激勵相容視角下鄉(xiāng)村治理政策運行偏差及防范策略

李 平

（河南農(nóng)業(yè)大學，河南 鄭州 450002）

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的根基。為了建立完善的黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，國家在不同歷史時期制定了一系列鄉(xiāng)村治理政策。在一系列政策推動下，我國鄉(xiāng)村治理取得了顯著成效，鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成、村民自治實踐持續(xù)深化，自治能力顯著提升，黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎更加穩(wěn)固，廣大農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強。但隨著我國鄉(xiāng)村人口結構、收入結構、產(chǎn)業(yè)結構及城鄉(xiāng)差別的變遷，我國鄉(xiāng)村治理的基礎發(fā)生了深刻變化，鄉(xiāng)村治理仍面臨艱巨挑戰(zhàn)[1]，這引起了學術界對鄉(xiāng)村問題的廣泛關注。

一、文獻回顧

近10 余年，盡管支農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大，但仍未能有效改變鄉(xiāng)村發(fā)展緩慢的總體格局[2]，這引起了學術界對鄉(xiāng)村治理政策運行話題的思考。許多學者結合各自對不同治理政策的考察，如鄉(xiāng)村治理的積分制[3]、環(huán)境治理政策[4]、精準扶貧政策[5]、農(nóng)村低保政策[6]、喪葬制度改革[7]、“四好農(nóng)村路”政策[8]等，共同關注了鄉(xiāng)村治理政策的執(zhí)行問題，認為治理政策執(zhí)行存在的偏差導致政策失靈，從而使得鄉(xiāng)村治理效果不佳。進一步研究發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行出現(xiàn)問題的原因多種多樣，“分散型”政策執(zhí)行方式缺乏高效協(xié)同機制[4]，加之“運動式應對”現(xiàn)象盛行[9-10]，是導致鄉(xiāng)村治理政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差的主要原因。其他原因還有政策執(zhí)行主體不具備相關能力，政策執(zhí)行沒有取得利益相關群體的支持[3]；政策執(zhí)行中忽視政策目標[4]，或缺乏政策細化，與鄉(xiāng)村文化不相融[7]，因而政策不接地氣[11]。在治理政策改革方面，較早時候的觀點認為，解決鄉(xiāng)村治理制度改革深層問題的根本途徑在于土地制度改革[12]，建立健全政策執(zhí)行行為的監(jiān)督制度和干部管理制度[13]。隨著農(nóng)村各項政策的不斷改革和完善，對農(nóng)村治理規(guī)律的認識不斷深入，農(nóng)村居民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位不斷受到關注，農(nóng)民對涉農(nóng)政策滿意度對政策執(zhí)行的影響[14]日益受到關注，農(nóng)村治理政策必須結合當前實際等認識[15]也越來越受到重視。

綜上，鄉(xiāng)村治理政策作為基層治理的一個熱門話題，引起了學者們的高度關注，關于鄉(xiāng)村治理政策執(zhí)行效果、存在偏差及原因乃至改革對策都有廣泛的探討且成果斐然。但這些文獻對政策效果的判斷普遍基于執(zhí)行邏輯而非效果邏輯，或者說是基于政府邏輯而非農(nóng)戶邏輯，即政策執(zhí)行一方是否將上級下達的政策任務按期完成（重在量），而忽略了各個層面的政策目標（重在質），忽略了鄉(xiāng)村治理政策的最終受益者——農(nóng)戶。必須將農(nóng)戶利益目標與政策目標結合起來才能真正科學地判斷一項政策的效果如何，這即是鄉(xiāng)村治理政策的激勵相容約束。本文嘗試從激勵相容向度分析鄉(xiāng)村治理政策偏差，對提高鄉(xiāng)村治理政策質量與執(zhí)行質量，構建鄉(xiāng)村和諧治理體系具有參考意義。

二、鄉(xiāng)村治理政策的激勵相容性

所謂激勵相容，是指通過一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為正好與制度設計者所期望的整體最大化的目標相吻合。即各個參與者在追求個人利益的同時能夠達到設計者所設定的目標。這一制度安排，就是“激勵相容”[16]。在市場經(jīng)濟中，市場主體作為理性經(jīng)濟人往往都會根據(jù)利益最大化原則作出行動決策，市場主體行動往往會與政策供給者即政府期望的政策目標不一致甚至沖突。只有通過有效的制度安排，對市場主體行為進行引導，使其在追求個人利益最大化的同時也使政策目標得以實現(xiàn)，才能有效解決個人利益與集體利益之間的矛盾和沖突，使行為人的行為方式、結果符合集體價值最大化的目標。

在鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)民群眾作為市場主體，既是政策行動配合（執(zhí)行）方，同時也是政策受益方，其追求的目標是多元的：（1）經(jīng)濟利益最大化（或成本最小化）。如通過醫(yī)保政策的實施實現(xiàn)看病成本最小化。（2）愿望的實現(xiàn)。如通過廁所革命實現(xiàn)改善生活環(huán)境的美好愿望。（3）對其意愿的尊重。如在新型農(nóng)村社區(qū)政策實施中，不愿意住樓房。（4）對其價值觀、宗教信仰或傳統(tǒng)習俗的認同或尊重。如在喪葬制度改革中，對死者落土為安的傳統(tǒng)習俗的認同。而政府作為治理政策供給方，其政策目標同樣具有多層次性：（1）具體目標。指每項治理政策針對其治理事項規(guī)定的政策執(zhí)行主體要完成的各項具體指標。如自來水村村通政策規(guī)定的集中供水率和自來水普及率，廁所改造政策規(guī)定的衛(wèi)生廁所普及率等。（2）直接目標。每項具體治理政策要完成的具體治理事項。如環(huán)境治理政策要達到的村容整潔目標。（3）綜合目標。通過某個領域一系列政策直接目標的達成形成合力才能最終實現(xiàn)的更高層次的目標。如水利整治政策與其他有關政策共同實施才能實現(xiàn)的提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力目標，國家糧食安全目標等。（4）總體目標。指通過所有鄉(xiāng)村治理政策的實施才能共同完成的目標，即要在鄉(xiāng)村建立良好穩(wěn)定的社會秩序，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，建設充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會，不斷增強廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。（5）永續(xù)目標。任何時候任何政策的制定與實施都必須保持的目標，如維護黨的公信力、樹立政府良好形象和威信、凝聚民心民意等。在上述五個不同層次的目標中，具體目標與直接目標是短期目標，而綜合目標、總體目標則是中長期目標，只有以永續(xù)目標為引領，通過一個個短期政策目標的實現(xiàn)與積累，才能最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的總體目標。

農(nóng)戶個人目標多樣化與政府政策目標多層次性表明：在鄉(xiāng)村治理中，政策目標與群眾個人目標不一致是現(xiàn)實的、正常的存在（若干政策舉要如表1所示）。鄉(xiāng)村治理政策運行效果不能只重視政策目標的實現(xiàn)而忽略了農(nóng)戶個人目標訴求，農(nóng)戶任何形式的目標得不到滿足都會導致政策激勵不相容；政策執(zhí)行不能只注重政策具體目標或直接目標而忽略了永續(xù)目標，否則，鄉(xiāng)村治理政策激勵相容性不足就會使政府喪失公信力和權威，使黨喪失民心和執(zhí)政基礎。從這個角度講，激勵相容的鄉(xiāng)村治理政策在達成某個（些）層次政策目標的基礎上，還必須同時最低滿足以下兩個條件：一是農(nóng)戶某種形式的目標得以達成；二是政策永續(xù)目標得以保持。此兩種必要條件構成了鄉(xiāng)村治理政策的激勵相容約束，而這種約束貫穿于從政策問題的擬定到政策效果評估整個政策運行過程。

表1 不同鄉(xiāng)村治理政策下農(nóng)戶目標與政策目標

三、鄉(xiāng)村治理政策運行偏差

鄉(xiāng)村治理政策的激勵相容性出現(xiàn)問題就會在運行中產(chǎn)生偏差，具體表現(xiàn)為政策問題選擇不當、政策沖突、政策多余、政策負效力及道德風險等。

（1）政策問題錯誤。有些治理政策在政策問題確認階段就發(fā)生錯誤，這種政策在實際執(zhí)行中不可避免地會遇到各種阻礙并最終導致政策失靈。政策問題是已進入政策過程的公共問題和社會問題。鄉(xiāng)村治理涉及生產(chǎn)生活、生態(tài)環(huán)境、精神文明、基層組織建設等諸多領域，需要解決的問題是多層次多方面的。但在一定的歷史條件下，不是所有問題都能成為一個政策問題，只有那些阻礙了農(nóng)村社會經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展、廣大農(nóng)民群眾有強烈的訴求并有進一步形成明顯的政策需要的問題才可以作為一個政策問題。農(nóng)民群眾訴求是政策問題形成的關鍵要素，它從一開始就決定了鄉(xiāng)村治理政策是否具有足夠的激勵相容性。毋庸置疑，凡是以農(nóng)民群眾“急難愁盼”問題作為出發(fā)點的政策問題一定是有激勵相容性的，形成政策后在執(zhí)行階段也一定能得到廣大農(nóng)民群眾的配合和支持。不深入農(nóng)村實際調(diào)查研究，不充分了解農(nóng)民群眾的利益訴求，僅為政績和面子而提出的政策問題即便最終形成了政策，也不可能達到預期的政策效果。許多新型農(nóng)村社區(qū)建設之所以成了爛尾工程，究其原因是多方面的，但將新型農(nóng)村社區(qū)作為一個強制性的政策問題是其得不到農(nóng)民群眾認可的最根本原因。誠然，新型農(nóng)村社區(qū)建設有利于節(jié)約農(nóng)村土地，縮小城鄉(xiāng)差距，滿足廣大農(nóng)民群眾“過上像城里人那樣的生活”的美好愿望，但新型農(nóng)村社區(qū)建設大搞統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設，逼農(nóng)民上樓，脫離了農(nóng)村實際，違背了農(nóng)民群眾的現(xiàn)實訴求，給廣大農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活帶來諸多不便，最終受到冷落。

（2）違背傳統(tǒng)習俗導致的政策沖突。政策沖突是由于各種主客觀原因造成的政策主體之間、政策主體與各利益相關者之間的矛盾。政策沖突可能發(fā)生在政策運行周期的任何環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)習俗作為非正式制度是人們在長期的社會生產(chǎn)和生活中形成的并世代沿襲下來的風俗和習慣，具有廣泛的社會性和民族性，其存在和發(fā)展對形成民族向心力、凝聚力，對社會穩(wěn)定和社會生產(chǎn)都具有正式制度不可替代的作用。我國地域廣闊，民族眾多，既有全民族共同遵守的傳統(tǒng)習俗，又有不同地區(qū)、不同民族的特色習俗。隨著時代進步和社會變革，不適合時代進步和科學發(fā)展的風尚習俗必須革除，但優(yōu)秀的在社會生活中仍然發(fā)揮著積極作用的習俗風尚仍要繼承。鄉(xiāng)村治理政策的制定與實施要充分尊重廣大農(nóng)村居民高度認可的這些良好的傳統(tǒng)習俗，否則就會使政策目標與傳統(tǒng)習俗發(fā)生矛盾甚至沖突，進而喪失政府在人民群眾心目中的威信。典型的如河南省周口平墳事件就是殯葬制度改革目標與農(nóng)民群眾高度認同的傳統(tǒng)喪葬習俗的激烈沖突的反映。另一個典型的例子是禁止燃放煙花爆竹政策引發(fā)的政策沖突。通常在鄉(xiāng)村，農(nóng)戶有在婚慶、喪葬、祭祖和新年等重要時點燃放鞭炮的習俗。這種習俗既是中國農(nóng)村長期固有的對傳統(tǒng)文化的秉持，表達了農(nóng)民群眾對喜慶吉利、美好生活的向往，或對先祖的哀思與緬懷，對傳承優(yōu)秀中華文化、教育子女后代、提高全民凝聚力向心力有著不可替代的作用。煙花禁燃政策與農(nóng)戶高度認同的傳統(tǒng)習俗相沖突，其保護環(huán)境、防止空氣污染的政策目標也無法獲得農(nóng)戶普遍認可。

（3）脫離實際導致的政策多余。鄉(xiāng)村治理關鍵在于有效。治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要組成部分，其包含著對治理政策制定及實施的極高要求。只有因地制宜，使治理政策符合地區(qū)實際，反映廣大農(nóng)民群眾的利益與訴求，才能精準制策、精準施策，從而達到預期政策效果。相反，不顧地區(qū)實際，一味簡單“一刀切”，就會造成政策不符合地區(qū)需要，形成政策多余。所謂政策多余，是指政策要治理的現(xiàn)象或政策目標在某些地區(qū)并不存在，從而使該政策在這些地區(qū)顯得多余而無用，強制推行會增加相關利益者的執(zhí)行成本并使政府形象和威信甚至執(zhí)政能力受到群眾質疑。如，為了推行殯葬制度改革，國家制定實施了《殯葬管理條例》（2012 年）、《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》（2014年）、《全國殯葬綜合改革試點方案》（2017年）等多項政策，政策目標之一就是改土葬為火葬，節(jié)約土地。雖然這些政策并沒有對全國各地作統(tǒng)一要求，但河南省豫南山區(qū)卻將全面實行火葬作為任務進行推廣執(zhí)行，引發(fā)廣大農(nóng)民群眾的強烈不滿，其原因就在于殯葬改革政策脫離豫南山區(qū)實際而成為多余。豫南山區(qū)山多地少，長期存在著在各自家族“老墳山”上建墳埋葬死者的習俗，墳堆對山區(qū)生態(tài)環(huán)境或林業(yè)經(jīng)濟并不產(chǎn)生任何影響，也根本不存在對農(nóng)業(yè)土地的占用。推行火葬后，按政策規(guī)定死者須就近到縣火葬場火化然后再埋葬在政府指定的公墓里。相對于改革前，山區(qū)殯葬改革僅發(fā)生兩種形式上的變化：一是將埋葬地點由原來各自家族“老墳山”改為政府指定的公墓；二是土葬前先火化。這種改革除徒增農(nóng)戶殯葬成本、降低農(nóng)戶后期掃墓便利度外，沒有任何意義。

（4）執(zhí)行瑕疵導致的政策負效力。鄉(xiāng)村治理政策目標是否反映了農(nóng)戶訴求，維護了農(nóng)戶利益，政策執(zhí)行過程的激勵相容性是關鍵。不具激勵相容性的政策在實施中必然遭遇到來自人民群眾的巨大阻力，強制執(zhí)行幾乎是必然的，自然無激勵相容性可言。政策雖具有激勵相容性，但由于政策執(zhí)行主體的角色和地位特殊，其追求的目標與政策制定者和農(nóng)戶存在根本性不同，其政策執(zhí)行行為也可能引發(fā)政策激勵不相容。現(xiàn)實中，基層政府或干部作為政策執(zhí)行主體追求的個體目標是政績，關注的是如何完成上級下達的任務，這些任務即是以各種指標形式表現(xiàn)的政策具體目標。如秸稈禁燒政策中規(guī)定的起火點數(shù)，自來水村村通工程政策規(guī)定的自來水覆蓋率等。為了完成任務指標，政策執(zhí)行主體會從自身利益出發(fā)，選擇其認為最有效快捷的方式來執(zhí)行政策，而處于相對弱勢地位的農(nóng)戶的利益、意愿或訴求常常被忽略，從而形成所謂的政策負效力，即導致社會矛盾加劇、政府威信和黨的執(zhí)政基礎受損，并對后續(xù)治理政策的實施造成阻礙。

現(xiàn)實中，產(chǎn)生政策負效力的非激勵相容的政策執(zhí)行形式多樣。一是蒙騙式政策執(zhí)行，即政策執(zhí)行主體不以解決實際問題為目的，以蒙騙上級、欺騙基層群眾的方式執(zhí)行相關政策，由此產(chǎn)生強烈的政策負效力。如央視報道的湖南省桂東縣實施改廁工程中，相關政策主體大搞官僚主義、形式主義，廁改工作擺樣子，脫離群眾，蒙騙上級的種種行為，在人民群眾中造成極為惡劣的影響①。二是應付式政策執(zhí)行，即政策執(zhí)行主體追求政策執(zhí)行進度和指標完成數(shù)量，以應付上級檢查，而不關心實際政策效果的政策執(zhí)行方式。如豫南山區(qū)“六小工程”建設中，有的村將公路沿線水塘精心整修以應付上級檢查，而將其他水塘胡亂以一天一口塘的速度挖泥堆埂，既不夯實也不栽植被，致使塘埂遇雨垮塌，給農(nóng)戶造成極大損失，嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。三是擴大化政策執(zhí)行。典型的如“禁養(yǎng)令”在許多地方的擴大化執(zhí)行。所謂“禁養(yǎng)令”，是指原農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部制定的對禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖場進行規(guī)范治理的規(guī)定。“禁養(yǎng)令”規(guī)定了五種情況的禁養(yǎng)區(qū)，在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)禁止農(nóng)民養(yǎng)殖家禽。然而，許多地區(qū)在執(zhí)行落實的過程中將“禁養(yǎng)令”擴大化，凡是存在污染或者環(huán)評不達標的養(yǎng)殖場，無論是否在禁養(yǎng)區(qū)，一律明令其限期內(nèi)拆除，更有甚者在區(qū)內(nèi)全面禁止一切養(yǎng)殖行為。“禁養(yǎng)令”擴大化給養(yǎng)殖戶帶來巨大的經(jīng)濟損失，嚴重打擊了養(yǎng)殖戶的積極性。四是粗暴式政策執(zhí)行。在實踐中，一些政策執(zhí)行者對鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民群眾的主體地位理解不到位，為人民服務的宗旨觀念不牢固，為人民服務的意識不足，對待群眾不能始終保持熱情服務的態(tài)度，沒有堅持“任何時候都要以群眾滿意不滿意”作為政策執(zhí)行工作的衡量標準，在迫于任務完成期限壓力時，或是為了追求效率，執(zhí)行遇到阻力時，往往優(yōu)先考慮個人得失，在政策執(zhí)行中極易選擇簡單粗暴的方式，不僅損害了執(zhí)法者的整體形象，還有可能激發(fā)干群矛盾，甚至造成群體性事件。如信陽某村在疫情期間延誤了廁所改造政策推進進度，于2021年冬季在新廁所還沒籌建的情況下派工作隊強制推倒所有農(nóng)戶舊廁所，致使廣大農(nóng)民群眾在寒冷冬天無廁可用，給群眾生活帶來極大不便。同樣是在該村，在執(zhí)行脫貧攻堅政策時，工作隊為完成扶貧對象脫貧標準，強行將扶貧對象已久住習慣而不愿舍棄的草房推倒，等等。凡此種種，都與政策的永續(xù)目標相悖。

（5）過程監(jiān)管缺位導致的道德風險。注重結果考核而忽略政策執(zhí)行過程監(jiān)管是鄉(xiāng)村治理政策運行中普遍存在的問題。根據(jù)委托—代理理論，政策制定者將政策以行政命令方式下達給政策執(zhí)行者執(zhí)行，二者之間本質上就形成了基于行政命令的委托—代理關系。政策執(zhí)行者作為代理一方在農(nóng)村基層執(zhí)行政策，遠離政策制定者監(jiān)管視線，雙方在政策執(zhí)行過程中形成了信息不對稱性。由于信息不對稱，代理一方在監(jiān)管機制缺位的環(huán)境下就極易滋生道德風險，導致不尊重農(nóng)民主體地位，損害農(nóng)民利益，濫用權力甚至公權腐敗等行為屢禁不止。

四、鄉(xiāng)村治理政策運行偏差防范

鄉(xiāng)村治理政策運行必須充分考慮激勵相容約束。要在切實保障農(nóng)民群眾政策主體地位的前提下，從激勵相容的制度安排、完備的政策評估體系構建、賦予政策足夠的時空彈性等多方面著手，以防范鄉(xiāng)村治理政策運行偏差。

（1）切實保障農(nóng)民群眾的政策主體地位。堅持農(nóng)民群眾主體地位，體現(xiàn)廣大農(nóng)民利益與訴求是鄉(xiāng)村治理政策具備激勵相容性的前提和基礎。理論上，鄉(xiāng)村治理政策主體包括廣大農(nóng)民群眾在內(nèi)的政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等過程的組織、團體和個人。但在鄉(xiāng)村治理實踐中，政策的制定、執(zhí)行和考核基本由政府包辦，農(nóng)民群眾基本沒有參與的機會。堅持農(nóng)民主體地位是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項基本原則，這一原則在近年多個中央“一號文件”以及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》等多項政策文件和法律中被反復提及。鄉(xiāng)村振興，群眾是參與者，也是受益者，鄉(xiāng)村治理要依靠農(nóng)民群眾，鄉(xiāng)村治理政策治理什么、怎么治理，農(nóng)民群眾最有發(fā)言權。為此，必須徹底落實農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民群眾全過程參與到鄉(xiāng)村決策中去。在政策問題選擇方面，要深入農(nóng)民群眾，最大限度聽取民意，了解農(nóng)民群眾最想解決的問題、最關心的事情，從群眾急難愁盼的事情中發(fā)現(xiàn)政策問題。在政策內(nèi)容及執(zhí)行方案方面，要暢通農(nóng)民群眾參與渠道，通過議事會、懇談會、聽證會、微信群、公眾號等各種平臺，與農(nóng)民群眾進行深入交流，廣泛征求農(nóng)民群眾的意見。這樣，鄉(xiāng)村治理政策問題來自農(nóng)民群眾的實際訴求，政策方案充分考慮了群眾的意見，決策過程科學民主，政策執(zhí)行的結果必然兼顧了農(nóng)民個體目標與政策目標，因而一定會有很好的激勵相容性。

（2）賦予政策足夠的時空彈性。由于我國幅員遼闊，經(jīng)濟文化地區(qū)差異明顯，鄉(xiāng)村治理政策的制定與實施必須因地制宜，充分考慮區(qū)情村情，精準施策，不搞“一刀切”，在空間上留夠余地和彈性。在政策供給上，可采取“1+N”模式，即上一級政府針對某一政策問題統(tǒng)一出臺一個原則性、方向性的規(guī)定，然后要求轄區(qū)內(nèi)各基層政府部門再根據(jù)原則性規(guī)定制定適合本地實際的具體政策條款和實施方案。“1+N”政策供給模式充分考慮了區(qū)情差異，從空間上賦予了政策運行充分的彈性，做到了原則性與靈活性相結合、統(tǒng)一政策與地區(qū)差異相結合，為政策激勵相容創(chuàng)造了必要的條件。另一方面，時間彈性是激勵相容政策另一個重要的影響因素。根據(jù)我國經(jīng)濟社會管理經(jīng)驗，五年規(guī)劃或中長期發(fā)展規(guī)劃一般都會規(guī)定不同階段的發(fā)展目標和最終目標。與上位法目標相匹配，基于上位法制定的各種鄉(xiāng)村治理政策往往也都規(guī)定了對應時間節(jié)點上的政策目標或完成政策目標的截止時間節(jié)點，這就從時間維度給政策執(zhí)行者帶來壓力和緊迫感，結果導致急于求成、強制執(zhí)行等問題頻繁發(fā)生。激勵相容的治理政策必須有科學的時間安排方案和靈活的時間管理，循序漸進地推進。譬如，有些問題的解決需要一個漫長的過程，就不能急于求成、盲目規(guī)定政策目標完成的時間，如土葬改火葬政策，可以先鼓勵火葬，允許火葬土葬并行，把選擇權交給農(nóng)民群眾。有些政策目標雖然規(guī)定了完成時間，但在執(zhí)行中如發(fā)現(xiàn)完成的條件不成熟就要主動作出修正。如農(nóng)村沼氣池建設、旱廁改造、社保參與等政策的推動成效與農(nóng)民群眾的認知度和接受度有很大關系，只能成熟一個推動一個，不能強求，盲目規(guī)定在既定時間內(nèi)完成一定的覆蓋率往往會導致政策強推。

（3）激勵相容制度安排。根據(jù)機制設計理論，激勵相容問題的解決終歸要通過正式或非正式的制度安排來實現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理政策的運行偏差主要來源于政策執(zhí)行。從信息特征方面講，政策執(zhí)行過程具備不完全信息特征，而一旦政策執(zhí)行中的種種不規(guī)范行為曝光后，其執(zhí)行過程就具備了完全信息特征。在不完全信息條件下，必須通過建立誘導性的激勵機制，即政府要通過一定的制度安排，將政策執(zhí)行人的行為引導到其所期望的目標上來，從而實現(xiàn)激勵相容。如農(nóng)戶是否要焚燒秸稈以及何時焚燒，政策執(zhí)行者會不會強制執(zhí)法等對政府管理者構成信息不對稱，如若制定以秸稈換化肥的配套制度則可有效地杜絕秸稈焚燒現(xiàn)象，而農(nóng)戶評測與執(zhí)行者績效掛鉤政策則可有效杜絕強制執(zhí)行。可見，誘導性的激勵機制是解決信息不對稱條件下激勵相容問題的有效途徑，其作用是強制性措施所不能替代的。在完全信息條件下，必須通過立法強制行為人作出或不作出管理部門希望或禁止的某種行動。如對違法排污的養(yǎng)殖戶進行處罰，符合絕大多數(shù)農(nóng)民群眾的利益；對政策執(zhí)行者“沒有人情味”的執(zhí)法方式甚至公權腐敗行為進行嚴懲等，增強了農(nóng)民群眾對政府的信任。另外，道義勸告、社會文化和道德規(guī)范等非正式制度也是引導行為人向政策目標方向作為的重要手段。如對農(nóng)民群眾進行政策宣傳，強化農(nóng)民群眾對政策意義的理解，加大對政策執(zhí)行主體的教育力度，推廣人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法、包容執(zhí)法、彈性執(zhí)法等以提高人民群眾滿意度。

（4）建立完備的鄉(xiāng)村治理政策評估體系。為了檢驗鄉(xiāng)村治理政策效果，總結政策運行過程中存在的問題和執(zhí)行偏差并為后續(xù)政策改進指明方向，使政策更具激勵相容性，必須對每一項鄉(xiāng)村治理政策的運行過程進行全方位評估，并將評估工作制度化。在評估主體選擇方面，為保證評估的公正性，要以法律規(guī)定不同類型政策的評估主體地位，可以是政策制定者，也可以是獨立第三方非政府機構或組織。但不管選擇哪種評估主體，評估過程必須有農(nóng)民群眾代表參與。在評估內(nèi)容方面，要對鄉(xiāng)村治理政策的必要性、出臺時機選擇的合理性、執(zhí)行過程監(jiān)督的完備性、政策的地域適用性以及包括激勵相容性在內(nèi)的政策效果等進行全方位評估，尤其在對政策執(zhí)行主體評價方面，不能單純以預先規(guī)定的有限指標完成情況作為考核依據(jù)，要將農(nóng)民群眾的滿意度、政策執(zhí)行主體的工作合法性、工作態(tài)度、工作方法、工作作風等作為重要的評估指標并給以較高的權重。在評估依據(jù)方面，適時研究推動政策評估立法，使鄉(xiāng)村治理政策評估成為長期的制度化工作。

注釋：

①詳見《焦點訪談：“廁改”成擺設“方便”變麻煩》，央視網(wǎng)2023年6月2日。