黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同治理探究

沈丹丹

（中原科技學(xué)院，鄭州 450000）

黨的二十大報(bào)告提出，要堅(jiān)持完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔1〕，為加快構(gòu)建我國(guó)協(xié)同治理模式提供了新指引。協(xié)同治理是推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)在過(guò)程管理中利益共享責(zé)任共擔(dān)的政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等主體以思想認(rèn)知、法律規(guī)范、倫理道德為分析要素，借助社會(huì)整合大系統(tǒng)中各子系統(tǒng)間的相互協(xié)調(diào)、資源整合、持續(xù)互動(dòng)，產(chǎn)生子系統(tǒng)所沒有的新能量，實(shí)現(xiàn)治理效能最大化，最終達(dá)到增進(jìn)公共利益之目的。本文從挖掘協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的價(jià)值出發(fā)，通過(guò)分析優(yōu)化黃河流域協(xié)同治理的困境，探討協(xié)同推進(jìn)的路徑，切實(shí)保障環(huán)境協(xié)同治理的成效，為黃河流域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

一、協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的價(jià)值

協(xié)同治理理論興起于20 世紀(jì)90 年代，在全球化進(jìn)一步發(fā)展的背景下，西方福利國(guó)家行政職能逐步擴(kuò)大，市場(chǎng)與政府調(diào)節(jié)機(jī)制危機(jī)頻現(xiàn)，政府需要以任務(wù)和結(jié)果為導(dǎo)向行使職能，協(xié)同治理理論正是公共管理領(lǐng)域?qū)で蟮男路妒健ｋS著經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步發(fā)展，公民對(duì)社會(huì)治理的關(guān)注度持續(xù)提升，政治參與的意愿不斷增強(qiáng)，電子政務(wù)發(fā)展促進(jìn)政務(wù)公開化，世界范圍內(nèi)許多國(guó)家政府開始尋求治理模式變革。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，行政體制改革逐層深入，社會(huì)治理面臨新的挑戰(zhàn)和契機(jī)。現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，解決好社會(huì)發(fā)展不均衡不充分的問(wèn)題才能滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，協(xié)同治理的運(yùn)用為解決各種社會(huì)問(wèn)題提供了新思路。

（一）協(xié)同治理的內(nèi)涵及實(shí)踐運(yùn)用

協(xié)同理論是一門新興交叉學(xué)科，涵蓋自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的交互內(nèi)容，初衷是嘗試為人們解決社會(huì)與經(jīng)濟(jì)、工程與管理、科研與生產(chǎn)等多領(lǐng)域、多元化、復(fù)雜性問(wèn)題提供一些解題的新思路。治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》一書中，解釋治理是一種規(guī)則體系，它更依賴于主體間的同意，是與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)或者政治活動(dòng)〔2〕34。陳振明在對(duì)全球治理進(jìn)行分析后，認(rèn)為治理又可稱為網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力,共同管理公共事務(wù)的過(guò)程〔3〕19。協(xié)同治理作為一種新范式，其特征主要表現(xiàn)在治理主體的多元化、各利益相關(guān)子系統(tǒng)的協(xié)同、組織與自組織之間的協(xié)同、主體之間共同規(guī)則的制定等方面，是探索在開放系統(tǒng)中尋找有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。隨著社會(huì)公眾對(duì)于政府績(jī)效關(guān)注度的提升，人們?cè)趯?shí)踐中逐步認(rèn)識(shí)到，公共事務(wù)不再單純是政府機(jī)構(gòu)的事情，需要公共機(jī)構(gòu)、私人組織和非營(yíng)利組織等各利益相關(guān)方一體協(xié)同并進(jìn)。同時(shí)，企業(yè)化政府理念被引人社會(huì)管理服務(wù)領(lǐng)域，政府行政改革圍繞應(yīng)對(duì)跨部門、多層次的治理系統(tǒng)研究增多，政府需要不同參與主體協(xié)同合作提高決策的質(zhì)量，這些都被納人協(xié)同治理的概念之中。

面對(duì)地方政府，協(xié)同治理著眼于將各相關(guān)利益主體進(jìn)行協(xié)同轉(zhuǎn)換，尤其關(guān)注同級(jí)之間協(xié)調(diào)和促進(jìn)府際間橫向協(xié)調(diào)。良性互動(dòng)與合作是協(xié)同治理在各實(shí)踐領(lǐng)域運(yùn)用中被印證的成功要素。“公地悲劇”①極易出現(xiàn)在缺少橫向合作的地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)之間，是利益的沖突、合作機(jī)制不完善、制度環(huán)境的缺乏、考核目標(biāo)的偏向等諸多因惡性競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的問(wèn)題〔4〕，這些都需加強(qiáng)府際間橫向協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，達(dá)成有效多元多向協(xié)同，修正利益分享及補(bǔ)償機(jī)制和地方考核。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者多從協(xié)同治理理論的目的和執(zhí)行過(guò)程的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行研究。研究或從如何提高社會(huì)公共事務(wù)的治理效能，從而最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益的角度出發(fā)；或重視對(duì)協(xié)同主體的探討，即在公共生活過(guò)程中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人共同參與到公共管理的實(shí)踐中，在發(fā)揮各自的獨(dú)特作用的同時(shí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短組建成和諧系統(tǒng)高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)。而對(duì)于協(xié)同治理主體與客體之間的關(guān)系，以及相互之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)研究相對(duì)較少，急需從協(xié)同治理本質(zhì)出發(fā)為構(gòu)建良性有序機(jī)制提供理論支撐。

（二）推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同治理的必要性

黨的二十大報(bào)告提出，要完善社會(huì)治理體系，提升社會(huì)治理效能，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力〔1〕。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立健全環(huán)境治理體系，因此推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同治理意義重大〔5〕。

第一，加快健全黃河流域生態(tài)協(xié)同治理長(zhǎng)效機(jī)制是促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。推進(jìn)減污降碳，不斷改善空氣、水環(huán)境質(zhì)量，有效管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，這是我們加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的區(qū)域協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)。協(xié)同治理的運(yùn)用意味著將黃河流域的各段域各部門、各政府作為全面深化改革一個(gè)整體來(lái)考慮，是一盤棋，這對(duì)于推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。黃河流域沿岸各省（區(qū)）在協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)治理中已經(jīng)付出了很多努力，但由于涉及的面積廣、省份多，目前仍然存在生態(tài)環(huán)境脆弱、流域治理碎片化和流域保護(hù)“多規(guī)不一”等問(wèn)題。急需創(chuàng)新流域治理模式、完善流域溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)黃河流域生態(tài)質(zhì)量的提升。

第二，推進(jìn)黃河流域協(xié)同治理是推動(dòng)全流域高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展相得益彰，在環(huán)境治理實(shí)踐中加強(qiáng)協(xié)同治理頂層設(shè)計(jì)，為構(gòu)筑新模式提供政策支持；推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管，為強(qiáng)化流域協(xié)商機(jī)制建設(shè)提供制度支持；完善流域治理體系，建立健全流域治理長(zhǎng)效機(jī)制，從而提高黃河流域治理效能，為全流域高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

第三，推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同治理是落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。我們黨提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，主旨思想在于逐步扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢(shì)，形成東中西相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的新格局。黃河流域很早就是中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)地區(qū)，黃河上中下游9 省區(qū)，上游的寧蒙河套平原、中游汾渭盆地以及下游引黃灌區(qū)都是主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地之一。加快黃河上中游地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，對(duì)改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重心由東部向中西部轉(zhuǎn)移，對(duì)于我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署具有重大意義。

二、協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境

黃河流域是華夏先民繁衍生息的重要家園，承載著沿黃流域人民的生產(chǎn)生活所需，但由于生態(tài)本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴(yán)重，加上洪水的威脅，資源環(huán)境承載能力弱，沿黃各省區(qū)發(fā)展不均衡不充分問(wèn)題依然存在。

（一）多主體高效協(xié)同發(fā)展機(jī)制有待優(yōu)化

由于缺少統(tǒng)一的全流域生態(tài)保護(hù)與管理協(xié)調(diào)機(jī)制，流域生態(tài)治理碎片化是制約黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要因素之一。黃河自西向東分別流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南及山東 9 個(gè)省（自治區(qū)）。現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于河流流域的管理，一般按照行政區(qū)劃進(jìn)行管轄。在同一行政區(qū)劃內(nèi)，流域治理能夠按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、政策進(jìn)行管理和維護(hù)，具體策略能夠在統(tǒng)一的時(shí)間付諸實(shí)施，能夠滿足一定的維護(hù)生態(tài)平衡的要求。然而流域是一個(gè)系統(tǒng)范疇，在流域上下游、左右岸等涉及不同的行政區(qū)域管轄時(shí)，地方政府很可能會(huì)因?yàn)樽陨戆l(fā)展利益而忽視整體利益，地區(qū)間的協(xié)同合作困難，流域協(xié)同治理機(jī)制缺失，對(duì)于生態(tài)保護(hù)整體環(huán)境來(lái)講產(chǎn)生了不良影響。

（二）區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式相對(duì)滯后

河流的動(dòng)態(tài)性和系統(tǒng)性要求流域面積內(nèi)必須要有統(tǒng)一的管理，必須要有系統(tǒng)性整體性的規(guī)劃。但目前黃河流域的生態(tài)保護(hù)整體性和系統(tǒng)性缺失。黃河流域水力資源的供需不平衡問(wèn)題、流域生態(tài)管理碎片化問(wèn)題的根源都在于整體規(guī)劃體系滯后。同時(shí)，由于在協(xié)同治理的各職能部門之間信息溝通不暢，職責(zé)權(quán)力和分工不清，各部門的利益主體之間不能達(dá)成一致，各地政府部門各自為政的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致流域內(nèi)各類發(fā)展規(guī)劃不統(tǒng)一，流域內(nèi)仍存在各大中小沿河城市功能規(guī)劃缺失、沿河流域土地利用規(guī)劃缺失、沿河流域城鄉(xiāng)規(guī)劃缺失、國(guó)土空間開發(fā)利用和保護(hù)之間重疊等問(wèn)題。

（三）黃河流域生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱

據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河每年都會(huì)攜帶16 億噸泥沙，其中4 億噸長(zhǎng)年留在黃河下游形成沖積平原，孕育出了中華民族黃河流域的人類文明，創(chuàng)造了燦爛奪目的中華古代文化。但是，同時(shí)還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍存在一些突出問(wèn)題。一是流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式仍然偏重偏粗。煤化工、焦化、鋼鐵等企業(yè)沿黃河干支流集中分布，無(wú)法做到水資源的集約利用。二是黃河流域水資源過(guò)度開發(fā)利用。黃河多年平均水資源總量不到長(zhǎng)江的 7%，水資源開發(fā)利用率卻高達(dá)80%，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水占比僅為 7.7%，部分支流生態(tài)流量不足，流域水資源供需結(jié)構(gòu)失衡。三是黃河流域自然生態(tài)脆弱。黃河流域上游水源涵養(yǎng)能力偏低，中游水土流失問(wèn)題依然突出，河湖生態(tài)保護(hù)壓力持續(xù)增大。加上流域地區(qū)的高原冰川、草原植被、濕地生態(tài)極易遭受破壞，修復(fù)和恢復(fù)難度大，加重了黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的脆弱。

三、協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的路徑

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展〔6〕。推進(jìn)實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同治理，需要利益相關(guān)主體多元參與，創(chuàng)新系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理模式，健全區(qū)域治理信息公開制度。同時(shí)，要強(qiáng)化治理主體的協(xié)調(diào)意識(shí)，運(yùn)用多種手段妥善處理各種關(guān)系，使跨區(qū)域、跨部門的各利益主體的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系轉(zhuǎn)化為合作關(guān)系。

（一）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理主體責(zé)任意識(shí)

生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體公民都是利益相關(guān)者，治理過(guò)程需要全社會(huì)多元主體的共同參與。當(dāng)前，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理主要采用自上而下的政府主導(dǎo)模式，企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)體公民參與環(huán)境協(xié)同治理的廣度和深度都不夠，同時(shí)缺乏多元主體有效參與的組織方式和政策途徑。要構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提供政策性保障。要認(rèn)真貫徹《黃河保護(hù)法》，錨定高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則，流域內(nèi)各省（區(qū)）政府要根據(jù)自己的特點(diǎn)出臺(tái)地方性法規(guī)，確保中央關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的決策部署一體推動(dòng)落實(shí)。如山東在強(qiáng)化黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展上，出臺(tái)《山東省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》，注重提煉總結(jié)山東黃河法治保障工作經(jīng)驗(yàn)，將行之有效的做法予以固化。同時(shí)，山東立足黃河流域特點(diǎn)，創(chuàng)新出臺(tái)《山東省黃河三角洲生態(tài)保護(hù)條例》，建設(shè)綜合性生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)基地，建立黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)調(diào)解組織。山東針對(duì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)尺度不統(tǒng)一、環(huán)境資源類案件鑒定難等法治保障難點(diǎn)，提出研究制定環(huán)境資源保護(hù)執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)工作意見，建立黃河流域環(huán)境損害司法鑒定協(xié)作發(fā)展聯(lián)盟等措施，以實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

第二，強(qiáng)化監(jiān)管力度，優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)布局。加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境治理主體責(zé)任，指導(dǎo)企業(yè)建立環(huán)境管理制度，嚴(yán)格控制污染物排放；鼓勵(lì)企業(yè)制訂環(huán)境管理清單，積極改進(jìn)和提升污染治理設(shè)施；依據(jù)排污許可證對(duì)企業(yè)開展日常環(huán)境監(jiān)管。推動(dòng)重點(diǎn)排污單位全面安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)。黃河流域產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)當(dāng)與黃河流域生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，嚴(yán)格限制在黃河流域布局高耗水、高污染或者高耗能項(xiàng)目的行為，對(duì)沿河道、湖泊的化工園區(qū)和化工項(xiàng)目等重點(diǎn)污染源及周邊地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患組織開展調(diào)查評(píng)估，采取風(fēng)險(xiǎn)防范和整治措施。

第三，加大宣教力度，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)。公眾是區(qū)域治理的最小行動(dòng)“細(xì)胞”，是生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理的重要主體。一方面，要提高公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理的認(rèn)知。加強(qiáng)黃河流域公眾關(guān)于水域保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育，加大黃河文化的宣傳和保護(hù)思想的引導(dǎo)。要把區(qū)域治理的外在強(qiáng)制力轉(zhuǎn)化為公眾的自覺行動(dòng)，采取公眾易于理解、接受和參與的方式，引導(dǎo)公眾形成對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理性認(rèn)識(shí)，提升其生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和能力。同時(shí)，利用好“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的形式，重視線上線下結(jié)合，創(chuàng)新學(xué)習(xí)內(nèi)容和方法，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)。另一方面，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的公民教育。面對(duì)資源瓶頸突出、環(huán)境污染加劇、法規(guī)監(jiān)管不健全的現(xiàn)實(shí)，需要對(duì)公眾進(jìn)行生態(tài)知識(shí)普及，充分利用公眾力量，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。要將生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理念深入中小學(xué)、高等教育和職業(yè)教育體系。同時(shí)，通過(guò)舉辦以“黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展”為主題的系列講座、宣傳活動(dòng)和知識(shí)競(jìng)賽，在全社會(huì)樹立節(jié)能減排生態(tài)保護(hù)人人有責(zé)的理念，以點(diǎn)帶面進(jìn)一步提高全民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

（二）創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理模式

生態(tài)環(huán)境自身在空間上具有關(guān)聯(lián)性、流動(dòng)性和不可分割性，環(huán)境污染在時(shí)間上具有一定的連續(xù)性，這就決定了生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的系統(tǒng)性。為避免治理環(huán)境污染產(chǎn)生負(fù)外部性，重點(diǎn)要?jiǎng)?chuàng)新跨省聯(lián)動(dòng)環(huán)保治理模式，共同管控邊界環(huán)境污染問(wèn)題。尤其是鄰省縣域間打破傳統(tǒng)行政壁壘，理順交界處環(huán)境治理模式，推進(jìn)監(jiān)管全面覆蓋、保護(hù)全面升級(jí)。一是創(chuàng)新跨域監(jiān)管機(jī)制，各區(qū)域多部門同向發(fā)力，立體式協(xié)同化推進(jìn)治理。通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議協(xié)商機(jī)制，構(gòu)建環(huán)境治理跨省聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，制定監(jiān)管模塊清單，環(huán)境執(zhí)法合作交流等形式，對(duì)沿黃生態(tài)環(huán)境治理重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)研究，共同商討對(duì)策措施，形成治理合力。二是創(chuàng)新執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打破限制同頻共振。要重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)境要素污染的流動(dòng)性，對(duì)跨省重大環(huán)境污染案件要由涉及方統(tǒng)一協(xié)商處理，確保問(wèn)題徹底解決，避免污染的溢出效應(yīng)使得生態(tài)環(huán)境的區(qū)域協(xié)同治理模式受到限制。三是創(chuàng)新要素共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多要素同步聚合。搭建執(zhí)法信息平臺(tái)，暢通跨省聯(lián)系溝通渠道，推進(jìn)信息共享、人員共管、設(shè)備共用，提升執(zhí)法效能。四是創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理的參與機(jī)制。要完善生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理參與的責(zé)任機(jī)制〔7〕，樹立社會(huì)責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和普通公眾的共同參與，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)程。

（三）強(qiáng)化流域內(nèi)跨邊界合作，協(xié)同修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)

跨邊界合作是跨越傳統(tǒng)部門的邊界，整合不同部門資源，通過(guò)搭建跨部門協(xié)作伙伴關(guān)系，以便各個(gè)機(jī)構(gòu)能夠共享信息和資源，以達(dá)到節(jié)省成本、提高效率并且公眾滿意的目標(biāo)〔8〕。黃河流域涉及9 個(gè)省（自治區(qū)），強(qiáng)化跨邊界合作治理，才能達(dá)到協(xié)同修復(fù)黃河流域生態(tài)系統(tǒng)功能的目標(biāo)。一是建設(shè)跨邊界數(shù)字化水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，協(xié)同預(yù)防水資源過(guò)度開發(fā)。數(shù)字化的水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)可以提高監(jiān)測(cè)效率和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)對(duì)水質(zhì)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和管理，更好地預(yù)警環(huán)境污染問(wèn)題。應(yīng)建立黃河全流域跨邊界生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，多地域協(xié)同保障水資源合理開發(fā)。二是建設(shè)跨邊界多效評(píng)估系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同監(jiān)測(cè)。應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)自然資源動(dòng)態(tài)和生態(tài)環(huán)境變化，建立全面的生態(tài)環(huán)境評(píng)估系統(tǒng)，多維角度對(duì)生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行評(píng)估，構(gòu)建以黃河流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和建設(shè)為中心的綜合評(píng)估檢測(cè)系統(tǒng)。三是跨邊界政策一體化，協(xié)同完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。在跨行政區(qū)劃、跨政府部門、跨組織的流域治理中，推動(dòng)涵蓋水質(zhì)保護(hù)、上下游產(chǎn)業(yè)人才合作等的綜合補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)下游地區(qū)主動(dòng)幫助上游地區(qū)謀劃綠色發(fā)展之路，政策統(tǒng)一互補(bǔ)。四是跨邊界區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。建立職能互補(bǔ)、信息互通、監(jiān)管互助的流域綜合監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建流域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測(cè)體系和信息共享體系，搭建流域跨部門、跨區(qū)域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控和信息共享平臺(tái)，形成協(xié)同監(jiān)管、齊抓共管大格局。

綜上所述，當(dāng)前黃河流域的區(qū)域協(xié)同治理已經(jīng)取得巨大成就，生態(tài)空間不斷拓展，環(huán)境容量持續(xù)擴(kuò)大，污染物排放量大幅降低，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)得到不斷改善。但也要認(rèn)識(shí)到，目前黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展遇到了困境和不可忽視的問(wèn)題，要想實(shí)現(xiàn)黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，需要不斷創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境的區(qū)域治理模式，不斷完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境共建共享機(jī)制，建立健全黃河流域多省區(qū)聯(lián)動(dòng)的生態(tài)責(zé)任監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，堅(jiān)定不移推進(jìn)先行區(qū)建設(shè)，堅(jiān)持不懈推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

〔注 釋〕

①1968 年，美國(guó)學(xué)者哈定在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇題為《公地的悲劇》的文章，后“公地悲劇”被用來(lái)解釋由于公共產(chǎn)品的使用具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，往往使得它在使用過(guò)程中落入低效甚至無(wú)效的資源配置狀態(tài)。