市縣黨委巡察制度的實踐歷程及重要經驗

陳松友，周 蕾

（1.江南大學 馬克思主義學院，江蘇 無錫 214026；2.吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012）

勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是中國共產黨最鮮明的品格。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進全面從嚴治黨的實踐中，高度重視健全黨內監督體系，完善黨內監督制度，在重視發揮巡視監督利劍作用的同時，深入探索實踐市縣黨委巡察制度，實現黨內監督全覆蓋。作為全面從嚴治黨向基層延伸的重要制度安排，市縣黨委巡察制度經歷多年來的探索實踐，取得顯著成效，認真研究考察市縣黨委巡察制度的實踐歷程，總結其重要經驗，對于推進巡視巡察上下聯動工作格局，全面提高黨的建設質量，建設長期執政的馬克思主義政黨具有重要的理論意義和時代價值。

一、市縣黨委巡察制度的實踐歷程

巡視巡察制度作為黨內監督的重要制度之一，為黨員干部堅定政治信仰、加強自身建設、密切保持與人民群眾的血肉聯系、永葆黨的先進性和純潔性提供了堅強有力的制度保證。相對于較為完善的黨內巡視制度，市縣黨委巡察制度是近年在國家監督體系日益完善、反腐高壓態勢顯著增強、黨中央高度重視基層黨的建設的過程中逐漸興起和發展起來的。這項制度從探索到完善不過十幾年的時間，其實踐歷程大體可以分為三個時期。

（一）黨的十八大以前：個別市縣自發探索期

市縣黨委巡察制度是對巡視制度覆蓋不到的縣級以下黨組織的補充和完善，是巡視向基層延伸拓展的一種新型監督方式。2003 年12 月31 日，黨中央頒布《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《條例（試行）》）作為黨內監督工作有章可循的規范性文件，對堅持黨要管黨，從嚴治黨發揮了重要作用。其中，《條例（試行）》在監督制度中提到巡視，指出：“中央和省、自治區、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督。”[1]但巡視由中央和省一級開展，黨內監督范圍只能覆蓋到市縣一級，縣級以下則無法輻射，個別市縣基于實際工作的需要開始借鑒巡視的經驗，自主探索市縣巡察制度。其中浙江、湖南、江蘇、上海四地的探索較為典型。2004年浙江省模仿中央巡視制度，率先在省內開展市縣級巡察工作，通過建立專門的市縣巡視機構，履行巡視職責，起到監督作用。如杭州市自2001 年起就建立了巡視制度，2004 年為貫徹落實《條例（試行）》，進一步強化對領導干部特別是“一把手”的監督，市委組建專門的巡視組，成立專職巡視隊伍。杭州這一創舉在全國副省級城市中屬于首次，標志著杭州市巡視工作逐漸走向制度化、規范化道路[2]。寧波、諸暨二市借鑒杭州巡視經驗，相繼建立市委巡視機構和黨風廉政建設巡視辦公室。其中，寧波市委巡視機構組建之初只有2 個巡視組和1 個巡視辦，共計16 人[3]；諸暨市黨風廉政建設巡視辦公室下設2 個巡視組，共有專職人員6 人，專職人員由曾經擔任過鄉科級領導干部、擁有較好群眾基礎、現已退居二線的領導干部組成，實行聘任制，聘任年限為2年[4]54；寧海、富陽、長興三縣則率先成立縣委巡視辦公室，抽調一批政治理想堅定、業務能力過硬、綜合素養優良的黨員干部擔任巡視員，通過摸排、走訪和調查對縣級機關、部門、鄉鎮和街道展開巡視，解決縣屬部門和鄉鎮（街道）領導班子成員監督難、黨員干部違紀違法事實無人管的問題。2007 年湖南省模仿中央巡視工作模式，開始對市縣巡察工作進行探索。作為縣級巡視試點的湘潭縣根據《條例（試行）》建立巡視聯席會制度，設立巡視工作辦公室，成立2個巡視組開展工作，并研究制定了《縣委巡視工作暫行規定》，2012 年正式出臺了《縣委巡視工作規則》。把巡視工作機構組建和工作目標任務、內容、方法、程序、紀律等方面以制度形式正式固定下來，是湘潭縣對市縣黨委巡察工作創先河的探索和實踐[5]。2007年江蘇省宜興市全面推行黨風廉政和機關作風效能建設巡察工作，巡察組組長由市委書記擔任，副組長由紀委書記擔任，每年至少巡察6個單位[6]。江蘇省泰州市、撫州市隨即也在2011 年全面展開地市級巡察工作。2011 年，上海市探索建立了巡視工作與區縣巡察工作聯動機制，市一級的巡視工作和區縣巡察工作在工作目標、內容、方法等方面相互配合、互通信息、互享資源，初步建立起巡視監督網絡[7]。上海的這一聯動探索也是對市縣巡察概念的最早運用。

綜上所述，黨的十八大以前，市縣黨委巡察制度在稱謂上尚未統一“巡察”概念，依舊以“巡視”之名行巡察工作之實。在覆蓋率上，僅在個別市縣展開初步探索，并未形成全國聯動覆蓋，在探索過程中也沒有現成案例和經驗以供模仿，只能借鑒中央巡視制度的些許經驗，以摸著石頭過河的勇氣艱難探索。在巡視人員構成上，多由退居二線的黨員領導干部抽調組成，還沒有形成規模化、系統化和專業化的巡視隊伍，巡視組數量較少，導致巡視工作強度大且巡視觸碰領域的廣度和深度都有待加強。因此，這一時期屬于市縣黨委巡察制度的自發探索期。

（二）黨的十八大期間：全國市縣自覺推進期

黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央高度重視巡視在黨內監督中的作用，并將巡視制度作為加強黨內監督的重要制度安排，納入全面從嚴治黨總體布局。巡察作為巡視監督制度向基層的延伸和擴展，自探索建立時期就受到黨中央的高度重視。黨的十八屆六中全會，十八屆中央紀委六次、七次全會均對市縣巡察工作作出重要部署。2016 年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》第十九條明確規定省、自治區、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸[8]。2017 年7 月修訂的《中國共產黨巡視工作條例》規定市縣黨委建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡視監督，開展巡視巡察工作的黨組織承擔巡視巡察工作的主體責任[9]。市縣黨委巡察制度從自發的探索實踐開始向必要的制度要求轉變。同年，中央辦公廳印發《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，提出要全面推進市縣巡察工作，對提高政治站位、明確監督任務、提升巡察質量、加強自身建設等方面都作出了明確的部署和要求，為深化政治巡察提供了制度保障和重要遵循[10]。在黨中央的高度重視和黨內反腐高壓態勢的影響下，全國各市縣積極響應中央文件號召，開始深刻認識巡察工作的重大意義，并結合當地實際制定巡察工作方法，其中河南、浙江、江蘇、上海為建立完善市縣黨委巡察制度提供了模式創新，為其他市縣高效推進制度建設和實踐提供了有益參考。

1.河南省：垂直巡察模式

垂直巡察模式是以省委為主體，向縣（市、區）、鄉鎮（街道）及村逐級延伸的巡察模式。這種模式因具有組織性、順序性，在巡察制度建立之初，有助于將制度逐級逐層有序向基層延伸。河南省作為全國最先建立市縣黨委巡察制度的省份，在2015年4月先后出臺《關于建立市縣黨委巡察制度的意見》《河南省市縣黨委巡察工作實施辦法（暫行）》，明確了市、縣黨委巡察工作的主體責任，并指出要按照省轄市巡察到縣級、延伸到鄉級，縣級巡察到鄉級、延伸到問題突出的村級的順序，有效有序鋪開基層黨內監督的巡察大網。截至2016 年，河南17 個省轄市及濟源示范區、10 個直管縣（市）和147 個縣（市、區）全部建立了巡察機構，全省已建立175個巡察辦、611個巡察組、2908人的專職隊伍[11]。在建立市縣黨委巡察制度短短一年時間內，河南市縣兩級共巡察地方和基層黨組織4758 個，發現違反“六項紀律”方面問題18935個，移交涉及黨員違紀違規線索15496件，依據巡察發現的問題線索，給予黨紀政紀處分3111人，組織處理1218人，移交司法機關處理210 人[11]。通過這組數據可以看出，市縣黨委巡察制度有效填補了巡視觸碰不到的基層短板，在基層反腐取得亮眼成績的同時，也極大優化了基層政治生態，提高了黨在人民群眾心中的正面形象。河南省為全國建立市縣黨委巡察制度開了先河，提供了從制度制定到具體實踐的有益借鑒。但是這種垂直式的巡察模式缺乏與巡視的上下聯動，導致市縣巡察主體責任意識不清晰、巡察內容不明確、巡察工作壓不實，具有一定程度的機械性。

2.浙江省：巡審聯動模式

巡審聯動模式是指在巡察中引入審計力量，推動巡察工作高質量完成的一種巡察模式。這種模式在實現政治站位和業務優勢深度融合的同時，形成巡透審深合力，著力提升巡審監督質效。2012年浙江省海寧市推行“巡審聯動”，在巡審過程中注入審計專業力量，形成紀委與審計混合編組、聯合進駐，分工協作、互為印證，共作結論、聯動處置的工作關系，旨在解決巡察過程中，針對一些單位在黨風廉政建設方面存在的問題摸排不徹底、調查不深入的問題。在機構組成上，海寧市成立黨風廉政建設巡察工作領導小組，下設4個巡察組，每個巡察組除了專業的巡察員，由審計局配備2名審計員，為了突出巡察工作的權威性，增強巡察過程的專業性，體現巡察與審計之間的互補性，市委再指派1 名紀檢干部擔任聯絡員。在巡審對象上，“巡察誰”成為海寧市巡察前期的重要考量，主要圍繞“權”“錢”“人”來確定巡察對象，將容易滋生腐敗行為，進行權錢交易，以權謀私的企業單位；擁有重點項目審批權、執法權的國有單位；平時信訪過程中群眾意見多，反應大的黨員干部作為重點巡審對象。在巡察工作中，巡察組擁有監督權、檢查權、審計權、調查權、建議權，只負責發現問題、調查情況、形成報告、提供線索，不具備處罰權。在巡察結果上，為了巡察組形成的報告能夠得到充分應用，在巡察結束后，巡察小組需向市委客觀、如實匯報情況，并且市紀委常委應集體聽取巡察情況，將發現的問題進行及時的反饋和整改落實。海寧市的“巡審聯動”模式自推行以來，取得了顯著成效。據統計，截至2014年，巡察組反饋的32個問題、21條建議意見全部得到落實，挽回國有資產損失30.93萬元，清理國有資產應收未收賬款240.75 萬元，2 人被追究刑事責任并被給予黨紀政紀處分[12]。此后，浙江省各市縣紛紛效仿巡審聯動這一模式創舉，同時，為使巡察更精準到位，浙江在自覺推進市縣黨委巡察制度的過程中，在推進思路上并不局限于單一固有模式，而是因勢利導、因地制宜地根據地域發展特色和具體工作實際為巡察制度的完善創新添磚加瓦。

3.江蘇省：巡視巡察上下聯動模式

巡視巡察上下聯動模式是指在中央發揮巡視監督示范作用的同時，加強對省區市巡視工作的領導，在上下聯動合力中將問題化解在地市和縣一級，以上促下、聯動貫通，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋。自2016 年《中國共產黨黨內監督條例》頒布后，江蘇省委高度重視，第一時間學習貫徹，通過建立巡視巡察“5+2”聯動機制，將黨內監督層層傳導。“5”主要指巡視巡察工作在組織領導、對象覆蓋、監督重點、方法創新、成果運用五個方面聯動，不斷提高監督質量和成效；“2”主要是指在信息化建設和隊伍建設兩個方面聯動，為巡視巡察工作壓實壓細提供有力支撐[4]66。為切實發揮巡視巡察上下聯動的監督效能，江蘇省結合本省實際，探索出三種切實可行的聯動方案。第一種：對口式巡視巡察，即省委和市縣針對同行業分別展開對口巡視巡察，旨在精準發現行業系統性問題。第二種：接力式巡視巡察，即針對省委巡視發現的黨內違紀違規、監督不牢問題，巡視組要求市委對此展開專項巡察，以便快速查清情況，對癥下藥，旨在精準發現行業深層次問題。第三種：協同式巡察，即針對省委巡視發現的突出問題，市縣組建巡察組開展交叉巡察，旨在精準發現行業普遍性問題。同時，江蘇省充分發揮大數據作用，在每輪巡視巡察之前，紀檢監察、組織人事、政法、審計等部門會將相關信息上傳至數據庫中，經過大數據的系統篩查、分析研判，確定巡視巡察應聚焦的重點范圍，科技賦能使巡視巡察上下聯動互動性、依靠性更加緊密，成效也十分顯著。據統計，截至2016 年，江蘇省委在巡視中發現突出問題4183個，市縣巡察發現突出問題4132 個，分別是2015 年的2.2 倍、2.8 倍[13]。江蘇省在自覺推進市縣黨委巡察制度的過程中，依托較為系統權威的巡視體系為基層巡察提供有力制度支撐，探索出巡視巡察上下聯動新模式，從而明確基層巡察的目的、強化基層巡察的責任、提高基層巡察的效率，為全國市縣建立深化市縣黨委巡察制度提供具體操作指引。

4.上海市：巡察+模式

巡察+模式是指在巡察的基礎上，充分發揮區域優勢，挖掘區域特色，綜合調配多種資源，利用多種方式，協助巡察工作深入精準開展。自黨的十八大以來，按照中央對巡察工作的總體要求，上海充分挖掘直轄市的地域特色，利用上海開放包容、與時俱進的地域風格，探索出巡察+模式，推動16個區的巡察工作不斷深入，持續推進全面從嚴治黨向基層延伸。首先是巡察+專項模式，即常規巡察與專項巡察相結合，以常規巡察進行初步摸排，針對某一行業、領域存在的突出問題，展開集中式專項巡察。例如松江區針對農村集體“三資”管理領域，開展“點穴式”巡察；奉賢區針對社團領域違反中央八項規定的突出問題，對全區160 多家社會團體展開專項巡察，在對點巡察中，發現問題線索，推進落實整改，起到了查處一批、震懾一片的作用。其次是巡察+“回頭看”模式，即在檢查上一輪巡察要求落實整改問題的基礎上，有針對性地發現新線索新情況新問題，再繼續新一輪整改落實。據統計，截至2017年，上海各區確定的巡察全覆蓋范圍在70家左右，部分區2到3年即可完成覆蓋任務。其中普陀、虹口、寶山等區創新性采用巡察+“回頭看”模式，高效實現了巡察和“回頭看”兩輪覆蓋，這種模式不僅有助于提高巡察效率，也有助于強化監督力度，實現基層巡察向快、全、準、實、細的轉變。再次是巡察+新媒體模式，即將巡察結果通過新媒體渠道公布于眾，增強巡察的透明性、公開性。同時，將巡察報告數字化后傳入案管系統，利用大數據篩查，逐一研判突出問題，落實整改意見。如金山區將巡察結果在區紀委網站上公布，自覺接受干部群眾監督，同時還利用互聯網開展巡察整改情況群眾滿意度測評，在人民意見中落實整改[14]。上海市在自覺推進市縣黨委巡察制度的過程中，充分發揮地域特色，為基層巡察帶來更多活力，切實做到發揮動員全體社會力量，參與到黨的政治巡察中，推動巡察工作向縱深發展，為市縣黨委巡察制度的建立和完善注入新鮮血液。

綜上所述，河南、浙江、江蘇、上海對于市縣黨委巡察工作的模式探索，為全國各市縣自覺推進建立市縣黨委巡察制度提供了鮮活的案例和切實可行的經驗，推動了巡察工作在各市縣的建立發展。截至2017 年7 月，全國31 個省、區、市，新疆生產建設兵團和15 個副省級城市全部建立巡察制度，336個地市、2483個縣區開展巡察[15]。因此，黨的十八大期間成為市縣黨委巡察制度在全國市縣建立的自覺推進期。

（三）黨的十九大以來：制度體系建立完善期

黨的十九大報告指出：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度”，“深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網”[16]67。2018 年2 月，中共中央辦公廳出臺《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》，明確提出研究制定關于巡視巡察上下聯動監督網的實施意見，并從領導體制、工作機制、制度體系、組織保障四個方面對監督網作出部署[17]。2019年1 月，黨的十九屆中央紀委三次全會指出：“要深化政治巡視……探索建立巡視巡察上下聯動監督網。加強對省區市巡視巡察工作的領導和指導督導，推動全面從嚴治黨在基層見到實效。”[18]2019年5 月，中央主持召開市縣巡察工作推進會強調：“市縣巡察，承接中央和省區市巡視監督，推動全面從嚴治黨向基層延伸，巡察本質上是政治監督，巡察的方向在基層、重點在基層，開展市縣巡察，就是要落實以人民為中心的發展思想。”同時，針對巡視巡察上下聯動機制也做出系統部署，提出“通過巡視帶巡察，上借下力、下借上勢，在組織實施、成果運用、隊伍保障等方面探索聯動的有效方式”[19]。2019年6 月，中央辦公廳印發《關于中央部委、中央和國家機關部門黨組（黨委）開展巡視工作的指導意見（試行）》，對推動構建更完善、更嚴密、更高效的巡視巡察戰略格局提供了制度指引。2021 年1 月，黨的十九屆中央紀委五次全會再次強調：“推進巡視巡察上下聯動，充分發揮黨內監督利劍和密切聯系群眾紐帶作用。加強對省區市巡視工作的指導督導，推動市縣巡察向基層延伸。”[20]2022 年10 月16日，習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“推進政治監督具體化、精準化、常態化”，“加強巡視整改和成果運用”[21]66-67。同時，中共中央辦公廳印發《中央巡視工作規劃（2023—2027 年）》，從巡視隊伍建設、工作制度建設、工作信息化建設、作風紀律建設四個方面對巡視工作作出了詳細規定，旨在推動巡視工作高質量發展。這些重要報告文件的印發和關鍵概念的提出，預示著以高質量推動巡視巡察工作是貫徹落實黨的二十大報告精神的重要抓手。同時也可以看出自黨的十九大以來，黨中央高度重視巡視工作，并將建立巡視巡察監督網作為完善國家監督體系的重要內容狠抓落實。截至2021年，全國市縣黨委共巡察黨組織13.5 萬個，已經完成市、縣兩級巡察全覆蓋[22]。在黨的二十大報告中，巡視巡察監督網已開始從注重量到強調質的蛻變。高質量發展巡視巡察工作標志著市縣黨委巡察制度不僅完成了從個別市縣的試點探索到全國市縣的自覺推進，最后更是作為一項硬性制度要求在質量上得到全方位的提升和完善，實現了黨在健全黨和國家監督體系上的制度創新，也充分展現出黨對于奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的堅強決心。因此，黨的十九大以來成為市縣黨委巡察制度體系的建立完善期。

二、市縣黨委巡察制度實踐的重要經驗

市縣黨委巡察制度作為黨的巡視制度的重要組成部分，是黨內監督的重要戰略制度安排。作為黨的十八大以來全面從嚴治黨的創新成果，這一制度具有鮮明的時代性和創新性，為新時代提高黨的建設質量和完善黨的監督理論體系提供了重要經驗。

（一）立足穩——巡察機構組建快速化

中國速度不僅體現在經濟科技的飛速發展上，更體現在黨內各項制度的進步創新上。市縣黨委巡察制度的建立使得配套的巡察機構應運而生。巡察機構在短短幾年的發展歷程中實現了從初步建立到系統完善的快速飛躍，這種立足穩、發展快主要體現為縱向和橫向聯動雙向發展。縱向主要指巡察機構的發展歷程，自2003 年黨中央頒布《中國共產黨黨內監督條例（試行）》提出巡視在黨內監督中的重要作用后，中央開始逐漸重視巡視工作。隨后，浙江、湖南、江蘇、上海等地也開始合理借鑒巡視的政策文件、機構設置、工作方式等經驗在當地進行巡察探索。這時的探索在機構組成上，無論從機構名稱還是機構設置都以巡視的經驗為主，體現不出巡察機構的獨立性和專業性，因此，無法稱其為巡察機構。但是，這種依托巡視制度的穩步探索已經初步體現出地方對于基層黨內監督有著自己的思考，這種先行先覺的早期實踐為巡察機構后來的快速建立和發展提供了實踐契機。2015 年河南省在全國最先建立市縣黨委巡察制度以后，獨立的、規范的、專業的巡察機構才算是真正意義上的建立。當時河南全省17 個省轄市及濟源示范區、147個縣（市、區）、10個省直管縣（市）共建立巡察辦174個，組建巡察組635個，巡察專職人員配備2906人，并以文件的形式對機構構成、主體責任、人員配備、工作內容進行了規范[23]。2017年修訂的《中國共產黨巡視工作條例》正式提出設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監督，這標志著建立巡察機構已從各地的實踐探索轉向制度的硬性要求。至此，各地在黨中央的集中統一領導下，結合自身實際制定符合本地情況的巡察政策和機構。2021年，全國市縣均設立了專業的巡察機構，完成了一屆任期內全覆蓋的政治任務。由此可以看出，自2015 年河南省的沖鋒探索到2021年的全國覆蓋，短短六年時間巡察機構在全國31 個省區市實現了從探索推進到全國建立的蛻變[24]。這種快速化的構建歷程既離不開各市縣早期的獨立思考和艱難探索，也離不開黨中央對巡視工作的高度重視和政策支持。橫向則主要表現為巡察機構監督的快速化覆蓋。一方面從宏觀上來講，是發展時間與全國覆蓋范圍雙向聯動的快速化，這在上文中梳理巡察機構發展的歷程中已有所體現，即巡察機構從建立到健全機制的短短幾年時間實現了從各市縣的局部探索到全國形成規模的由點及面的快速化發展。另一方面從微觀上來講，是巡察機構自身完善發展的快速化。首先，巡察機構快速向基層延伸至村。自黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的政治背景下，黨中央高度重視巡察工作對黨內監督體系向基層延伸的作用，其中村級黨組織巡察是對基層黨組織進行有效監督的關鍵一環。十九大以后，黨中央出臺一系列文件，目的都旨在促使巡視巡察覆蓋到每一個基層黨組織，各省區市也積極響應中央號召，率先推進村級黨組織巡察全覆蓋工作。通過對各省區市關于村級黨組織巡察工作文件的梳理發現，十九大至今在省級推廣村級（社區）黨組織巡察工作文件的省份已多達十余個，具體內容如表1所示。

表1 十九大以來全國省級（部分）出臺村（社區）黨組織巡察文件概覽

其余省份則以市縣為試點，如2018年湖南省長沙市出臺《關于對全市村級黨組織巡察全覆蓋的意見》，河南省濟源示范區出臺《對村居黨組織巡察全面覆蓋的意見》，2019年山東省濰坊市出臺《關于對全市村級黨組織開展巡察工作的指導意見》，貴州黔南自治州出臺《關于推進全州村級黨組織巡察工作的指導意見》，2021年河北省承德市出臺《關于對村級黨組織開展巡察工作的參考流程》等一系列文件，由點及面逐步在各省范圍內對各村（社區）有序進行巡察全覆蓋。

由此可見，黨的十九大以來巡察機構無論是直接從省級往下逐層推廣還是以市縣作為試點最后擴大至全省，已經實現了一屆任期的全覆蓋，從時間歷程到覆蓋廣度上都體現出其發展完善的快速特征。巡察內容快速擴大至各項重要領域。巡察作為黨內的一項政治體檢，目的就是要檢查出基層黨組織存在的各項問題，對癥下藥，凈化黨內政治生態。這項體檢最開始僅針對基層黨組織存在的政治問題、思想問題、組織問題、紀律問題、生活問題等宏觀方面展開，檢出的都是病狀明顯的急性病和非治不可的大病，對黨內存在的小病和慢性病在巡察層面并沒有展開有效監督。黨的十九大報告指出：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。”[16]67在黨中央的戰略部署下各省、自治區、直轄市積極響應號召，推進全面從嚴治黨向基層延伸。巡察涉及的監督內容也迅速向基層逐層遞進壓實壓細，從黨內存在的主要問題向基層群眾的實際需求靠近。通過對各省、自治區、直轄市紀律監察網站巡視巡察模塊的資料查閱發現，自黨的十九大、二十大以后，市縣黨委巡察的內容更多聚焦在挖腐肉、治小病、防大病方面，巡察內容不僅針對市直單位存在的各項違紀違規行為，同時還將巡察范圍延伸至高校基層黨組織建設存在的問題和不足，更是深入到鄉鎮、村（社區）落實中央的惠民政策、脫貧致富政策、服務群眾生產生活過程中存在的各項亟待整改的突出問題等，在一屆任期內就將黨內監督延伸至基層黨組織的方方面面，使群眾深刻體悟到黨中央反腐倡廉、全面從嚴治黨的堅強決心，深刻感受到黨的關心就在身邊，從巡察內容和群眾反饋上都體現出其快速且有效的特點。最后，巡察機制快速與巡視機制互為補充。作為黨內監督的一項制度創新，巡察自探索階段起就一直借鑒巡視的豐富經驗充實發展自身的基層監督效能。因此，巡察作為巡視工作向基層的延伸與巡視有著不可分割的密切關系，為更好體現出巡視巡察機制互為補充的快速化特征，特整理出表2。

表2 部分省、自治區、直轄市出臺的巡視巡察上下聯動實施方案

通過表2可以看出，自黨的十九大以來，在2018年至2021 年短短四年時間，全國已超78%的省、自治區、直轄市以制度的形式確立巡視巡察上下聯動的監督機制，通過對其余省、自治區、直轄市紀檢網站的查閱了解到，這些地方雖未以明確的文件對巡視巡察上下聯動做出規定，但巡視巡察互為補充的模式已充分體現在其巡視巡察工作規范和條例中，實現了一屆任期的全覆蓋。

黨的十八大以前，市縣黨委巡察制度在早期探索中穩步依托巡視經驗，已初步發揮出黨內基層監督的效能，黨的十八大以來黨中央的高度重視和制度支持更是為市縣黨委巡察制度提供了頂層設計的宏偉藍圖，而巡察機構作為巡察制度得以實踐的載體，以其覆蓋廣度和深度、涉及程度、聯動力度的快速性為制度層面的不斷發展和完善提供了經驗支持，同時市縣黨委巡察制度的創新發展也為全面提高黨的建設質量提供了理論保障和實踐遵循。

（二）致力優——巡察隊伍構成專業化

古人云“術業有專攻”，專業的巡察隊伍對市縣黨委巡察制度構建的合理性、推進的時效性、發揮的監督性都起著至關重要的作用。全方位的專業化并非一日之功，巡察隊伍早期探索時僅有退休或離職但想繼續為黨做事并且能做事的優秀黨員干部構成，在隊伍組成上人員數量少，配比失調，專業性不夠，因此在探索初期無法對黨的基層建設起到有力的監督。黨的十八大以后，黨中央從制度構建和實踐探索兩個層面都高度重視市縣黨委巡察制度的建設，在如何構建專業化的巡察隊伍上下足功夫。主要從人員選拔、教育、管理、任用四個方面入手，全方位構建專業化的巡察隊伍，鍛造巡察“標兵”。

首先在人員選拔方面，在選拔標準上，黨員高尚的政治品格是進入巡察隊伍的重要門檻。任人唯賢，唯才是舉，只有選出政治品德過硬的黨員干部才能打造一支專業性強、紀律嚴明、作風清正、百姓信賴的優質巡察隊伍。在統籌把控巡察隊伍政治品格的同時，又堅持具體問題具體分析的辯證思維，深入細致考慮巡察人員的年齡、家庭情況、專業方向、工作經歷、業務能力、群眾基礎等多種因素，把一批政治理想堅定、家庭干凈和睦、專業理論對口、工作經驗豐富、業務能力突出、群眾基礎較好的干部選拔出來。在選拔方式上，各地根據相關政策要求和地區實際情況，普遍采取個人自主報名和組織推薦相結合的方式，對報名人員的綜合素質及能力進行評定，篩選出符合要求的名單，征得紀委監委、組織部等上級職能部門的審批同意公布最終入圍名單。在選拔規范上，明確選拔標準和各項選拔細則，特別是政治標準，對政治思想不達標或受過政紀處分且影響期未滿的人員以及未通過職稱考核的在職人員不予審批通過，嚴防嚴控巡察隊伍中“帶病入職”的情況。

其次在巡察隊伍的教育問題上，要求巡察人員將學習作為自己的必修課，提高思想覺悟，切實做到重視學習、堅持學習。在終身學習的要求下，各地巡察辦根據實際出臺相應的政策要求，通過制作巡察工作章程及規范讀本、應知應會手冊；定期開展培訓教育，召開工作總結會議，撰寫巡察報告等學習方式，要求巡察隊伍做到活學活用，在學習中夯實理論功底，在實踐中打好理論基礎。同時，注重巡視經驗對巡察工作的有力幫助，定期安排相應的巡察人員參加上級巡視巡察工作，在實際工作中增長學識和才干，將所學經驗逐層傳遞，做到人才教育全覆蓋，切實提高巡察隊伍專業素質。在巡察隊伍的管理問題上，堅持嚴管與厚愛相結合，激勵與約束并重的原則，鍛造一支政治硬、理論強、作風正的巡察“鐵軍”。各地巡察部門通過為巡察人員建立個人檔案，加強對巡察人員的家庭情況的摸排和工作能力的了解。在職位任命上，根據不同人員的家庭情況和個人能力，進行合理安排，有效規避熟人監督；在職位管理上，采取信息化管理模式，對自身能力不足等主觀原因以及身體、家庭等客觀原因導致的崗位人員配比不到位的情況進行及時調動補充，有效避免崗在人不在的監督漏洞；在職位關懷上，巡察辦針對巡察人員的思想動態、工作環境、同事關系等方面做到及時詢問、有效疏導、合理解決，使巡察隊伍在良好的工作氛圍中，勁往一處使，力往一處發，團結一心完成巡察任務，有效發揮巡察的監督作用。

再次在巡察隊伍的任用問題上，各地通過制定相應的任用準則、獎懲機制、考核模式等手段，從政治素質、業務能力、工作作風、身體條件等方面作出具體規定，對不適合巡察工作崗位的人員進行及時調整；對起到先鋒模范帶頭作用的巡察人員給予宣傳表彰；對思想懈怠、無所作為的巡察人員給予批評教育，責令整改；對動機不純，泄露巡察機密、違法亂紀的巡察人員，依紀依法進行嚴肅追責。

在黨中央的高度重視和制度支持下各地巡察隊伍在人員選拔、教育、管理、任用四個方面都已建立起相應的準則和規范，通過凈化巡察隊伍政治環境、提高巡察隊伍業務能力、建立完善的管理任用機制，提高巡察隊伍的專業化素養，為市縣黨委巡察制度的完善提供了寶貴的人才基礎和實踐經驗。

（三）把握細——巡察制度制定規范化

市縣黨委巡察制度發揮的作用不僅是在法律層面成為打通全面從嚴治黨最后一公里的綱領性文件，更是在基層監督的實踐中對巡察工作的順利開展起到重要指導作用，同時對巡察人員具有一定的約束和激勵作用。因此，制度制定的規范化深刻影響到巡察基層監督效能的發揮。市縣黨委巡察制度并不是空中樓閣，而是基于各地早先的實踐探索，在合理借鑒巡視經驗的基礎上，充分結合巡察自身的監督特點和各地實際制定出的應用性文件。習近平總書記強調：“黨內監督要縱向到底，壓力必須傳導下去，市縣要建立巡察制度，有效解決基層‘打虎拍蠅’，夯實基礎。”[10]黨中央將建立市縣黨委巡察制度作為全面從嚴治黨向基層延伸的重大創新舉措，在黨內監督條例和修改的巡視工作條例中均對市縣黨委巡察制度作出了重要部署，同時還印發《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》（以下簡稱《意見》）作為配套制度，為全國市縣黨委建立巡察制度，深化基層監督作用，夯實黨的執政基礎提供了重要的參考和指導。各地在深刻把握《意見》內涵和任務的基礎上，結合具體實際，制定、完善并規范市縣巡察工作的實施辦法，在制度引領下細化市縣黨委巡察流程，健全相關機構和部門的配套機制，逐步構建巡視巡察上下聯動的監督體系。為切實加強巡察工作規范化建設，全國市縣黨委將巡察工作制度化、規范化作為推進巡察工作高質量發展的重要抓手，不斷健全巡察制度規范，主要圍繞監督實施條例、細化領導工作機制、落實巡察結果整改、強化巡察機關建設四個方面進行。首先，在規范監督實施條例方面。全國市縣黨委在深刻學習黨中央決策文件精神，從高度的政治站位出發深入理解巡視巡察相關工作部署意義，深層體悟監督對鞏固黨的執政根基重要作用的基礎上，結合當地具體實際，在各級黨委領導的集體決策下研究編制詳細的巡察工作意見以及巡察工作規定等相關制度，以此達到細化巡察工作流程、規范巡察工作內容、強化巡察監督機制的作用。其次，在細化領導工作機制方面，各地市縣黨委高度重視巡察領頭羊的作用，制定分管領導巡視巡察工作責任制等規范性文件，在明確領導職責的基礎上，進一步厘清巡察領導小組、巡察辦和巡察組之間的職責分工以及內在關系，同時高度重視巡察與紀檢、組織、政法、審計、信訪等機關部門之間的協調合作，明確各職能部門的職責、移交問題線索的流程以及巡察成果、聯席會議、督辦以及巡察機構與人大和政協機關等方面的聯系，出臺符合當地實際的巡察移交工作方案，切實做到多個職能部門協同發力，更好發揮巡察基層監督的功能。再次，在落實巡察結果整改方面，各地市縣黨委高度重視對巡察結果的有效總結和成果應用，加強巡察工作信息化建設，通過統籌推進巡視巡察網絡平臺建設，健全巡視巡察基礎數據庫，從而為監督體系提供科學化的數據指引和分析。同時，從整改責任入手建立巡察整改責任清單，成立專項督導組倒逼整改落實，堅持巡察發現問題與狠抓落實同步推進的工作原則，嚴防只發現不解決的監督漏洞，黨委領導以及各類監督職能部門針對當地巡察過程中存在的常見問題，制定相應的整改工作手冊、整改工作規范等文件，通過全面詳細規定整改過程的標準、要求和流程，為巡察整改工作壓實壓細、有效規避同類問題反復發生、提高巡察效率提供制度保障。最后，在強化巡察機關建設方面，各地市縣黨委高度重視學習作用，通過加強黨史黨章學習教育，督促巡察干部堅守初心使命，明確巡察目的；通過加強巡察工作規范職責教育，強化巡察干部責任意識，提高巡察效率；通過加強巡察培訓教育，提升巡察干部業務能力，鞏固巡察成果，致力于建設學習型、研究型巡察機關，以學促干、以干踐行，鍛造一支理論硬、能力強的“巡察尖兵”。

在黨中央的政治號召下，各地市縣黨委積極響應中央文件精神，深入學習建立市縣黨委巡察制度的深刻內涵和重要意義，遵循中央決策部署，結合各地實際情況，從多維度出發為巡察工作巡得穩、察得清、管得嚴、做得實提供了堅實制度保障。

（四）形式活——巡視巡察聯動多樣化

2017年中共中央辦公廳印發《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，對堅持巡視巡察一體策劃、一體部署、一體推進，建立健全巡視巡察上下聯動機制作出明確要求。同年黨的十九大報告再次強調巡視巡察監督網應當發揮的重要政治作用。2020年中共中央辦公廳印發《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》，對巡視巡察上下聯動的內涵、意義、工作方法作出了深刻闡釋和具體規定。2022 年黨的二十大報告從堅定不移全面從嚴治黨，完善黨的自我革命制度規范體系的戰略高度對巡視工作進行了新的部署，中央辦公廳印發《中央巡視工作規劃（2023—2027 年）》，對今后五年的巡視工作作出了具體部署，這不僅對巡視巡察制度的規范化、法治化、正規化建設起到了政治引領作用，同時也將加強巡視巡察工作實踐中以巡促改、以巡促建、以巡促治的成果運用。由此可見，黨中央對巡視巡察上下聯動的高度重視，旨在加強中央對巡視巡察工作的集中統一領導，以層層壓實責任、以上促下、聯動貫通，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋，以全方位、高質量推進巡視巡察工作向基層縱深推進，實現一屆任期內全覆蓋，為全面從嚴治黨向基層延伸提供重要制度參考。全國各地市縣黨委在中央這一制度安排下，加強上下聯動實踐探索，構建巡視巡察工作戰略格局，在聯動形式上靈活機動，探索出多樣化聯動模式。具有代表性的有一體聯動模式、建聯建巡模式、三級聯動模式、“三個”聯動模式、“四化”聯動模式、“六個聯動”模式、“5+2”聯動模式、“八個”聯動模式。這八種聯動模式主要從聯動形式和方法兩個層面進行了制度性規定。在聯動形式上，都注重運用巡視經驗，將常規巡視與專項巡察相結合，以巡視帶巡察，形成省、市、縣三級聯動的巡視巡察工作格局。在聯動方法上，根據不同的監督任務和要求，采用不同的聯動方法，有縱向的“垂直式”聯動、橫向的“扁平式”聯動，還有縱橫“復合式”聯動，同時在巡察方式上各地探索出“提級巡察”“交叉巡察”“點穴式巡察”“協同式巡察”等巡察方法，配合巡視經驗，多維度做到上下貫通，推動全面從嚴治黨防線前移，增強巡察監督效果，鞏固基層黨組織陣地建設。

各地市縣黨委結合當地工作實際，積極探索巡視巡察上下聯動新模式，盡管模式形式多樣、叫法不一，在具體的監督過程中也存在監督方式上的差異，但無論哪種模式其根本目的都是通過靈活利用巡視帶巡察的聯動方式，達到各職能部門之間相互配合、協同發力、同題共答的效果，解決基層黨組織監督過程中存在的多種問題，從而有效提升巡視巡察制度化和規范化水平，自上而下營造風清氣正的黨內政治生態。

三、結語

市縣黨委巡察是推動全面從嚴治黨向縱深發展向基層延伸的重要制度安排，其根本的政治任務是堅決做到“兩個維護”，確保黨的路線方針政策和黨中央決策部署能在基層得到充分貫徹落實。黨的二十大報告強調發揮政治巡視巡察利劍作用，以高質量的巡視巡察工作打通全面從嚴治黨“最后一公里”。在新的征程上，如何從黨的建設質量層面提高巡視巡察工作的規范化、專業化、科學化水平，加強巡視巡察工作整改和成果運用，推動新時代社會改革和發展在風清氣正的黨內生態中呈良性態勢穩步向前，仍然是擺在黨的面前的一個巨大時代議題和理論課題。通過對市縣黨委巡察制度實踐歷程的梳理和經驗總結，深刻把握黨的自我革命戰略思想，從巡察政治站位的高度、監督任務的強度、隊伍建設的法度、工作質量的精度、黨群關系的溫度五個維度進行論述分析，以期為當前市縣黨委巡察制度在各地的高質量實施提供有益的理論參考和經驗借鑒。