一核多元：城市社區(qū)協同共治格局構建探究

陳毓鋁

（中共三明市委黨校，福建 三明 365000）

社區(qū)作為城市運行和管理的基本構成單元，是城市社會群體的集聚點、社會矛盾的交匯點，已成為城市基層治理的主戰(zhàn)場，隨著城市化進程的加速推進，社區(qū)治理的主體、結構、方式正發(fā)生深刻的變化。“一核多元”城市社區(qū)協同共治格局，是指城市社區(qū)治理中發(fā)揮黨建引領作用，協調政府組織、社會組織、社區(qū)自治組織等多元主體力量，實現共建、共治、共享的城市社區(qū)治理格局。這是構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，推進社會治理體系和治理能力現代化的必然要求。

一、“一核多元”城市社區(qū)協同共治的理論來源

馬克思恩格斯的社會治理思想，一方面強調人民主體地位，充分發(fā)揮社會多元共治；另一方面強調社會公平正義，不斷實現人民對美好生活的向往。黨的十八大以來，習近平總書記針對新時代社會治理呈現出的新特點、新問題，在不同的場合深刻地回答了新時代城市為誰治理、誰來治理、如何治理等重大問題，是“一核多元”城市社區(qū)協同共治直接理論來源。

（一）為誰治理：堅持以人民為中心的社會治理基本立場

“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”“人民至上”是中國社會治理的本質底色，是踐行黨的宗旨的內在要求，更是城市社區(qū)為誰治理的根本思想遵循。2021 年7 月，習近平總書記在西藏考察時強調，“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿不滿意、生活方便不方便，是重要評判標準。要堅持以人為本，不斷完善城市功能，提高群眾生活品質”〔1〕。只有堅持以人為本，才能堅持人民主體性，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。就城市社區(qū)治理而言，以人為本是社區(qū)治理的倫理本質，社區(qū)治理必須以增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為治理追求，熱切關注人民群眾最為關心、迫切希望解決的問題，切實維護人民群眾的根本利益，不斷滿足人民群眾希望在城市中擁有幸福美好生活的愿望。

（二）誰來治理：構建黨領導下多元主體社會治理共同體

建設社會治理共同體，核心在于堅持中國共產黨的領導。2022 年6 月，習近平總書記在湖北武漢考察時指出，“社區(qū)是城市治理體系的基本單元。我國國家治理體系的一個優(yōu)勢就是把城鄉(xiāng)社區(qū)筑牢。要加強社區(qū)黨組織建設，強化黨組織的政治功能和組織功能，更好發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的領導作用，更好發(fā)揮黨員先鋒模范作用”〔2〕。實踐證明，我國基層黨組織建設在城市社區(qū)治理方面發(fā)揮著重要作用，基層黨建模式創(chuàng)新既能保證黨對城市社區(qū)治理工作的領導，又為城市社區(qū)治理資源整合、共享，公共事務的協調、管理提供了平臺。在城市社區(qū)治理中要充分發(fā)揮基層黨組織建設與多元主體的合力效應，發(fā)揮政府主導作用，充分激發(fā)社會組織等多元主體活力，要明確多元主體職責，構建協同運行機制與平臺，突出方法多樣性、治理互動性。

（三）如何治理：從智能向智慧轉變，為社會治理提質增效

習近平總書記2020 年3月在浙江考察調研時強調，“運用大數據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊”〔3〕。就城市社區(qū)治理而言，智慧化管理是提質增效的關鍵舉措。要大力發(fā)展新一代信息技術，搭建智慧城市公共信息平臺，加強信息資源共享，拉近廣大人民群眾同智慧城市之間的距離，讓人民群眾切實體驗城市的智慧與便捷。將前沿信息技術手段賦能城市社區(qū)治理，讓智慧治理更加科學化、人性化，為推進中國式現代化的城市社區(qū)治理提質增效。“一核多元”城市社區(qū)協同共治格局創(chuàng)新了一條獨具中國特色的城市社區(qū)治理路徑，對于提升新時代城市社區(qū)治理成效具有重要意義。

二、“一核多元”城市社區(qū)協同共治的可行邏輯

城市社區(qū)治理是基層治理現代化發(fā)展的基石，新時代城市社區(qū)治理發(fā)揮黨組織的領導作用，推動多元主體共同參與，搭建協同共治運行平臺，這對實現共建、共治、共享的社會治理目標，打造社會治理共同體具有深刻的意義。

（一）一核：城市社區(qū)治理的核心

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”〔4〕中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是最高政治領導力量。中國共產黨是城市社區(qū)治理工作的領導核心，基層黨組織建設能夠更好地引領和規(guī)范城市社區(qū)治理有序進行，也能夠統籌好多元主體力量，服務于新時代城市社區(qū)治理工作。黨的二十大報告提出，要推進以黨的建設引領基層治理，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰(zhàn)斗堡壘。

社區(qū)是黨和政府聯系、服務居民群眾的“最后一公里”，基層黨組織擔負著領導社區(qū)治理的重要職責。在城市社區(qū)治理過程中堅持黨的領導，才能固本強基，做到堅持以民為本，服務居民。城市社區(qū)治理是一項系統而復雜的工程，涉及組織建設、權力重構、制度建設等多個方面，黨組織有必要進行整合，控制諸種離心的傾向，解決由于政府、市場和社會分化帶來的沖突〔5〕。但這種整合不是直接干預或過多的管理，而是在思想、政治和組織上的領導，重在體現協調功能。

（二）多元：城市社區(qū)治理的紐帶

相較于傳統模式下政府主導的城市社區(qū)治理，多元主體的明顯特點是政府只是作為城市社區(qū)治理的參與主體之一，需要與其他主體協同合作完成共治。新時代形成的城市社區(qū)治理是“一核多元”協同共治格局，是在黨的領導下以政府組織為主導力量，物業(yè)公司、社會組織、社區(qū)自治組織協助黨和政府開展城市社區(qū)治理工作。多元主體的參與能夠表達不同群體的利益訴求，傳導城市社區(qū)治理主體和治理對象的不同聲音，尋找“公約數”，共畫“同心圓”，滿足絕大多數人的共同利益，使人民群眾對城市社區(qū)治理有更多的獲得感、幸福感。

（三）協同：城市社區(qū)治理的基礎

協同強調各參與主體之間的協商配合，共同參與城市社區(qū)治理事務，建立有序的城市社區(qū)治理結構。其內涵在于：一是多元主體參與，各主體具有共同目標，形成積極配合局面，整合各種資源，達到共贏效果；二是協同配合，在城市社區(qū)治理過程中，有的主體處于主導地位，起主要作用，同時需要與其他主體相互配合，形成動態(tài)平衡和有序控制的局面，達到城市社區(qū)共同治理的目標。

在城市社區(qū)治理過程中，協同的關鍵在于通過溝通對話達成共識，協同共治的過程包括主體對話、建立信任、共同理解、治理實踐和形成成果。主體對話是多元協同的前提，平等的溝通地位和足夠的對話空間能夠促進不同主體間的協同，各參與主體在一定范圍內擁有選擇權和決策權，實現自身利益和共同價值追求。多元主體之間的相互信任和理解，能夠促進目標達成一致，形成解決問題的合力，最終使各主體都得到相對滿意的結果。

協同共治有利于打破城市社區(qū)治理各主體間的邊界和壁壘，減少相互推諉，以共同利益為導向，通盤考慮相關主體利益，協同共治，各司其職，各負其責。大數據時代背景下城市社區(qū)協同共治強調的是主體多元，技術為先。人雖然是城市社區(qū)治理的主力軍，但數字化的平臺是協同共治的關鍵手段，通過數字化平臺，整合多元主體優(yōu)勢資源，既能共治共建共享，又能實現協同共治高效能。

三、“一核多元”城市社區(qū)協同共治格局的構建

城市社區(qū)治理是一項事無巨細、錯綜復雜的工作，協同共治關鍵在于，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、社會組織積極協同、社區(qū)自治組織動員群眾廣泛參與，構建共治、善治、智治相結合的城市社區(qū)協同共治格局。

（一）強化黨建引領，打造“共治”領導體系

目前我國已經形成多元治理結構，但各類主體訴求多元，協調治理難度較大。城市社區(qū)協同共治要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮黨建在城市社區(qū)治理中的統籌協調優(yōu)勢，把社區(qū)各類黨組織納入“黨建共同體”，推動城市社區(qū)治理多元主體互聯互動，引領城市社區(qū)協同共治提質增效。

一是建立黨建聯盟。黨建聯盟是運用共建、共融、共享的理念，打破區(qū)域壁壘和條塊分割，推動單位、行業(yè)、區(qū)域黨建的互聯互動，提升基層黨組織的組織力、凝聚力和戰(zhàn)斗力的新探索。為有效發(fā)揮多元主體各自優(yōu)勢，堅持“黨建引領、共建共享”原則，一種途徑是在不改變駐社區(qū)單位、街道辦事處、物業(yè)公司、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會等主體黨組織隸屬關系的基礎上，通過簽定黨組織共建協議書成立黨建聯盟。以黨建聯盟作為城市社區(qū)治理的領導核心，對城市社區(qū)治理群策群力、共商共建。另一種途徑是多元主體成立聯合黨總支，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，如福建省永安市東門社區(qū)動員駐社區(qū)單位、社會組織等主體參與聯建共治，在街道黨工委牽頭下成立聯合黨總支，7 個小區(qū)黨支部、1個物業(yè)支部、1 個業(yè)委會支部，設立14 個黨小組、25 名黨員樓棟長、43 名黨員中心戶，提升黨建引領社區(qū)的治理服務力量，讓黨旗高高飄揚在城市社區(qū)治理的每一個角落。

二是形成多級黨組織聯動機制。多級黨組織聯動的核心在于變城市社區(qū)治理“多頭管”為“共同管”。針對無物業(yè)小區(qū)，積極探索建立黨建引領下的街道辦事處、掛包單位、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、協調運行機制，形成城市無物業(yè)社區(qū)治理合力。如三明富華社區(qū)迅速建立“街道黨工委—社區(qū)黨總支—網格黨支部—黨員樓棟長”四級聯動管理機制，構建的就是安排街道黨工委班子成員聯系社區(qū)黨總支、社區(qū)黨總支聯系片區(qū)黨支部、黨員樓棟長聯系居民的服務管理模式，由黨員樓棟長自主參與積極聚焦人口排查、樓棟衛(wèi)生、公共設施、消防安全等小區(qū)事務，力求在“家門口”解決居民問題。

發(fā)揮黨建引領促成“共治”，關鍵在于打造一支堅強有力的基層黨組織領導班子和黨員服務隊伍，夯實基層黨組織的主體責任意識，實現黨建引領城市社區(qū)治理的良性運作。通過黨建聯盟、多級黨組織聯動機制，發(fā)揮黨組織的協調、引領作用，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，引領多元主體朝著共治目標前行。

（二）推動多元融合，構筑“善治”責任體系

在“一核多元”格局中，推動多元主體融合前提在于城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新、資源共享。發(fā)揮基層黨組織在城市社區(qū)治理中的領導核心作用，明晰多元主體職責，堅持社區(qū)統籌、條塊結合、各方聯動，形成強大合力，構建起“一核多元”協同共治的城市社區(qū)治理新格局（見圖1）。

圖1 “一核多元”協同共治格局

一是明晰各方職責。基層黨組織在城市社區(qū)治理中負責把握政治方向，明確城市社區(qū)治理共同目標，組織協調各方力量，分配具體治理任務。同時要明晰政府組織、社會組織、物業(yè)公司、社區(qū)自治組織及居民等多元主體的架構和職責，才能確保各司其職、各盡其責。首先，政府組織在城市社區(qū)治理中起主導作用。政府組織要當好城市社區(qū)治理的指導者、社會公共服務的供給者，為基層群眾自治和社區(qū)協商共治的發(fā)展提供政策支持，資源保障和建設指導。其次，新時代城市社區(qū)治理要發(fā)揮社會組織的協同作用。社會組織承擔著整合社區(qū)資源、滿足居民不同需求的重任，并具有回報要求低、公益心較強的特點，能夠有效提升社區(qū)服務水平和服務能力。再次，物業(yè)公司是城市社區(qū)治理的直接責任人。物業(yè)公司通過建章立制明確職責，強化職業(yè)道德規(guī)范，提升服務意識和服務水平，將自己身份由“管理者”轉變?yōu)椤胺照摺保行Щ馕飿I(yè)與業(yè)主間的矛盾，把對問題解決的時效性、業(yè)主的認可度作為物業(yè)管理與考核的重要指標。最后，要發(fā)揮社區(qū)自治組織及業(yè)委會的基礎性作用，社區(qū)自治組織要成立業(yè)委會積極引導居民參與城市社區(qū)治理，堅持“居民自我協調，小事不出小區(qū)”,引導居民通過合理途徑表達訴求，積極參與民主政治生活，以主人翁精神當好城市社區(qū)治理的第一責任人。

二是優(yōu)化治理機制。如三明市近年來以網格化為載體，創(chuàng)新建立了“一格多方”的聯勤聯動機制。由政法委、組織部、城管局合力推進“五大員”（人民法官、檢察官、警察、司法行政人員、城管隊員）駐社區(qū)參與城市社區(qū)治理工作；全市設立5 個城市管理基層立法聯系點，拓展基層參與城市管理立法的渠道，并為法官、檢察官、律師、人民調解員進入網格開展法律事務提供幫助；精準運用“五長”（街長、巷長、片長、樓長、店長）責任制助推全國文明城市創(chuàng)建工作；在市區(qū)10 個鎮(zhèn)街試行派駐城管執(zhí)法中隊與所在鎮(zhèn)街交叉掛職制度，鎮(zhèn)街10 人掛職城管中隊指導員，城管中隊10 人掛職鎮(zhèn)街鎮(zhèn)長或主任助理，打通城管和屬地管理邊界，促進網格工作與鎮(zhèn)街工作有機融合和有效銜接，形成了多元共治的新格局。

推動多元融合形成“善治”，一要強化黨建引領、政府抓總，推動物業(yè)公司、社區(qū)自治組織及業(yè)委會協同運作，促進掛包單位、社會組織、居民等積極參與。二要打破現有運行機制，健全聯動體系，建立“大事共議、問題同辦、項目認領、雙向服務、資源共享”的議事制度和工作機制，由黨組織牽頭定期召開聯席工作會議，對上一階段工作進行總結，對下一階段工作任務進行部署。三要實現社區(qū)服務由以前的單兵作戰(zhàn)變?yōu)閰f同攻堅，單位共建由以前的友情支持變?yōu)榉謨嚷氊煟扇郝撌钟梢郧暗拿嫔蠋头鲎優(yōu)橄鲁练铡?/p>

（三）發(fā)揮技術支撐，深化“智治”保障體系

在“一核多元”格局中，實現協同共治、資源共享的關鍵在于發(fā)揮現代信息技術支撐，深化“線上”+“線下”融合，做到“所有常住人口入網、所有服務管理人員進格”，形成“一網統管、一網通辦、一網共建、一網協同、一網共享”的智治保障體系，提高城市社區(qū)治理效能。

一是搭建多元治理平臺。隨著信息技術的日益發(fā)展，傳統的“人對人、點對點”的城市社區(qū)治理已不適應高質量發(fā)展的需要和人民群眾的需求，急需運用大數據信息技術手段，整合社區(qū)資源信息，實現智慧社區(qū)與智慧黨建、智慧服務高效融合。如福建省三明市沙縣區(qū)2022 年成立全省首個區(qū)級智慧治理服務中心，中心采取網格化管理，按照“就近、就熟、便于管理”的原則，將全區(qū)17 個社區(qū)劃分為115 個片區(qū)網格、988 個微網格，建立“區(qū)—街道—社區(qū)—樓棟—樓層”五級網格管理體系，將綜治、民政、城管、信訪、衛(wèi)健、市場監(jiān)督等與民生相關的部門納入服務中心，實現一網統管、一網服務。同時通過智能設備終端，現代化的信息技術手段優(yōu)化居民辦事流程，提供個性化的社區(qū)服務，整體提升社區(qū)管理服務信息化水平。新時代以智慧治理服務為中心，根據不同主體的職責和功能定位，打造多元主體協同共治的城市社區(qū)治理網絡平臺（見圖2），實現社區(qū)治理“一張網”，有效解決原先多元主體管理混亂、職責不清，資源共享滯后等問題，使資金、資源、人力、物力由散變聯，能夠集中統一分配使用。

圖2 城市社區(qū)多元協同共治網絡平臺運行示意圖

二是深化線上線下融合。城市社區(qū)治理在搭建多元治理網絡平臺的同時，要進一步建立線下網格員反饋上報機制，對責任網格內的城市管理問題進行全方位排查，網格員將收集到的各類城市管理案件信息通過收集終端錄入到智管指揮中心，由智管指揮中心進行轉辦、解決、反饋、完成，做到“問題有處理，事件有著落，處理有回音”。如三明市三元區(qū)依托“明心通”平臺建設，不斷規(guī)范“信息采集—受理立項—任務派遣—處理反饋—核查結案”五個工作流程，了解社情民意，通過推動“干部下沉、崗位前移、服務落地”，切實解決“聯系服務群眾最后一米”問題，實現“人人格中有責任、事事格中能回應”的城市社區(qū)治理新常態(tài)，實現線上線下的閉環(huán)。不斷增強城市社區(qū)居民的認同感、家園感、歸屬感，激發(fā)廣大人民群眾參與城市社區(qū)治理。

發(fā)揮技術支撐深化“智治”，要充分發(fā)揮現代信息技術作用，搭建智慧管理平臺，統籌多元資源，做到治理及時、管理有效。通過智慧化的改造和配套服務中心建設，做好線下反饋、線上調配，充分發(fā)揮大數據在城市社區(qū)治理中的作用，增加增值服務需求，構建智慧社區(qū)，使社區(qū)治理水平整體提升，真正實現“人民城市人民建，人民城市為人民”的價值追求。