以需求為導向的高校財務“放管服”改革探析

江林　肖杉　孫其苓

摘要：黨中央、國務院明確提出深化高等教育領域“放管服”改革。高校經費管理是高校“放管服”的重要內容之一，對于深化高等教育綜合改革具有重要意義。以需求為導向，梳理“放管服”改革中各利益相關者的需求，探討如何落實“放”的手段、“管”的依據和“服”的規范，以落實和擴大高校辦學自主權，實現財務管理質量和服務效率雙提升。

關鍵詞：“放管服”改革；高校財務；利益相關者；需求導向；辦學自主權

0引言

2015年5月12日，國務院召開電視電話會議，針對簡政放權、放管結合職能轉變工作，首次提出了“放管服”改革的概念。以“放”為核心、以“管”為抓手、以“服”為支撐的“放管服”改革，是新時代實現政府治理能力和治理水平現代化的必然要求，同時也是激發市場和社會活力的必要之舉。新一代信息技術與“放管服”改革措施的深度融合，以及“以人為本”理念的深化，進一步推動“放管服”改革深化。

2017年，教育部等五部門聯合印發的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》指出，深化高等教育領域“放管服”改革，是黨中央、國務院的明確要求，是深化高等教育綜合改革的重要舉措，是落實和擴大高校辦學自主權的必然要求。高等教育領域“放管服”內容涵蓋學科專業設置、高校編制及崗位管理、進人用人、教師職稱評審、薪酬分配、經費使用管理等方面。上述“放管服”內容均與高校經費管理密切相關，因此，推進高校財務“放管服”改革對于深化高等教育綜合改革具有重要意義。

1高校財務“放管服”改革的需求

高校財務管理的內容涉及學校各項活動，規范財務管理，激發高校活力，提高資金的效益與效率，提升高校綜合競爭力，都需要通過高校財務“放管服”改革來實現。

1.1滿足擴大辦學自主權的需求

目前，高校在經費方面存在的主要問題包括：資金籌措渠道窄、壓力大，難以保障高校的健康發展；高校自主創收收入的分配方式受限，激勵方式單一，導致創收積極性不高；高校財務在經費管理上靈活性不夠，難以激發二級部門在教學、科研、辦班方面的活力。因此，高校亟待通過財務“放管服”改革來擴大辦學自主權，依托高校財務在經費使用方面和院系在業務開展方面的靈活性，拓寬籌資渠道，緩解資金籌措壓力；通過重心下移、權力下放，將“大學辦大學”模式轉變為“學院辦大學”模式，解決目前“等、靠、要”的問題，使得高校能更加自主地分配和使用經費，激發院系在教學、科研、辦班方面的活力，進而改善高校的教學成果、科研效益。

1.2滿足財務信息公開的需求

隨著云計算、人工智能、大數據、移動互聯網等新一代信息技術的發展，高校利益相關者的信息需求更加多元化，對財務信息提出了更精細化的需求。審計部門需要利用財務信息監督高校經費使用的合理性和合法性；主管部門需要利用財務信息評價高等教育投入與產出的業績和成效；科研經費提供者需要利用財務信息評價科研經費的使用效率和合規性；社會捐贈人士需要利用財務信息了解受贈資金的去向；教職工需要利用財務信息了解收入及經費使用明細；家長及學生需要利用財務信息了解學校各類收費和使用明細。通過高校財務“放管服”改革，構建智慧財務信息化平臺，完善財務信息公開制度，實現利益相關者對財務信息和非財務信息的獲取，保證信息的及時性、相關性、可靠性和完整性，滿足其監督管理、績效評價、投資決策的需求。

1.3滿足財務管理活動的需求

高校的財務管理活動涵蓋預算管理、資金管理、會計核算、財務報告和監督5個方面。預算管理方面，通過財務“放管服”改革，加強事前績效目標管理，推進事中績效跟蹤監控，擴大事后績效評價范圍，強化績效結果的應用，加強預算績效管理；資金管理方面，通過財務“放管服”改革，提升資金支付的效率并合理控制安全性，加強資金管理活動；會計核算、財務報告和監督方面，通過財務“放管服”改革，為師生提供優質、高效的到賬認領服務，實現師生跨時間、跨地點報賬查詢、核算、報告和監督。

1.4滿足風險管理的需求

高校的各項業務活動面臨預算執行不力風險、資金支付合法性風險、償債能力風險、資金完整性和流動性風險率。通過財務“放管服”改革，高校可明確各項經濟活動的歸口管理部門，完善內部監督制度，識別、衡量、評估高效財務管理活動面臨的管理過嚴或管理缺失風險及服務缺位風險等，及時調整相應措施，控制風險。

1.5滿足學生方便、快捷地享用教學資源的需求

學生是高校的服務對象之一，高校對學生的培養應該考慮學生和社會的需求，這不是簡單地迎合，而是要有長遠的眼光，充分考慮未來。學生和社會對高校財務“放管服”改革的需求更多地體現在如何在教學與財務共享平臺上便捷且高效地購買和享用教學資源，包括各類面授課程、網絡課程、實踐課程及其他教學資源，從而滿足其對知識積累和能力提升的需求。高校通過財務“放管服”改革，可滿足學生實時繳費、實時掌握繳費和選課信息的需求。

1.6滿足高校職能實現的需求

科學研究是高校重要職能之一，高校瞄準國際前沿，主動把握前瞻社會問題，加強基礎研究，滿足“產學研”相結合的需求。科研經費的提供者對高校財務“放管服”改革的需求體現在高校如何高效使用科研經費、如何規范管理科研經費、如何構建科研成果轉化機制等方面，從而激發科研動力、增加科研產出、提高科研成果轉化率，借助高校科技創新能力推動創新型國家建設，實現“科技強國夢”。

在“放管服”改革背景下，高校激發人才資源優勢，提升創新業務能力，依托學科門類齊全優勢支撐高等教育高質量發展；高校的社會服務工作在把握正確的政治方向和價值導向的前提下，更加注重挖掘市場需求，提供精準的社會服務，如滿足ACCA（國際注冊會計師）培訓、CMA（美國注冊管理會計師）培訓、考研培訓等需求，以及場地租用、停車服務等共享高校資源的需求。高校更加注重知識的沉淀、潛能的挖掘和創新思想的培育，進一步助力創新創業，適應市場需求。

2高校財務“放管服”改革現狀與問題

2.1部分高校對財務“放管服”的范圍理解不到位

自《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等各類簡政放權政策文件發布以來，國內科研領域掀起了“放管服”改革新高潮[1]。而高校“放管服”改革的需求絕不只是科研項目的“放管服”，它是惠及全校師生、科研項目負責人的“放管服”。只有這樣，才能真正激發學校的活力，充分發揮高校法人主體作用，推進高校在培養人才、科學研究、傳播知識、服務社會等方面的自主權。

自科研“放管服”改革以來，雖然大部分審核權限被主管部門下放到項目承接單位，但是并不意味著降低了監管要求。“放管服”改革實際運行過程對高校整體財務業務能力和服務水平提出了更高要求。財務部門需通過創新財務管理，讓科研人員脫離冗雜的財務事務，專注科學研究。同時，“放管服”改革對高校績效管理水平提出了更高要求。但從實際情況來看，不少科研人員對“放管服”理解存在偏差，重“放”“服”，輕監“管”，誤把業務管理中的審核、報銷情況說明、相關支撐證明材料等監管要求視為對科研人員不信任、不尊重；在“放”權的制度背景下，科研人員在項目內部建立激發活力、提升效率的機制同樣關鍵。因此，高校財務“放管服”改革對全面提升績效評價提出了更高要求。

2.2高校財務“放管服”改革的主體不明、內容不清目前高校財務“放管服”改革的內容不明晰，研究和實踐主要局限在科研經費上，未從需求角度梳理高校財務“放管服”改革的主體和內容，從而導致高校財務管理與新時代高等教育內涵式發展脫節。

2.3高校財務“放管服”改革對“度”的把握研究不夠高校財務“放管服”改革的難點和重點在于對“度”的把握。“深化放”和“改進管”是車之兩輪、鳥之兩翼。深化高校財務“放管服”改革應放管兼顧、同步進行。放管結合與同步需把握“度”，堅持“放手”，但不“甩手”；堅持“出手”，絕不“失手”。如果未準確把握“度”，可能會出現“一放就亂、一管就死”的局面[2]。例如，高校修訂了科研差旅的管理辦法，同時新辦法提升了對財務監督工作的要求。原有財務制度規定出差票據不完整無法報銷，但新制度認可出差無法取得完整票據的情況，只要提供相關證明依據，經項目負責人簽字確認后，即可按照正常出差報銷相關費用。在操作過程中發現，新制度實行后出現報銷與課題不相關的單程車票問題。這類差旅費造假問題若不加以管控，可能形成大量金額的違規虛假報銷。因此，如何把控高校財務“放管服”改革的“度”，從而滿足監督者對財務信息透明化的更高要求，是高校財務“放管服”改革亟待解決的關鍵問題。

2.4不少高校財務人員因法規制度不完善而對財務“放管服”改革有顧慮當前高校發展面臨許多新情況和新機遇，原有的財務制度已無法適應新形勢發展需要，不能滿足和支撐高校持續開展人才培養、科技創新、服務社會經濟等發展需求，亟須結合實際情況制定相適應的財務管理制度。部分高校對內部控制體系建設重視度不夠，沒有形成完整的財務審批流程和報銷制度，管理層面和業務層面權責不清，整體運行效率不高。這些問題都給高校財務人員推行“放管服”改革帶來顧慮，制約了改革積極性。因此，高校財務“放管服”改革對完善法規制度提出了更高要求。

2.5高校財務信息化水平和服務能力無法支撐“放管服”改革持續推進財務信息化是“放管服”深化改革的基石，持續推動財務信息化建設，有助于“放管服”改革的快速推進。高校財務管理在傳統會計核算業務基礎上，結合現代信息技術，依據“科學放權、規范管理、高效服務”原則，為人才培養、科技創新、師資隊伍建設等提供財務專業智力支持[3]。近年來，高校財務管理業務大幅增長，信息處理日趨復雜，既有財務信息，又有非財務信息，傳統作業模式已無法適應日益增長的信息處理要求。一是財務信息自身管理體系落后；二是數據信息橫向整合、共享方面存在“數據孤島”；三是財務信息深度分析評價系統缺失。財務信息化條件不足，也挫傷了財務人員增強服務意識的積極性。因此，加大財務信息化投入和建設，是推進高校財務“放管服”改革的必經之路。

3高校財務“放管服”改革的措施

3.1明確高校財務“放管服”改革主體，探索和完善改革內容高校財務“放管服”改革的主體不只是學校和財務部門，還應提升高校決策機構、歸口管理部門、項目責任人的參與度。只有這樣，才能實現權責利同步下行。高校財務“放管服”改革應按照“責權利統一”“統一要求，分類管理”等原則，堅持責任主體、管理制度、財務平臺“三位一體”整體設計，依法、協同推進“統一領導、歸口管理、分級負責”的財務“放管服”改革。高校財務“放管服”改革的內容屬于財務管理的范疇，高校可結合現代信息技術、現代市場經濟要求及管理需求，從預算管理、資金管理、會計核算、財務報告和監督5個方面進行梳理。例如，預算管理方面的目標制定與分解、預算編制與調整、預算績效評價與考核，資金管理方面的資金收付及結算方式，會計核算方面的報銷制度、審批權限、報銷流程、會計核算服務平臺，財務報告方面的科研結題、評估檢查、驗收報告等信息查詢與提供，監督方面的會計監督與結果運用等，均可納入財務“放管服”改革，不斷探索和實踐財務“放管服”改革，不斷豐富和發展改革內容。

3.2做好改革發展規劃，完善政策制度

高校財務管理部門應增強“放管服”改革的責任感和使命感，從政策突破、機制創新著手。政策突破主要是獲得上級部門授權，爭取被納入改革試點，并在校內開展改革試點。只要有利于發展，就放手探索政策突破點。高校可以高等教育“放管服”改革政策規定為依托，結合自身實際情況，通過頂層設計，把握權力下放尺度，建立和完善財務制度體系，支持現代學校建設發展；通過創新財務迭代機制，讓財務管理真正為教學和科研服務。

3.3加強風險管理，合理把控“放管服”的“度”高校推行財務“放管服”改革，需從風險與收益對等角度，權衡責權利與風險，合理把握“放管服”的“度”，協同推動“放管服”改革深化升級。同時，通過加強風險管理，對風險實施有效控制，并妥善處理損失。

首先，高校財務應識別財務管理過程中各環節可能存在的風險，比如預算編制與高校目標發展不一致風險、高校資金管理效益低風險、會計核算機制不健全風險、各類報告不及時和不明晰風險、會計監督力度不夠風險等，并分析其發生的可能性，評價其所帶來后果的嚴重程度。

其次，高校財務應權衡風險與收益。風險總是與收益并存，而收益是指高校財務管理目標的達成情況及任務的完成情況。所謂權衡，就是將高校控制風險所付出的人力、物力、財力等成本與之所帶來的資金效益、服務質量改善和服務效率提升、學校目標任務的實現等方面的收益相比較。

最后，高校財務應在識別和權衡風險的基礎上，評估承擔風險的能力，以此確定“放管服”改革的“度”。既然高校財務要簡政放權，就不應該拒絕風險、排斥風險，如果風險全為零，就會放不開、管太死，失去靈活性、積極性和創造性。而適合高校的風險管理策略主要有風險承擔、風險規避和風險控制。對于識別出的高校能夠接受和承擔的風險，可以選擇風險承擔策略，大膽放權，提高效率；對于識別出的高校不愿承擔的風險，如可能導致貪腐的環節，可以選擇風險規避策略，不予放權，嚴格把關；對于識別出的高校可控風險，根據風險收益的原則選擇風險控制策略，適度把控，兼顧安全、效率和質量。同時，高校還應建立容錯糾錯機制，落實“放”的標準和口徑、“管”的依據和內容、“服”的意識和水平。

3.4呼吁上級部門下放高校經費自主權，擴大高校預算自主權上級部門應考慮高校各院系之間投入的均衡性和教師之間的公平性，取消經費使用管理限制，如某些學科教育生均投入的經費限制，不應用某學科生均投入經費的多少來評價該學科的教學成果，而應取消限制，將經費自主權下放給高校，由高校根據自身經費實際情況開展教育教學。上級部門可從教學質量評估結果等方面把握高校對該學科的重視程度。

當前形勢下，高校多渠道籌措資金的壓力越來越大，通過“放管服”改革，可擴大高校的預算自主權，激勵高校擴大收入。比如學院的辦學收入，在績效核定的情況下，不利于激發教師的積極性；高校國有資產讓渡使用權的房租收入，上級財政按規定用途來下撥，限定了高校各經濟分類的使用比例，影響了高校增收積極性。因此，開展增收項目的專項績效核增工作，擴大高校進人用人、薪酬分配、經費使用管理自主權，有利于激發高校創業創新和增收活力。

3.5加強對二級部門的放權和對歸口管理部門的監管高等教育領域的“放管服”改革，不僅是教育主管部門面向高校的改革，而且是高校面向院系師生的改革。高校通過“放管服”改革，重構傳統治理模式，將工作管理重心下移，下沉至基層，激活院系活力，將“大學辦大學”模式轉變為“學院辦大學”模式，把傳統的“內燃機車頭牽引模式”轉變為全方位發力的“動車模式”，增強內生動力，強化內部運營機制。高校內部的“放管服”改革，從學校層面來講，通過破解體制給予活力，使放權放得徹底有序、管理管得科學有效、服務做得精準到位；從院系層面來講，通過優化機制產生動力，使接權接得有力、治理治得順暢、目標定得精準。尤其是在經費使用方面，對于具有部門特色的專項、擁有專業勝任能力的人員，根據項目特色調配資金，財務在政策法規上提供支撐，進而提高資金的使用效率。二級部門只有在經費使用上擁有更多自主權，才能更具活力。

高校財務加強對二級部門放權的同時，對于有主管部門的項目，也應加強對歸口管理部門的指導和監管。項目歸口管理部門要按批復的預算，對項目的績效目標設定、組織實施、結果驗收、評價考核及結果運用等進行監管。比如，學校批復給所有校內單位的經費中安排了設備經費的，均要報設備部門。設備部門要對本部門設備經費及其他部門預算經費中安排的信息網絡設備經費、教學學科設備經費、后勤安保設備經費等進行監管。

4結語

在“放管服”改革背景下，各高校應制定“放管服”工作手冊，明確財務管理各流程、各環節放權的口徑，監管的標準、范圍及服務流程，將制度固化在流程上，使項目負責人明確項目放權后面臨的風險，提升項目負責人接受監督的能力，有效防范和化解人力和人為風險，保障高校財務“放管服”工作有章可循。同時，高校還應加強服務手冊的宣傳力度，便于全校師生及社會公眾學習該手冊，使其及時了解高校財務“放管服”改革的內容，同時便于接受社會公眾監督，讓高校財務“放管服”改革走上“放而有序、管而有方、服而有心”之路。

參考文獻[1]祝元法，秦鋰.“放管服”背景下高校財務監管模式探析[J].教育財會研究，2018，29（1）：27-30，51.

[2]劉永林，周海濤.深化高等教育“放管服”改革的思考[J].復旦教育論壇，2017，15（5）：5-8，16.

[3]陳俊忠.高校財務管理“放管服”改革研究[J].新會計，2019（11）：51-53.

收稿日期：2023-03-24

作者簡介：

江林，男，1969年生，碩士研究生，主要研究方向：高校財務管理。

肖杉，女，1992年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：高校財務管理。

孫其苓，女，1988年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：高校財務管理。