財政支出績效評價的質(zhì)量監(jiān)控機制

郭月蓉／文

北京博思恒效咨詢有限公司

在經(jīng)濟全球化背景下，我國政府公共治理環(huán)境發(fā)生了改變，引入了企業(yè)化的管理模式，實施財政支出績效評價。現(xiàn)階段，我國財政管理工作的重點逐漸放到了財政支出管理和提高財政支出效益上。財政支出是財政管理工作的重要組成部分，因此開展財政支出績效評價具有重要意義。財政支出績效評價的關(guān)鍵就是監(jiān)控財政支出績效評價的質(zhì)量，構(gòu)建完善的質(zhì)量監(jiān)控機制，進一步提升績效評價風險防范能力。

財政支出績效評價

財政支出指的是政府為了更好地為人民群眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，依據(jù)國家政策引導(dǎo)，在政府的預(yù)算編制內(nèi)對稅收、政府性基金收入等進行預(yù)算編制，然后政府各部門根據(jù)預(yù)算編制管理資金支出的行為。政府部門可以運用財政支出為人民群眾提供醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化、交通等公共服務(wù)，優(yōu)化資源配置，縮小收入差距，維持社會的正常運轉(zhuǎn)。

財政支出績效指的是資金支出行為能夠?qū)崿F(xiàn)的效果，是衡量政府資源配置的重要標準。其能夠科學(xué)地評價政府部門所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否合理，相關(guān)部門資金管理使用是否合理、資金的投入和產(chǎn)出比例是否正常、資金的使用能否為人民群眾提供滿意的服務(wù)，等等。

財政支出績效評價能夠充分發(fā)揮財政資金的作用。財政部門和預(yù)算部門根據(jù)制定的財政績效目標，運用科學(xué)的方法和規(guī)范的評價標準客觀評價政府部門財政資金支出所產(chǎn)生的效益，綜合分析和比較各部門財政支出預(yù)算和最終獲得的效果。財政支出績效評價的主體決定了財政支出績效評價的真實性和準確性，是整個評價體系的核心要素。現(xiàn)階段，我國財政支出績效評價體系的評價主體有政府及其財政部門，其能夠全面評價財政支出。財政支出績效評價的客體是財政支出的情況，主要包括財政項目支出績效評價、政策績效評價、部門（單位）整體支出績效評價以及政府財政運行綜合績效評價四類。

財政支出績效評價質(zhì)量控制的要點

現(xiàn)階段，對財政支出績效評價進行質(zhì)量監(jiān)控的主要目的是提升財政支出績效評價的權(quán)威性和公正性。根據(jù)績效評價工作開展的實際情況可以總結(jié)出財政支出績效評價質(zhì)量監(jiān)控的要點主要有以下四個。

挑選合適的評價機構(gòu)

財政支出績效評價質(zhì)量監(jiān)控的關(guān)鍵因素是評價主體。評價主體直接影響財政支出績效評價的結(jié)果是否具有公信力。并且評價機構(gòu)的資質(zhì)是否合格關(guān)系到質(zhì)量監(jiān)控的結(jié)果，不同的評價機構(gòu)對同一個資金支出項目的績效評價可能存在很大差距，因此必須謹慎挑選評價機構(gòu)。廣東省在加強政府財政監(jiān)督方面首先開始采用委托第三方對資金支出進行績效評價的方法。僅僅對財政支出展開自評會直接影響結(jié)果的公正性和政府的公信力，產(chǎn)生許多負面效應(yīng)。政府部門既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者，這種角色的特殊性使自評往往難以絕對的客觀公正，因此財政支出績效評價工作必須挑選合適的評價機構(gòu)，適當組織第三方評價工作，在挑選第三方評價機構(gòu)時可以將機構(gòu)之前的工作情況作為選擇的標準，切實保證第三方機構(gòu)能夠科學(xué)公正地評價財政支出績效，確保評價結(jié)果的真實性和客觀性，讓評價結(jié)果更好地服務(wù)于現(xiàn)階段的工作優(yōu)化。

科學(xué)設(shè)置績效評價指標體系

設(shè)置績效評價指標體系是績效評價質(zhì)量監(jiān)控的重要環(huán)節(jié)。評價指標體系能夠直接反映財政資金使用的真實性和客觀性，直接影響評價結(jié)果和財政支出績效評價工作的開展。就現(xiàn)階段的情況來講，財政支出所涉領(lǐng)域眾多、牽涉工作復(fù)雜，因此如何確定合適的指標，通過指標進一步反映工作情況、提升工作成效是重中之重。除此之外，設(shè)置財政支出績效評價體系是一項專業(yè)性和技術(shù)性很強且較為復(fù)雜的工作，非常具有挑戰(zhàn)性，財政部門要根據(jù)實際情況，安排專業(yè)工作人員設(shè)置績效評價指標體系，為績效評價奠定良好的基礎(chǔ)，確保后續(xù)財政支出績效評價工作順利開展。一旦出現(xiàn)指標設(shè)置不合理的情況，就可能導(dǎo)致指標無法發(fā)揮自身效用，嚴重時還可能對現(xiàn)有的財政支出工作造成一定的負面影響。由此可見，科學(xué)設(shè)置績效評價指標體系至關(guān)重要。

合理運用績效評價技術(shù)方法

在實際工作中，可采用多種方法開展財政支出績效評價，如成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，不同的方法具備不同的優(yōu)勢，對應(yīng)的領(lǐng)域也稍有差別，因此要根據(jù)不同的績效評價對象、不同的評價指標和不同的支出項目選擇績效評價技術(shù)方法。同時，為了確保績效評價工作的可信度，必須根據(jù)具體的項目選擇合適的評價方法。必須由專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員進行績效評價，只有這樣才能確保評價技術(shù)方法符合實際，發(fā)揮既定效用。

保證財政支出績效評價報告的質(zhì)量

財政支出績效評價報告指的是由第三方機構(gòu)出具客觀公正的關(guān)于財政支出績效評價的書面報告。財政支出績效評價報告能夠根據(jù)不同階段的財政支出，深入分析評價對象在事前、事中以及事后的績效情況，找出現(xiàn)階段存在的問題及原因，并給出合理的建議。在評價過程中，不同的主體有不同的績效評價需求，所以對績效評價報告的應(yīng)用也有所不同。因此，要清晰定位績效評價報告，明確不同類型績效評價報告的重點，進一步提升績效評價報告的規(guī)范性，最終提升財政支出績效評價管理質(zhì)量。

財政支出績效評價質(zhì)量控制方面存在的問題

質(zhì)量控制意識不強

現(xiàn)階段，我國財政支出績效評價工作的質(zhì)量控制機制仍處于探索階段，存在質(zhì)量控制意識不強的問題，需要轉(zhuǎn)變管理理念，而且有大量的實際問題需要解決。對財政支出績效評價的管理要實施動態(tài)監(jiān)測和考評，構(gòu)建完善的層級管理模式，進行全方位的評價。質(zhì)量控制意識不強就無法順利地開展評價工作，影響對財政支出的管理。

質(zhì)量控制制度不健全

當前，我國財政支出績效評價仍處于起步階段，雖然財政部門針對推進預(yù)算績效管理和財政支出績效評價出臺了相關(guān)制度，但質(zhì)量控制制度還不健全，沒有針對財政支出績效評價工作的監(jiān)督和質(zhì)量控制作出明確的規(guī)定。新預(yù)算法對地方人大的績效管理監(jiān)督職能作出了明確的規(guī)定，但只涉及監(jiān)督方面，沒有對評價質(zhì)量監(jiān)控的主體和流程等作出詳細的規(guī)定，影響了質(zhì)量控制工作的開展。此種狀況下，便需要針對現(xiàn)有的情況優(yōu)化完善質(zhì)量控制制度，更好地發(fā)揮制度指導(dǎo)實際發(fā)展的效用。

第三方評價機構(gòu)水平參差不齊

為引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)從事預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)，嚴格第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理，提高財政資源配置效率和使用效益，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》《財政部關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》等有關(guān)規(guī)定，財政部制定了《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》。第三方評價機構(gòu)會直接影響績效評價結(jié)果。雖然現(xiàn)階段大部分第三方評價機構(gòu)已經(jīng)樹立了質(zhì)量意識，但仍存在水平參差不齊的情況。大部分會計師事務(wù)所沒有單獨設(shè)置質(zhì)量控制部門和績效評價部門，也較少專門研究績效評價質(zhì)量控制，專業(yè)化程度不高。因此，財政支出績效評價質(zhì)量控制必須選擇優(yōu)秀的第三方評價機構(gòu)，以確保績效評價結(jié)果的有效性。

評價結(jié)果運用及監(jiān)管機制不完善

相關(guān)部門財政支出績效評價結(jié)果運用需要與相關(guān)政策調(diào)整相結(jié)合，優(yōu)先保證績效好的項目，督促結(jié)果一般的項目，調(diào)整交叉重復(fù)以及碎片化的政策和項目，削減或取消低效無效資金使用。雖然現(xiàn)階段政府部門都在強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，但仍沒有達到預(yù)期的效果，相關(guān)規(guī)定缺乏細節(jié)性，還需要進一步調(diào)整。另外，財政支出績效評價監(jiān)督機制也不夠完善，監(jiān)督機制是落實責任的重要保障制度，但是監(jiān)督環(huán)節(jié)不清晰、監(jiān)督內(nèi)容不明確、監(jiān)督工作具體執(zhí)行標準不具有針對性等都直接影響了績效評價結(jié)果。

強化財政支出績效評價質(zhì)量控制效果的建議

完善財政支出績效評價質(zhì)量監(jiān)控機制和準入退出機制

強化財政支出績效評價質(zhì)量控制效果首先要完善財政支出績效評價質(zhì)量監(jiān)控機制和準入退出機制。新形勢下，第三方機構(gòu)作為實施財政支出績效評價的主要力量，是整個績效評價質(zhì)量監(jiān)控的源頭。因此要建立第三方機構(gòu)市場準入機制，嚴格把控第三方機構(gòu)的資質(zhì)，已經(jīng)進入的第三方機構(gòu)要加大考核力度，考核不合格的實行退出機制。對第三方機構(gòu)的考核要從工作實效、工作質(zhì)量、評價過程結(jié)果應(yīng)用和廉政保密這幾個方面進行，最終給出合理的評價結(jié)果。確保第三方機構(gòu)能夠遵守相關(guān)規(guī)定，將財政支出績效評價工作落到實處。另外，還可以配備科學(xué)的激勵機制來增強第三方機構(gòu)參與績效評價工作的積極性和主動性，有效增強責任意識，提高工作水平和能力。

強化管理，對財政支出績效評價實施全面控制

強化財政支出績效評價質(zhì)量控制還需要加強管理，全面監(jiān)控財政支出績效評價。在新形勢下，我國正在構(gòu)建服務(wù)型政府，人民群眾對政府服務(wù)水平的要求也越來越高。因此，要全過程監(jiān)督政府財政支出績效評價，在績效評價的事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)要分別建立相應(yīng)的監(jiān)督機制。事前階段要更加注重第三方評價機構(gòu)的選擇、財政支出績效評價方案的確定、績效評價指標的審核等方面，為財政支出績效評價工作奠定良好的基礎(chǔ)。在績效評價事中階段要將工作重心放到動態(tài)跟蹤監(jiān)督機制上，確保全過程管理財政支出績效評價，而且監(jiān)督評價工作要具有規(guī)范性和嚴謹性，對于發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正，彌補制度缺陷，將隨意性較強的評價風險降到最低。在績效評價事后階段要重點關(guān)注評價結(jié)果的應(yīng)用情況，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用，體現(xiàn)績效評價的價值，從而不斷提升財政資金使用效率。

強化對第三方機構(gòu)質(zhì)量的監(jiān)管

強化對第三方機構(gòu)質(zhì)量的監(jiān)管就要建立第三方機構(gòu)考核管理機制，規(guī)范第三方機構(gòu)參與績效評價的工作內(nèi)容和工作程序，對第三方機構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平、人力資源、評價方案及程序、評價內(nèi)容及范圍、評價報告內(nèi)容及格式、評價紀律及保密協(xié)議、委托范圍原則以及計價和評分等方面作出明確的規(guī)定和要求，并且要從工作質(zhì)量、職業(yè)道德、組織管理、報告質(zhì)量等方面評估第三方機構(gòu)提供的預(yù)算績效管理服務(wù)質(zhì)量和效率。鼓勵引導(dǎo)各種類型的第三方機構(gòu)整合資源，搭建多方參與評審的聯(lián)合評審機制。另外，要組織專家對第三方機構(gòu)進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，解決第三方機構(gòu)存在的問題。

利用信息技術(shù)手段實現(xiàn)績效評價質(zhì)量控制信息化

必須利用信息技術(shù)手段實現(xiàn)績效評價質(zhì)量控制的信息化，提升工作效率。運用信息技術(shù)還能促進財政支出績效評價信息公開化和透明化，增強績效評價結(jié)果的公信力，最大限度地發(fā)揮財政支出績效評價的作用。可以根據(jù)國家統(tǒng)一的項目數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和信息安全規(guī)范標準打造國家項目數(shù)據(jù)資源庫，在信息管理平臺上推進建設(shè)平臺網(wǎng)上填報和網(wǎng)上審批工作，以便在后期監(jiān)控工作中隨時查找信息數(shù)據(jù)，打破時間和空間的限制，從而確保財政支出績效評價信息的真實性和有效性。

加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，體現(xiàn)績效評價的價值

財政支出績效評價質(zhì)量監(jiān)控工作最重要的就是要加強績效評價的結(jié)果運用，體現(xiàn)績效評價的價值。首先要優(yōu)化結(jié)果反饋機制，將評價結(jié)果反饋給各個部門，并且給出具有針對性的改進意見。其次要完善信息公開機制，進一步加大信息公開力度，公開社會關(guān)注度較高和對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大影響的項目，推動績效結(jié)果的應(yīng)用。最后要根據(jù)績效評價結(jié)果建立工作考核機制，將績效評價結(jié)果應(yīng)用作為考核的重要內(nèi)容，從而不斷強化部門主體的責任意識，引導(dǎo)各部門不斷完善績效結(jié)果應(yīng)用機制，確保財政支出績效評價發(fā)揮真正的作用，加強績效評價結(jié)果運用，體現(xiàn)績效評價的價值，提升我國財政支出管理水平。

財政支出績效評價的質(zhì)量監(jiān)控機制能夠有效把控績效評價工作。本文針對現(xiàn)階段績效評價工作存在的問題提出了合理的改進建議，即完善財政支出績效評價質(zhì)量監(jiān)控機制和準入退出機制，全面控制財政支出績效評價，利用信息技術(shù)手段實現(xiàn)績效評價質(zhì)量控制信息化。