整體性治理視角下政務數據公開的原則探究

文/武漢輕工大學管理學院 李淑鈺 白虹

一、整體性治理視角下政務數據公開的內涵

公共管理學界對于數據和信息公開的關注是從對電子政務的研究開始的，“政府信息公開”是電子政務發展的重要內容。學者翟云認為：“從廣義范圍來看，電子政務可分為電子政府、電子黨務、電子法院及其他相關形態，而數字政府則僅限于政府部門的數字化轉型。”因此，按照主體來看，政府數據更加明確的指向是政府組織的數據，而“政務數據”包含的內容不僅包括政府部門數據，更包括我國的黨務數據、法治數據等與公共物品和服務相關的數據。對于政務數據的分類，有學者按照其形成將其分為在事項辦理中產生的原生數據和經過加工整理的規范性數據；又或者按照其數據內容和用途進行分類。例如，王運等學者將政務數據分為政務辦理類、政務監督類、互動回應類和生活服務類四大類等。本文使用政務數據的概念，是將所有的公共物品和服務的數據都歸類到政務數據資源的范疇中，在保障公共資源安全的前提下，通過對這類龐大的數據量的公開來為社會發展提供新的動力。

政務數據的公開不僅能夠使社會公眾對政府的組織更加了解，更能對政府的相關決策制定和執行的始末以及政府組織對公共事務的相關信息產生更為清晰的認知，促進公眾的政治素養和分析問題能力的培養。公眾通過一系列的“數據”了解到政府的態度和治理理念，通過這樣翔實的“證據”得出的結論更令人信服。數據的公開還能避免重復收集數據，縮短數據獲取的時間，包括方便數據使用者和分析者將更多的時間和精力放在數據分析和問題解決上。而且，在“大眾創業，萬眾創新”的市場和社會環境中，政務數據這樣一筆豐富且巨大的數據資源必將激發更多的創新力，促進經濟、社會以及民生的發展。

二、整體性視角下政務數據公開的必要性

政務數據公開是為了滿足公眾對于政務數據資源的需求。一方面，政府必須重塑各項行政流程，理順不同部門間的關系，整合片段式的政務數據；另一方面，政府必須消除政務信息數字化的制度障礙，提供相配套的制度保障，系統性保障政務數據公開業務的開展。整體性治理不僅可以針對政務數據條塊間的溝壑縱橫的問題，加強不同部門間的聯系，解決好“數據壁壘”的問題；還可以運用整體性治理強調統一的理念來整合政府部門層級，解決政務數據公開的主體、方式不統一的難題。更重要的是，整體性治理理念中強調的以公眾需求為導向的服務理念，這也符合我國政務數據公開的數據內容的價值取向。以整合政務數據、促進政務數據公開為目標，實際上能間接推進政府整合并完善一體化服務體系。

整體性治理的高效推進需要數據信息的服務。政務數據正是數據的重要部分，是推進政府整體性治理的重要資源。大數據時代的到來，互聯網、云計算、移動終端等基礎設施的發展，都給整體性治理理論的實踐創造了條件，政務數據公開就是整體性治理的新實踐。政務數據公開和整體性治理的產生都是以傳統政府模式衰微、信息化技術的發展為背景的，目的都是創新政府治理，改善政府服務。不論是從整體性治理的內容，還是政務數據公開所面臨的挑戰來看，深入推進整體性治理與政務數據公開是具有一致性的。整體性治理是政府治理的“世界觀”，政務數據公開是政府行政的具體“方法論”，以整體性治理指導應對政務數據公開問題，用政務數據公開貫徹整體性治理的理論和原則。

三、整體性治理視角下政務數據公開面臨的挑戰

整體性治理的基本要素包含著治理主體——誰來進行治理，治理客體——治理的內容，治理對象——治理的目標群體，以及治理方式——治理的手段和方法等。這里的治理行為即政務數據公開行為，應從主體、客體、對象以及方式四個方面加以考察，對于政務數據公開中存在的問題也應從這四個方面去把握。

（一）政府作為政務數據公開的主體，包含著不同的部門，且有不同的屬地和層級，每一部門每一層級都掌握著不同的政務數據。雖然層級和條塊的結構有利于國家治理體系的形成，但正如學者王偉玲、馬長俊在對政務數據共享進行路徑分析時提到的“政務數據分散于不同部門不同城市”，會“促使政務數據共享‘各自為政、壁壘林立’的發展局面。”這樣的局面在政務數據公開中同樣存在，制約著政務數據公開的發展。

（二）公開的政務數據是不完整的，數據的形式和格式如果沒有確定統一的標準和定式，難以保證公眾獲取之后能夠順利進行處理和分析。這是政府是否真誠的關鍵，也是政務數據公開的根本意義所在。既然是公開的數據，就應當是有需求的用戶自由獲取內容，不需要重新進行申請授權，所以要明確公開數據與非公開數據的界限。必須重視并處理好的是政務數據公開與保護個人隱私之間的矛盾。一方面，要盡可能多地公開相關的政務數據；另一方面，保障隱私權的責任十分重大，要注意所有權歸屬問題，是否有專利權，是否涉及個人隱私，是否涉及國家保密文件等。

（三）政務數據公開的目的之一就是進一步增強政民互動，賦能政治參與，落實透明政府的相關政策。首先，大數據時代需要保障公民的“公共數據權”。這一權利得到保障，才能更好地滿足數字時代公民的多方面需求，而不僅僅停留在對于個人政治生活需求的保障方面。政務數據公開是保障公共權利的基本內容。其次，數字生活已經成為人們社會生活的重要組成部分，每個社會成員對與自己相關的數據信息進行查詢和合理使用是合理訴求。

（四）政務數據公開的渠道不夠權威，政務數據公開沒有獨立統一的平臺。目前，公眾想要獲取一些即時的政務數據多通過電視媒體、官方微博、微信等渠道進行。數據公開沒有獨立的平臺系統，要搭乘其他的商業平臺，就會給數據的安全帶來極大的威脅，這也是政務數據公開碎片化的重要原因。在這種情況下，為保證數據的安全性，主要以公眾被動接受的形式進行公開，對一些特殊數據缺少公開申請的渠道和規章。2021年的《中華人民共和國數據安全法》第五章中有政務數據開放的相關內容，但主要是針對數據安全的法律保障，針對數據公開的程序、標準、評估以及監督的制度法律規范需要繼續完善。

四、進一步完善政務數據公開應遵循的原則

《中華人民共和國數據安全法》中強調了政務數據公開的基本原則：“國家機關應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規定及時、準確地公開政務數據。依法不予公開的除外。”政務數據價值釋放的整個過程，涉及的各個要素，從公開的主體、公開的客體、公開的內容到公開方式有著密切的聯系，呈現著動態的相關性，更加說明了政務數據公開是一個整體性的工程。

（一）真實公開原則。整體性視角下政務數據公開最首要原則就是真實公開的原則。唯有在真實公開的基礎上，政務數據公開才是有意義的。數據準確全面是政務數據公開的基本要求，是使政府的數據運作順利的關鍵。首先，在開展政務數據公開時，必須公開政府所運用的真實數據。政務數據公開的數據類目要“拉清單”進行公示，建立在線數據庫，準確、全面地反映政務數據資產，并且要及時進行更新和維護。其次，公眾有著基本的公共數據權，對于公共數據的獲取和利用有著平等的權利，對于基礎的政務數據必須讓全體公眾方便獲取。要降低公眾獲取和利用政務數據的門檻。再次，數據公開的過程中通常會出現大批量的數據，要對數據的價值進行深度挖掘，需要用到一些特殊的數據分析技術和統計方法，政府進行政務數據公開時，應當建立統一且獨立的平臺，健全平臺的功能體系，包括提供基本的數據分析功能和工具幫助公眾解決數據處理的困難，提供數據增值服務或與市場技術部門合作支持數據處理產業的發展。

（二）有序公開原則。首先，政務數據公開應當有“序”可依，循序漸進。一方面，要制定相關的政策法律法規，健全整個制度體系。加強數據公開操作過程的審查和監督，設立專業的審查和監督部門，保證“序”能夠正常地運轉。其次，設置專門、統一的政務數據責任部門和人員，并對相關程序和機構的行為進行規制，允許社會以及第三方評估組織等對數據公開的價值和程序等進行評估和監督。再次，建立相關的規章，設計隱私保護的程序，嚴格禁止將申請獲取的政務數據經第三方轉手，或者以轉手政務數據為盈利手段獲取利益。另一方面，要明確政務數據的所有權。清晰界定數據屬于產生數據的個體、社會公眾還是其他主體，是否公開以及如何向全體公眾或特定的對象公開。對于涉及公眾公共利益的政務數據要進行優先級別的備注，循序漸進、逐步公開。保證數據公開的公平正義，為政務數據公開的未來發展營造良好的軟環境。

（三）精準公開原則。政務數據公開的過程中遵循精準公開原則。政府設置公開的主體單位，社會和市場也應當有相對應的承接單位，使數據的公開對接更加精確、清晰權責，這是進一步提高數據開放效益，保證數據公開的倫理性和責任性的重要原則。在這個原則的指導下，政府有兩方面的工作：一是整合分類政務數據，用科學的方法對公共數據資源進行清晰界定。保證公開的數據符合公眾的需求，優先公開的應當是社會公眾關切并迫切要求進行公開的政務數據，保證公民的基本數據權得到保障。二是做到基礎政務數據普遍公開，特殊數據在獲得授權和許可的情況下精準公開，推進數據公開的深度和廣度。對數據按照涉及公眾利益的程度、數據的時效性、公眾需要的迫切程度進行分級管理。健全政務數據申請公開制度，對于有公開的需求，但未達到向全民公開的內容，根據申請的目的、要求等進行評估判斷，實施公開到“點”的措施。

（四）可溯的公開原則。政務數據公開應遵循可溯的公開原則。整體性視角下，鼓勵政務數據公開中多元主體的協商。但與此同時，每一個程序運行過程必須做到操作留痕。第一，建設在線統一平臺，將各單位各主體的數據庫進行連接，并通過技術手段對數據的提供主體和路徑進行標記。各類數據的公開按照其他三項原則保證數據真實準確，確認數據的產權，持續推進政務數據公開的基礎上，保證數據公開的每一過程都應有相關操作主體封裝和簽字蓋章。第二，對于數據的維護和更新需要統一責任主體以便持續跟進，保證有需求或對公開數據資源有疑問的公眾可以根據相關信息進行追根溯源，政府組織應及時進行回應和反饋。遵循可溯的公開原則，增強對數據公開責任和數據公開問題的追蹤，在公開出現問題時，能夠更加快速地確定問題出現的環節，而不至于數據問題成為查無可查的“無頭案”，避免因為數據主體多元、數據內容統一公開造成的秩序混亂的問題。

整體性治理視角下，政務數據公開的四個原則是一脈相承的。在整體性治理的視角下探究這四個原則。不是只針對一個問題的特定原則，每一個原則都是進一步推進政務數據公開過程中應當遵循和堅持的原則。真實公開是首要條件，有序公開是基本保障，精準公開是進階條件，可溯的公開是必要途徑。遵循這四個原則展開的政務數據公開，能夠保證政務數據公開主體權責明確統一，轄有所制；公開客體完整真實，便于獲得和利用；公開對象的多樣化需求得到滿足，保障公共數據權；公開方式權威統一，有理有據。

五、結語

大數據時代已經到來，政務數據作為數據資源的重要組成部分，其蘊含的深層價值值得深入挖掘。政務數據公開是面向公眾的，適應現代化發展的行政服務，是深入挖掘政務數據價值的必然舉措。以整體性治理為視角，分析政務數據公開中出現的公開主體不統一、公開客體不清晰、公開對象需求復雜多樣以及公開方式不完善等各種問題，得出真實公開、有序公開、精準公開和可溯的公開原則，以此來處理好政務數據公開中各類關系，保障公民的知情權，重視隱私安全，提高政府治理的精準度，保證數據的權責統一等政府治理的重要課題。同時需要強調的是，政務數據公開作為政府服務的新內容，并不是一蹴而就的事情，既要保證公共數據的安全，也不能過度保護政務數據。要以建設服務型政府為方向，加強組織條塊、層級間的聯系，不斷促進政府資源的整合，推動政務數據成為現代化經濟和社會發展的活力和創新力，實現政府助力社會發展，完善政府服務體系，這正是整體性治理視角下政府深化改革、開展政務數據公開的題中應有之義。