公共服務設施的布局研究
——“城市一刻鐘便民生活圈”視角下

文/吉林農業科技學院經濟管理學院 李政璇 閆曉雨

目前，各地區的社區服務與公共管理已趨向于規范化、個性化與信息化，但仍存在需要緊隨時代而改變的諸多問題。城市一刻鐘便民生活圈是以社區居民作為提供服務的對象，將服務半徑定為步行15分鐘左右的空間范圍，旨在為區域內居民提供生活所需的基本消費與品質消費，形成以多業態聚集而成的社區商圈。在公共服務設施建設中，通常將集聚多類業態的商業綜合體作為城市或區域中心的“主動脈”，而建設于各社區的便民生活圈則是連通個體的“毛細血管”，更能體現當代社會發展背景下人們在民生方面的需求。

一、現階段便民生活圈設施布局存在的問題

（一）老舊社區公共基礎設施落后。隨著時間的推移，很多早期建成的社區已是產權過半的房產。在早期的社區建設中，由于所在時期人們的生活理念和經濟條件的限制，社區公共空間內多是以基礎公共生活設施為主，如自行車棚、晾衣架和小型倉房等。隨著時間的推移，原有基礎公共設施已表現為閑置、破損或功能性不足等特征。部分社區在發展中引入可用于健身的體育器材，但規模小，且缺乏后期維護與更新，無法持續地滿足人們生活所需。部分綠化地已成為居民耕種蔬菜的園地，公共區域與設施存在較大的局限性。公共基礎設施的落后使社區內的居住人群開始呈現出老年人居多的特征，臨近學校的社區會聚集較多的中年和青少年群體，但這類群體在公共區域的活動時間較少，各類活動多集中于社區之外的商圈。

（二）新建社區公共空間效率受限。新建房產為了保障私密性與安全性，選擇利用圍墻將小區進行明晰劃分。部分涉及棚戶區改造的小區，為維護商品房的價格，通常選擇在園區內利用圍欄或綠化帶對區域進行劃分。這些做法雖然在私密管理上具有一定優勢，但圍墻與圍欄的設立將社區劃分為諸多模塊。圍欄內的公共空間為滿足更多類別的現代化需求，以及吸引差異化群體的入住，最終表現為種類多、面積小、使用效率低下的現象。通常表現為某一公共基礎設施在A小區圍欄內，同時為滿足B小區居民的生活所需，B小區圍欄內同時設有該項公共基礎設施，而兩項基礎設施的距離可能僅僅是一街之隔。同時，單一的封閉式小區難以滿足某些公共服務設施可以持續獲益，致使部分公共服務設施逐漸退出，難以形成滿足居民日常所需的商業圈，而且圍欄的設定在很大程度上也延長了居民的出行時長。

（三）公共基礎設施分布不均勻。目前，各社區在公共基礎設施建設方面表現出較大差異。部分早期成立的社區在建造時已決定了園區內的公共空間，在此基礎上進行高效的公共基礎設施配置具有一定的難度。同一城市內，處于市中心社區的便民生活圈相對成熟，設施分布的覆蓋率和可達性較高，甚至表現出公共設施的配置過于集中的現象。同時，成熟的生活圈和商圈持續吸引人流，變相增加了所在區域公共基礎設施的承載力。相比之下，城市邊緣的社區則表現出公共基礎設施覆蓋不全、可達性較低的特征。居民為了獲取相應的服務需要花費較長的時間乘坐交通工具。社區內基礎設施聚集性較低，對人流的吸引力不高，在市場機制作用下，能夠維持現有基礎設施持續盈利的能力偏低，進而對其他業態入駐的吸引力也偏低。在缺乏政府引導的情況下，社區間易表現出兩極分化的現象。

（四）設施配置缺乏差異性特征。現有社區在公共基礎設施的配置上多采用模仿的方式，即同區域或相鄰社區在服務設施方面的建設將是本區域參照的對象。此行為的出發點在于，社區認為只要對比之下本社區的設施配置不落后于其他社區，或與其他社區趨同即可。忽視了公共服務基礎設施的配置并不是為了與其他社區進行比較，而是為了更好地向居民提供便利。不同社區所居住的群體是存在差異的，而不同群體對公共服務基礎設施的需求同樣存在差異。以年齡為例，對于兒童來說，游樂場和各類早教中心是需求較大的設施；對于青少年來說，學校和運動場館是需求較大的設施；對于上班族來說，超市和健身場所是需求較大的設施；對于老年人來說，菜市場、公園和醫療場所是需求較大的設施。同時，不同群體在設施的使用時間上也存在較大的差異。現有設施在配置上更多地表現為規范化與統一化，少有的特別設施配置亦作為吸引居民入住的標志，而非真正結合社區居民生活所需而進行的差異化配置。

二、便民生活圈設施布局優化原則

（一）動態性原則。社區公共服務基礎設施的配置并不是在園區建設時一蹴而就的。從供需層面看，公共服務基礎設施的供給需要持續與居民的需求相對應。隨著社會的發展，以及同一群體居民的年齡增長，其需求并不是一成不變的。因此，便民生活圈在設施布局方面要秉持動態性原則，及時了解來自居民和各類業態經營者的需求，對現有資源進行整合，合理增設或更新符合需求的服務設施。在需求的研判中，需要基于周邊環境、社會經濟和各類政策，作出具有前瞻性的決策。同時，需求的調查離不開完善的反饋機制，而高效的反饋機制是拉近居民間距離以及居民與各類經營主體間距離的有效保障。

（二）復合應用性原則。公共服務基礎設施的動態發展并不意味著持續的新增和擴建，設施在配置中應綜合考慮周邊原有設施的建設情況，來自政府的財政支持，以及設施配置后所帶來的便利度和持續性等因素。在增設設施的過程中，需要倡導設施資源的復合使用，比如文具店可與圖書、禮品、復印店和自習室共用同一場所。一方面，可以節約土地資源；另一方面，可以為居民提供較高的便利度。在主銷小學生日常用品的場所，可同樣銷售適合青年上班族的產品，便于陪同孩子購買商品的家長選擇適合自己的產品，實現不同年齡段群體在同一空間享受服務。同時，不同年齡段群體在對公共基礎設施的使用時間上存在不同的閑置時間，如老年人的鍛煉集中于早晨，兒童的游玩時間集中于下午，青少年的運動時間集中于周末或放學至晚飯期間，而中年群體的鍛煉時間集中于飯后的晚間時段，這些差異為基礎設施的分時段共享提供了條件。相對于空間而言，復合應用增加了設施的使用率與使用價值。

（三）因地制宜性原則。因地制宜又體現為適用性，各社區在進行公共服務基礎設施的配置方面缺少規范統一，應與所在區域的經濟、地域和人文等因素相適應。比如對于處在城市中心的社區，其土地資源相對緊缺，在對基礎設施進行配置時，需要重點考慮復合應用性原則；對于早期建立的社區，其往往附有一種歷史文化感，在對基礎設施進行配置時，需保留原有歷史文化特色，以空間改造的方式創建生活圈；對于城市邊緣社區，可適度擴大服務半徑，以商業綜合體的方式滿足居民日常基本需求和經營主體穩定收益的需求。逐步推進基礎設施的合理布局，緩解城中心聚集、交通壓力大的問題，提高各區域居民的幸福感。

（四）多樣性原則。差異化是人群中不可避免的一種現象。公共服務基礎設施的配置目標是實現居民生活的便利性和幸福感。由于不同居民表現出差異化需求，所以在供需視角下，基于差異的多樣性供給應運而生。便民生活圈的建設重點不是在于“生活圈”，而是在于“便民”。這需要設施在配置時充分考慮人群間的差異性，而差異設施的建設需要進行合理規劃，依次推進，避免模仿式的跟風建設。多樣性并非僅體現為數量方面的多，而應基于人性化需求進行多樣化的設施供給。在多樣性設施的配置中，應注重效率問題，即有限空間下的多樣性。此多樣并不僅局限于年齡，亦受區域位置、居民工作類別等因素影響。

（五）創新性原則。互聯網的發展改變了人們的生活方式，如何將互聯網更好地與便民生活圈的建設和維護進行關聯是需要關注的問題。如現階段已發展成熟的美團優選和多多買菜。居民可以通過平臺，以優惠的價格購買水果蔬菜等一系列生活物資。商品可實現次日到達，同時商品接收點的超市也可實現復合應用。此類平臺所帶來的便利性為其他設施與互聯網的融合帶來借鑒意義。如通過互聯網平臺及時收集居民對便民生活圈的需求和反饋，及時作出調整。對于行動不方便的老人，可通過線上平臺提供所需生活物資和幫助。同時，社區可設立志愿者團隊，通過線上進行信息溝通。隨著互聯網時代的發展，線上服務可以為人們帶來較大的便利性，有效節約了土地資源和人工成本，因此社區在公共服務基礎設施建設時需充分考慮互聯網技術，創新服務模式。

三、便民生活圈設施布局優化路徑

（一）動態規劃與管控。生活圈的建設不僅僅是單方面依靠市場進行調節，還需要政府引導社區進行規劃。同時，規劃并非一蹴而就，需要逐步進行動態規劃，并隨著時間的推移，實施動態更新。生活圈在規劃中離不開政府與市場的配合，但同時應明確二者間的邊界，明晰政府對市場內各類行為的約束范圍。針對老舊社區現存的設施落后與公共空間不足等問題，在規劃中可嘗試與鄰近社區進行合作融合。對部分老舊圍墻進行拆除，整合現有公共基礎設施，并合理利用公共空間增設具有新功能的基礎設施。鼓勵居民在所轄區域內經營各類實業，社區的擴大亦有利于實業的持續性經營。通過基礎設施的配置，可以使原本不同園區的居民聯動在同一區域，增加鄰里的互動，促進社區人文情懷的傳播。針對新建社區，同樣需要注重動態規劃與管理。新建社區多吸引年輕群體居住，社區在建設時多考慮娛樂和教育，但隨著居民群體年齡的增長，其需求是發生動態變化的，此時公共基礎設施的供給同樣需要動態更新。

（二）公共空間功能復合。公共服務設施的建設離不開財政支持，而財政資金的撥付是有限的，其往往是依據所在區域的人口密度進行集中配置。對于部分已建成或處于中心地段的社區來說，土地資源是非常緊缺的，尋求大面積可用于新公共基礎設施建設的土地的可能性較小，因此新公共基礎設施的建設并不僅僅是以空地新增的形式出現，還可以在現有設施空間內實現共建共享，提高空間利用效率和服務效率，為居民生活提供便利性。在設施的配置方面，可考慮接受服務的客體還存在哪些需求，將能夠在同一空間滿足客體需求的設施進行有效配置。在為居民提供便利的同時，也可降低經營主體的經營成本，增加收益渠道。在一個自習室內，文具、圖書、復印設備及食品、禮品、生活小物件等均可以處于同一空間，形成一個工作學習圈。在五金店中，家電維修與鑰匙配備同樣可處于同一空間，形成一個維修圈。社區為老年人建立的養老服務中心可以與文化閱覽室、棋牌室、乒乓球場地等實現空間上的共建，以及功能上的復合。

（三）設施精細化配置。同一地域內，其各區域的發展水平不同，原社區公共服務基礎設施的建設情況不同，因此對設施配置的優先需求也各不同。對于一些發展比較完善的社區，市場、便利店、學校和公園等基本保障類業態已經建設，居民的需求更多是針對品質提升類業態，如健身房、培訓機構、早教中心等。相比之下，對于部分城市周邊社區而言，綜合性的菜市場成為首要需求，居民更多的是基于基本保障類業態的需求。在公共服務設施的配置過程中要做到精確，即不同社區不得采用統一方案進行配置，需要精確掌握不同社區現有設施的配置情況和對新設施的需求，結合需求進行有效供給。同時，在設施的具體配置環節還要做到細致，考慮如何對設施進行配置，以使其空間利用率、受益居民范圍和可達性達到最大限度。配置過程中，需要結合居住群體的主要特征，合理分布5分鐘可達、10分鐘可達、15分鐘可達的服務圈，旨在通過精細化配置使所在區域的便民生活圈呈現百花齊放的態勢。

（四）差異化有效供給。差異化的服務供給是體現公共服務設施人性化和高效化的重要標志。社區內的居民人口結構特征是體現差異化的重要所在，需要對不同群體的居民需求進行調研。隨著科技的進步，調研不再僅僅局限于線下，利用線上平臺的調研和反饋可以更真實、更及時地獲取需求數據。以年齡特征為例，不同年齡特征的居民對于基本保障類業態和品質提升類業態的需求存在較大差異，而針對不同差異群體的多元化供給是真正實現有效服務，是提升居民生活便利性和幸福感的關鍵。老年人和兒童是社區內處于弱勢的群體，這兩類居民的基本保障類業態需要得到滿足，線上平臺的應用便于醫療機構及時獲取老年人與兒童的身體狀況，及時提出診斷建議。社區內組織成立的志愿者團隊可在線上平臺及時了解老年群體在生活中需要獲取的幫助，及時進行幫扶。服務的均等是便民生活圈建設的宗旨，不僅是社區內的特殊群體可以獲取服務，青少年和中年群體同樣可獲取自己所需的服務。此時，優化的布局顯得尤為重要，這需要結合受益群體的出行時間和需求程度等因素進行設計。年齡僅是基礎的結構特征，隨著社區的發展，還可以逐漸融入行業、收入等特征。