、數據流向與外部公開報文規范統籌的基礎上，結合財政業務熱點話題、焦點問題，利用大數據分析技術，持續協同管控預算管理數據，為預算管理上報提供支持。

4.加強操作培訓

在預算管理一體化系統階段建設工作進入尾聲后，行政事業單位應組織開展系統測試操作培訓。在培訓活動中，單位應貫徹“人人學規范，融入一體化”的方針，以業務實踐為重點，分級次、分批次對單位人員進行務實的業務技術輪訓。在輪詢前，準備Windows10 及以上版本的計算機，將瀏覽器設置為兼容模式，將操作系統自帶ie 瀏覽器升級為ie11 模式，先后安裝電子憑證庫客戶端、UKey 控件。在安裝控件后，進入登錄界面，選擇CA 登錄，從國庫集中申請（錄入、送審）、國庫集中報賬（錄入、送審）、國庫集中支付憑證（錄入、送審）等方面，進行詳細解讀、現場演示。如在國庫集中申請錄入環節，點擊“預算執行”模塊，在界面內開啟“國庫集中支付申請”－“錄入”菜單，選擇“預算執行”或“會計核算”“預算調劑”等功能鍵，在計劃額度頁面選擇需支付用款計劃額度，點擊新增填寫彈出的支付申請書。如某單位支付申請書界面如下：

圖1 行政事業單位支付申請書

根據所需送審的支付申請，進入送審頁，點擊送審，完成操作。在送審成功后，審核方進入審核界面，選擇具有待審核標簽的數據，進行審核。審核成功后，點擊左側菜單公務卡業務內的消費信息菜單下載功能鍵，查詢公務卡消費信息，在消費信息列表內查看、核對，確認無誤后勾選確認。進而在報賬界面填寫報賬金額、單位經辦人、用途、聯系方式、資金往來對象、審核對象、內部機構等信息，填寫后確認保存。保存退出后，點擊生成標簽頁勾選已生成公務卡賬單申請單據，遞送到審核端。除此之外，對于部分已開設零余額賬戶的行政事業單位，應在預算管理一體化系統建設階段任務完成后進行支付憑證生成與送審操作培訓。在培訓期間，指導操作員點擊預算執行模塊，打開“國庫集中支付憑證”界面的“單位生成”菜單，選擇需生成數據，生成支付憑證，單位部分待生成數據見表1。

表1 單位待生成支付憑證數據（局部）

在生成支付憑證后，點擊送審按鈕送審，待審核方審核后，上報支付憑證。

結語

綜上所述，預算管理一體化是行政事業單位全面深化預算制度改革的突破口，對未來一段時間我國財政預算工作開展具有深遠影響。經過多年實踐，行政事業單位預算管理制度不斷完善，財政信息系統逐步健全，但是，預算管理系統仍然存在突出的碎片化、條塊化問題，無法與上級財政系統縱向全面貫通，制約了預算管理一體化建設進程。因此，行政事業單位應從系統視角著手，銜接預算項目庫，打破預算管理各模塊碎片化現狀，真正提高預算編制與調整、決算的自動化水平，為今后財政預算工作發展提供充足支持。