黨政責(zé)任制立規(guī)作用機(jī)理分析

文/常德市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司 賀晶晶

早在2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院就制定了八部規(guī)范性文件，構(gòu)建起特定的國(guó)家治理黨政責(zé)任制度，而黨政責(zé)任立規(guī)就是對(duì)這類規(guī)范性制度的統(tǒng)稱。黨政責(zé)任制立規(guī)能夠?qū)崿F(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化以及黨政關(guān)系的規(guī)范化發(fā)展。同時(shí)，黨政責(zé)任制立規(guī)有助于建設(shè)責(zé)任制政黨和責(zé)任型政府，黨政責(zé)任制立規(guī)是法治邏輯、實(shí)踐邏輯和政治邏輯聯(lián)合之后的一種制度創(chuàng)新。

一、黨政責(zé)任制立規(guī)內(nèi)涵分析

（一）黨政意識(shí)的表達(dá)。黨政責(zé)任制立規(guī)能夠?qū)h政主體的制定權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)能夠表達(dá)黨政的共同意志。通過(guò)黨政責(zé)任制立規(guī)，能夠?qū)Ⅻh政內(nèi)部的共同意志轉(zhuǎn)化為具有明確文字的規(guī)范條款。同時(shí)，立規(guī)工作是表達(dá)黨政意志的工作過(guò)程，不僅要將中共中央辦公廳作為黨政責(zé)任制立規(guī)的工作主體，展現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一性和完整性，也要根據(jù)民主集中制原則形成黨內(nèi)的統(tǒng)一意志，這并非對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)黨員個(gè)體意志進(jìn)行簡(jiǎn)單相加，也不是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨組織意識(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)單折中。除此之外，在黨政責(zé)任制立規(guī)工作當(dāng)中加入政府主體之后，也能夠表達(dá)特定事項(xiàng)當(dāng)中國(guó)家的統(tǒng)一意志。因此，在黨政責(zé)任制立規(guī)工作當(dāng)中，由政黨推動(dòng)立規(guī)活動(dòng)的展開(kāi)，為了能夠使中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)向國(guó)家治理領(lǐng)域發(fā)展，則不可避免地要行使政府權(quán)力。

（二）規(guī)范黨政系統(tǒng)人員行為。黨政責(zé)任制立規(guī)主要是通過(guò)責(zé)任的要素，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行規(guī)范黨政責(zé)任制立規(guī)。構(gòu)建了各種不同領(lǐng)域的專項(xiàng)責(zé)任制度，這一責(zé)任制當(dāng)中的責(zé)任不僅包括必須做的積極責(zé)任，還包括不可為的消極責(zé)任，不僅涵蓋了黨組織、黨員以及非黨組織所應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)的責(zé)任以及違反立規(guī)所設(shè)定的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果。

二、黨政責(zé)任制立規(guī)特點(diǎn)分析

（一）蘊(yùn)含豐富的政治內(nèi)涵。不管是各類政黨還是國(guó)家作為黨政責(zé)任制立規(guī)的制定主體，都能夠在一定程度蘊(yùn)含豐富的政治內(nèi)涵，比如國(guó)家立法體現(xiàn)的是執(zhí)政階級(jí)或是階級(jí)層的共同意志，而其政治性則主要是從其立規(guī)工作和執(zhí)行工作當(dāng)中所體現(xiàn)出來(lái)的。從立規(guī)角度來(lái)看黨政責(zé)任制立規(guī)，主要是對(duì)黨的政治目標(biāo)進(jìn)行服務(wù)，將加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和保證人民利益作為主要立規(guī)工作目的，突出其政治屬性。

（二）實(shí)現(xiàn)黨政工作責(zé)任的綜合管理。黨政責(zé)任制立規(guī)的創(chuàng)新之處，并不在于其黨內(nèi)制度的創(chuàng)新性，而在于其創(chuàng)設(shè)了成熟的制度體系，將黨政主體的責(zé)任整合于同一部規(guī)范體系當(dāng)中，并將這一體系運(yùn)用至特殊的國(guó)家治理領(lǐng)域當(dāng)中。黨政責(zé)任制立規(guī)的綜合性主要體現(xiàn)在其所涉及的范圍環(huán)節(jié)和程序是全面的、綜合的，同時(shí)也需要借助其他規(guī)章制度，促進(jìn)整體黨政責(zé)任制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）依據(jù)各領(lǐng)域工作特點(diǎn)靈活制定責(zé)任條規(guī)。黨政責(zé)任制立規(guī)是對(duì)各種不同的文件制定工作的統(tǒng)稱，其規(guī)范的具體形態(tài)并沒(méi)有特殊規(guī)定，可以根據(jù)相應(yīng)的治理環(huán)境和需求進(jìn)行調(diào)整，因此具有一定的靈活性。一般來(lái)說(shuō)，黨政責(zé)任制立規(guī)工作靈活性主要體現(xiàn)在可以根據(jù)本地區(qū)、本領(lǐng)域、本層級(jí)工作內(nèi)容以及治理特征，選擇相應(yīng)的適用對(duì)象，而不同領(lǐng)域的黨政責(zé)任制立規(guī)適用對(duì)象可以根據(jù)工作內(nèi)容和特定的省份和層級(jí)進(jìn)行調(diào)試。除此之外，黨政責(zé)任制立規(guī)的靈活性，還表現(xiàn)在其可以根據(jù)適用對(duì)象的特征利用不同的體例形式進(jìn)行規(guī)范。

三、黨政責(zé)任制立規(guī)作用機(jī)理分析

（一）實(shí)現(xiàn)黨政系統(tǒng)內(nèi)主體責(zé)任職責(zé)的分配。黨政責(zé)任制度運(yùn)行的組織化媒介主要是由黨政組織結(jié)構(gòu)構(gòu)成的，不管是黨政權(quán)力銜接還是責(zé)任劃分，都需要黨政組織的工作來(lái)實(shí)現(xiàn)。第一，黨政組織的工作主體結(jié)構(gòu)是以一種縱向延伸的體系展現(xiàn)出來(lái)的，比如行政機(jī)關(guān)是一種自上而下的延伸式體系，涵蓋了從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各級(jí)政府層級(jí)。第二，具有中國(guó)特色的黨政組織結(jié)構(gòu)中，以科層制的治理縫隙為主，進(jìn)而推動(dòng)治理領(lǐng)域內(nèi)部的責(zé)任覆蓋。在建設(shè)科層制的層級(jí)體系基礎(chǔ)上，我國(guó)政府組織機(jī)構(gòu)還包括垂直性的管理體系，這一體系將業(yè)務(wù)管理作為主要工作原則，與屬地市管理形成了縱橫交織的條塊性網(wǎng)絡(luò)體系，同時(shí)也因?yàn)槁毮艿姆指疃a(chǎn)生治理空隙，這些治理空隙主要由基層組織黨員黨組織進(jìn)行補(bǔ)充。中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織主要是在農(nóng)村、機(jī)關(guān)、企業(yè)、科研院所、學(xué)校等基層單位出現(xiàn)。第三，黨政組織形態(tài)是一種復(fù)合式結(jié)構(gòu)，屬于立體化狀態(tài)，能夠幫助黨政組織以及成員進(jìn)行責(zé)任劃分。這一黨政組織形態(tài)是以黨的執(zhí)政地位作為基礎(chǔ)，在行使具體的公權(quán)力方面，黨組織主要負(fù)責(zé)重大政治決策，而國(guó)家組織則根據(jù)黨組織的決策及內(nèi)容，推動(dòng)相關(guān)的實(shí)施活動(dòng)，將黨的關(guān)鍵意志通過(guò)國(guó)家組織和執(zhí)行的行為推行到全社會(huì)范圍當(dāng)中。由此可見(jiàn)，黨組織屬于引領(lǐng)者，相對(duì)于國(guó)家組織而言位置較高，而國(guó)家組織則位于黨組織下方，處于一種立體化形態(tài)。

（二）黨政責(zé)任制立規(guī)中的權(quán)力銜接。在黨政責(zé)任制當(dāng)中，不僅體現(xiàn)了權(quán)力的具體運(yùn)行過(guò)程，同時(shí)還體現(xiàn)為黨政職責(zé)的設(shè)定以及銜接工作。第一，黨政責(zé)任制立規(guī)將決策權(quán)作為中心，對(duì)特定的國(guó)家事項(xiàng)的具體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進(jìn)行固化，形成國(guó)家意志表達(dá)、黨行使行政決策權(quán)、國(guó)家具體實(shí)施的銜接體系。比如各級(jí)行政機(jī)關(guān)在立法工作當(dāng)中表達(dá)國(guó)家意志之后，在制定法律并執(zhí)行法律的中間部分，則是由行政當(dāng)中的政治進(jìn)行銜接。所謂行政當(dāng)中的政治，則是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)其政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行行使，并針對(duì)某些重大問(wèn)題和重大部署實(shí)施政治決策。相關(guān)黨章規(guī)定在討論某些區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的重大問(wèn)題并作出決策是黨組織所擁有的一項(xiàng)重要職責(zé)和權(quán)利，這也是決策權(quán)行使過(guò)程當(dāng)中最核心的體現(xiàn)，但是所謂的重大問(wèn)題以及重大事項(xiàng)并沒(méi)有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)和劃分范圍，而是要結(jié)合具體的政治實(shí)踐活動(dòng)實(shí)踐環(huán)境進(jìn)行判斷。第二，黨政責(zé)任制立法當(dāng)中，權(quán)力配置主要是向黨政主要負(fù)責(zé)人傾斜。在個(gè)體層面將黨政責(zé)任制立規(guī)的重點(diǎn)放置在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部身上，從其身份倫理的角度來(lái)看待黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與立規(guī)重點(diǎn)的雙重身份，能夠得知黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅是普通的黨員和公民，享有全體黨員公民所享有的權(quán)利，并應(yīng)當(dāng)履行其義務(wù)，同時(shí)也成為治國(guó)理政的重要組成部分。

（三）黨政權(quán)利與職責(zé)劃分機(jī)理。在黨政責(zé)任制立規(guī)工作中，如果出現(xiàn)黨政責(zé)任主體無(wú)法履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所產(chǎn)生的事實(shí)行為的內(nèi)容以及事實(shí)性質(zhì)承擔(dān)相應(yīng)的后果。在這一過(guò)程當(dāng)中，對(duì)其黨政責(zé)任進(jìn)行劃分，并非傳統(tǒng)意義上在權(quán)力配置的角度進(jìn)行責(zé)任分配，而是在否定性結(jié)果的角度探討如何與主體相適配的問(wèn)題。在黨政責(zé)任制度當(dāng)中，對(duì)其黨政責(zé)任進(jìn)行劃分，不僅體現(xiàn)在立規(guī)所形成的規(guī)范性文件當(dāng)中，更要利用各類條例對(duì)問(wèn)責(zé)和追責(zé)工作進(jìn)行考量。第一，黨政責(zé)任制度立規(guī)強(qiáng)調(diào)在黨政職責(zé)行使過(guò)程當(dāng)中的主動(dòng)性和強(qiáng)制性。黨政責(zé)任主體違反國(guó)家法律規(guī)定而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情況主要分為以下兩類：一是違反了國(guó)家規(guī)定的禁止性條款受到紀(jì)律處分或是刑罰法處分；二是沒(méi)有達(dá)到法律法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)性要求，導(dǎo)致在主體責(zé)任范圍內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的后果，因此應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究。黨政責(zé)任制明確了黨政主體，必須承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家治理責(zé)任，不僅體現(xiàn)在其強(qiáng)制性方面，更體現(xiàn)在對(duì)責(zé)任主體不作為情形下的處罰。第二，黨政責(zé)任制立規(guī)構(gòu)建了全面的責(zé)任劃分體系。在政治工作中，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是關(guān)鍵組成部分，而責(zé)任追究的手段十分嚴(yán)格，并且黨政責(zé)任制立規(guī)的責(zé)任追究工作，十分重視對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以及重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究。

（四）制定了多項(xiàng)黨政責(zé)任重點(diǎn)制度。在黨政責(zé)任制立規(guī)工作當(dāng)中，主要通過(guò)立規(guī)形成了多項(xiàng)重點(diǎn)制度，比如獎(jiǎng)懲制度、監(jiān)督制度和評(píng)議考核制度，這些重點(diǎn)制度在某種程度上具有交叉關(guān)系，同時(shí)也具有并列關(guān)系。在制度形成的過(guò)程當(dāng)中，有一部分是由黨政責(zé)任制立規(guī)進(jìn)行首創(chuàng)，并拓展至國(guó)家治理領(lǐng)域以及中國(guó)共產(chǎn)黨的治理領(lǐng)域；有一部分則是由目前已有的國(guó)家制度更新轉(zhuǎn)化而來(lái)，但是這些制度都是黨政責(zé)任制有效運(yùn)行的重要組成部分。在黨政責(zé)任制立規(guī)當(dāng)中所制訂的多項(xiàng)重點(diǎn)制度，主要有以下幾個(gè)制度構(gòu)成。第一，第一責(zé)任人制度是指按照相關(guān)規(guī)定由特定的黨委以及政府主要負(fù)責(zé)人作為其所在區(qū)域具體黨政責(zé)任制立規(guī)工作的第一負(fù)責(zé)人，并對(duì)所需要負(fù)責(zé)的責(zé)任承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)，并推動(dòng)相關(guān)工作實(shí)際開(kāi)展。在政治實(shí)踐工作當(dāng)中，第一責(zé)任人的制度可以被描述為黨政工作的主要負(fù)責(zé)人，不僅要對(duì)重大工作進(jìn)行部署，同時(shí)也要對(duì)于重要任務(wù)進(jìn)行督辦。當(dāng)前大部分安全生產(chǎn)、食品安全和社會(huì)治安治理等立規(guī)領(lǐng)域內(nèi)均采用第一責(zé)任人制度。這一制度之所以能夠被廣泛應(yīng)用于黨政責(zé)任制立規(guī)工作當(dāng)中，與我國(guó)特殊的政治體制有著分不開(kāi)的關(guān)系。第二，責(zé)任清單制度在黨政責(zé)任制立規(guī)當(dāng)中，主要是對(duì)具有特定事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職能的黨政組織以及組織內(nèi)成員制訂責(zé)任清單，并列舉這一組織和成員所需要承擔(dān)的具體責(zé)任義務(wù)，對(duì)其所需要承擔(dān)的事項(xiàng)進(jìn)行列舉，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力行使的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，這一制度是從我國(guó)已有的行政領(lǐng)域制度進(jìn)行創(chuàng)新轉(zhuǎn)化而來(lái)。責(zé)任清單制度在黨政責(zé)任制立規(guī)當(dāng)中的應(yīng)用，主要是以漸進(jìn)式的形式發(fā)展的。一方面，能夠減少黨政主體權(quán)利任意行使的問(wèn)題，避免黨政主體出現(xiàn)越權(quán)履職和消極履責(zé)的行為；另一方面，能夠?yàn)樯鐣?huì)主體在社會(huì)治理領(lǐng)域當(dāng)中提供更多的制度空間。比如安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定同樣是應(yīng)用責(zé)任清單制度進(jìn)行定期檢查和考核，對(duì)安全生產(chǎn)的重點(diǎn)工作責(zé)任進(jìn)行列舉，同時(shí)還被拓展應(yīng)用至與安全管理相關(guān)的政黨領(lǐng)域當(dāng)中。第三，一票否決制度指的是在黨政組織成員以及相關(guān)部門(mén)的考核工作當(dāng)中對(duì)于某些具體事項(xiàng)實(shí)行一票否決的制度，如果被考核者或被考核部門(mén)沒(méi)有完成相應(yīng)的指標(biāo)或任務(wù)，則其全部的工作成績(jī)就會(huì)被否決，不論其他工作成績(jī)?nèi)绾危诓块T(mén)以及成員會(huì)被取消評(píng)優(yōu)資格。而公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員在規(guī)定期限內(nèi)，不可得到提拔，甚至?xí)艿浇导?jí)處分。一票否決制不僅能夠提高政令分量，進(jìn)而保證政令通道，還能夠有效提高地方執(zhí)行黨中央意志的能力。第四，掛牌督辦制度指的是各級(jí)地方黨委以及政府對(duì)其所管理的下級(jí)職能部門(mén)辦理工作當(dāng)中造成重大社會(huì)影響的案件以及處理重大事故工作提出明確的規(guī)定和要求，接受全社會(huì)和全公眾的監(jiān)督。第五，問(wèn)責(zé)制度主要表現(xiàn)在對(duì)特定的問(wèn)責(zé)主體，針對(duì)其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)。在政黨內(nèi)部，要求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部以及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)其職責(zé)的履行情況進(jìn)行闡述。同時(shí)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部對(duì)其違反職責(zé)要求的行為要承擔(dān)相應(yīng)的黨內(nèi)責(zé)任（詳見(jiàn)圖1）。

四、結(jié)語(yǔ)

在黨政責(zé)任制體系當(dāng)中，政黨是真正的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，因此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)體系當(dāng)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)黨政責(zé)任制體系當(dāng)中制度建設(shè)落后于行政領(lǐng)域，因此權(quán)責(zé)失衡直接影響了整體治理成效。而黨政責(zé)任制立規(guī)工作能夠?qū)ω?zé)任制度的建設(shè)進(jìn)行完善，進(jìn)而避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡的問(wèn)題，改變了傳統(tǒng)黨組織以及黨員用權(quán)不擔(dān)責(zé)的問(wèn)題，進(jìn)而使政黨權(quán)力運(yùn)用規(guī)律更加完善。