地方政府投融資平臺公司全面預算管理應用探析

摘要：地方政府投融資平臺一直是各地開展投資建設活動的重要主體，在地方公共服務和基礎設施等領域發揮重要作用。然而，多數平臺公司存在活力不足、效率不高、效益不佳等問題。全面預算管理作為一種先進的管理工具，很早便被應用于企業運營，但實踐中由于政企責權利關系不明確、投資邊界不清晰、管理體系機制不健全等，存在預算管理松散、流于形式、剛性缺乏等一系列問題，導致預算管理效果達不到預期。從地方政府投融資平臺公司全面預算管理應用出發，以A集團公司為例，探析全面預算管理在優化預算資源配置、推動企業全面發展中的重要作用。

關鍵詞：投融資平臺公司；全面預算管理；應用路徑

0引言

地方政府投融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）是由地方政府注入資本或土地、股權等資產，為滿足政府投融資需求而設立的企業法人，承擔城市建設、國資運營、產業發展等相關的某種或幾種功能。平臺公司為地方基礎設施建設和新型城鎮化作出了巨大貢獻，同時也積累了不少問題。在當前經濟增長、風險防控雙重壓力下，平臺公司面臨新挑戰、新機遇，轉型發展勢在必行。全面預算管理在促進企業發展戰略落實、提高企業整體經營效能等方面發揮重要作用。推進全面預算管理，對于企業實現戰略目標、提升財務管理水平、提高資金使用效率、防范債務風險等具有重要意義。

1A集團公司經營管理中存在的問題

A集團公司成立于1993年，2020年6月完成全民所有制改制并更名，現注冊資本100億元，主體信用等級為AAA級。A集團公司并表范圍包括4家一級子公司及120余家下屬二級和三級子公司。截至2022年末，其資產總額超過2600億元，在職員工近10000人。根據國企改革相關部署，A集團公司于2022年進行了戰略性重組和專業化整合。重組后，A集團公司主要承擔現代產業發展和民生服務保障兩大職能，直接管理的21家企業涵蓋高端智能智造、醫藥健康養老、商貿文創會展、數字科技創新、產業園區開發、鄉村振興發展六大產業板塊。A集團公司經營管理中存在職能定位模糊、盈利手段單一、投資擴張過快等諸多問題。

1.1職能定位模糊，市場化運作不強，活力不足

改革后，A集團公司將基礎設施建設、公共服務等職能剝離出去，聚焦產業發展主業，但公司的整體運作思路仍然沿襲了原國資運營主體，即以支持政府投融資為導向，對經營性業務的拓展不足，市場定位模糊。另外，由于A集團公司的出資人是區財政局，其戰略規劃、重要人事任命、融資和投資決策、項目建設、業務運營等重大事項、重要職能都要上報區財政局審批，服從行政管理，沒有充分的自主經營權，發展的積極性和主動性受到很大限制，很難成為真正的市場主體。

1.2盈利手段單一，業務基礎薄弱，效益不佳

A集團公司本級以開發建設政府準入的公益性項目為主，依靠財政返還彌補項目成本，難以培養自身競爭力。A集團公司下屬企業以商業運營和產業投資業務為主，涉及六大板塊，行業跨度大，企業規模和歷史背景差異大，營業收入分化明顯，營業收入最高超4億元，最低不足1000萬元。這些下屬企業凈利潤表現參差不齊，盈利企業數量有限且多為微利，虧損企業數量多且虧損幅度較大，整體盈利能力較差。各下屬企業普遍缺乏核心競爭力和市場化運營管理經驗，盈利模式單一，業務發展基礎薄弱，難以短時間內從激烈的市場競爭中脫穎而出，可持續發展前景堪憂。

1.3投資擴張過快，資金壓力沉重，效率不高

近年來，A集團公司以持續滾動的融資支持方式，不斷擴大項目投資，連續3年年均計劃投資額超過60億元。資金投向主要是交通基礎設施、保障性住房、全域土地整治、產業園區基礎設施等。不過，投資規模迅速擴張造成一系列問題。首先，投資規模與自身現金流嚴重不匹配，投資的計劃性不足，缺乏“以收定支、量入為出”理念，內部現金流持續緊張。其次，以融資促投資，風格激進，公司債務負擔沉重，剛性利息支出壓力大，風險不斷積累。特別是剝離政府融資功能和國資擔保后，公司融資渠道受限，“借新還舊”的方式難以持續，償還存量到期債務的壓力進一步加大。最后，投資收益水平不高，存在低效甚至無效投資，投入產出不平衡，投資效率也不高。

2A集團公司深化推進全面預算管理實踐

2.1搭建集團公司全面預算管理體系的重要性

2.1.1有助于實現戰略目標，增強公司發展活力

通常，以企業戰略為導向是全面預算管理的首義，預算目標則是對戰略目標的實踐解釋。圍繞戰略目標和業務流程計劃，在企業中有條不紊地推進全面預算管理，有利于引導各預算責任主體聚焦戰略、專注執行、達成績效[1]。平臺公司在轉型之際，應注重戰略功能定位與業務發展布局，改變以替政府融資為導向的運作思路，嘗試與政府建立市場化的合作機制，逐步從基礎設施建設、公共服務等職能中有序退出，提升市場化運作能力。A集團公司的目標定位是“成為多元經營、自負盈虧，有一定核心競爭力的市場化綜合性國有資本投資運營平臺”，并根據需要，承擔產業培育、民生保障等相關功能。A集團公司既體現國企的使命擔當，又走好市場化運行的道路，還需要在探索中不斷前行。A集團公司構建全面預算管理體系，有助于其實現戰略目標。

2.1.2有助于提升經營管理水平，促進經濟效益

全面預算管理旨在全員參與，并在預算理念上達成高度統一，業務范圍實現全線覆蓋，同時建成全流程跟蹤的綜合管理體系。這有利于員工凝聚共識，在貫穿經營、投資、財務等各項活動、各個環節，以及企業組織各項經濟活動的事前、事中和事后全過程中，都為實現預算目標而努力，進而推動企業經濟效益提升[2]。全面預算管理可以促使A集團公司提高經營管理水平。例如，通過拓展經營性業務、提升運營管理能力等，提高公司經營效益，實現公司價值最大化；通過資產注入、自身積累、引入投資等多元化方式，獲取更多、更好的資產資源，做實公司資產，為業務轉型提供物質基礎。

2.1.3有助于推動投融資活動有序開展，提高運作效率

全面預算管理有利于加強投融資的計劃性，遏制過度投資傾向，推動企業健康、可持續發展。目前，A集團公司資金投向主要是城中村拆遷、保障性住房、產業園區等，投資規模與產生的收益無法匹配，債務負擔沉重，資金壓力較大，因此，需要進一步做好資金管控，提高資金投入管理運作的效能。通過平臺全面推進預算管理，A集團公司可嚴格控制預算期內的資金運作。例如，原則上不支付預算外項目款項，避免不必要支出；加強投資指導，重點投資戰略性新興產業和重點項目，增強抗風險能力；保證每個投資項目都有穩定的還款來源，重視投入產出比，同時爭取減少政府對公司投資行為的干預，取得自主投資決策權；把控新增債務規模和融資方式，降低資金成本，做好資金用款計劃，減少資金閑置；明確投資退出機制，打通資本運作的良性循環。

2.2構建全面預算管理體系的可行性

2.2.1內部管理制度較為健全

A集團公司的會計核算、內部控制、內部審計、績效考核和激勵相關制度都較為成熟，且預算管理制度出臺也已排上日程。全面預算管理中的編制流程、執行控制、分析與報告、組織體系、考評等相關內容都在預算管理制度中有所呈現，這也反向推進了全面預算管理的實施，使其有規可依、有章可循。

2.2.2管理人員重視全面預算管理

現階段，A集團所在地的區委區政府高度重視預算管理工作，多次召開會議做相關部署。A集團公司高級管理層也多次強調做好全面預算管理工作，全公司上下預算意識明顯增強，預算管理能力逐步提升，在公司內部構建全面預算管理體系的可行性大大提高。

2.2.3協同績效考核同向發力

近年來，A集團公司經營業績考核體系運作成熟，為績效與預算聯動打下堅實基礎。A集團公司在考核指標設計時增加了預算偏離度指標，實現了績效目標實現程度和預算執行進度“雙監控”目標。同時，全員預算管理意識的增強也能夠同步加快公司內部構建全面預算管理體系的步伐。

2.3構建全面預算管理體系的應用路徑

2.3.1加強組織保障，建立全方位管理格局

一是加強組織領導。A集團公司預算組織體系尚不健全，董事會（決策機構）與各部室和下屬單位（執行機構）之間缺少中間層級，不利于信息交互和跨部門協同。平臺公司應建立健全預算組織體系，設立預算決策機構、工作機構和執行機構[3]，明確各機構的職責權限、授權批準程序和工作協調機制，確保密切協作、相互配合，有序推進預算管理工作。

二是加強制度體系建設。A集團公司預算制度體系尚不完善，僅制定了《預算管理辦法》，還缺少其他配套制度。平臺公司應堅持制度先行，建立“1+N”預算管理制度體系，除了預算管理辦法，還應該匹配置頂調整制度、分析與報告制度、考評制度和調整制度等一系列管理辦法，保障全面預算管理落地見效。

三是加強人員保障。A集團公司預算管理相關人員多為兼職，人員力量配備不充足。平臺公司應強化團隊預算管理力量，提升相關人員的專業預算技能，采用多種形式組織全面預算管理宣傳和培訓工作，增強全員預算意識，營造良好的輿論氛圍。

2.3.2突出關鍵環節，建立全過程管理鏈條

一是預算編制有目標。為解決經營自主性弱導致存在戰略規劃執行不到位的問題，A集團公司應進一步落實政企分開，大力提升企業自負盈虧、自主市場化運作的權能和動能，以戰略規劃和經營目標為導向設定預算目標，即由董事會按照“戰略目標—年度經營目標—預算目標”的路徑層層分解，明確預算目標，各預算執行機構以預算目標為起點編制預算，通過預算工具牽引戰略目標實現。

二是預算執行有控制。為解決預算控制規則不明確、預算約束力不足和流于形式等問題，A集團公司應建立差異化管控機制：針對超預算審批事項，執行額外的審批流程，根據權限規定的額度分級審核；針對預算外審批事項，嚴格控制，防范風險，若因行政指令等不可控因素必須支出的，應比照超預算審批事項，執行最高層級審批。

三是預算完成有評價。A集團公司按季開展預算執行分析，但預算分析的深度和成果應用還不夠。該公司應建立預算執行分析評價制度，通過報告、會議、調研等多種形式，及時分析和評價預算執行情況，找出預算執行差異形成的原因，針對性地提出對策建議，提高預算管理對業務的控制能力[4]。

2.3.3強化激勵約束，建立全覆蓋管理體系

一是建立預算考核機制。A集團公司尚未實施全面預算考核，影響了預算管理作用的發揮。該公司應建立全面預算考核機制，將預算安排與績效指標設定掛鉤，將預算考核結果與政策調整掛鉤，為企業實施獎懲和激勵提供依據，切實提高資源配置效率和使用效益，促進企業績效提升。

二是強化預算責任制。A集團公司普遍存在預算主體責任意識不強的問題，不利于預算績效的提升。平臺公司應進一步落實預算主體責任，公司整體預算績效與集團主要負責人掛鉤，部門和單位的預算績效對應部門和單位主要負責人，項目預算績效問責項目負責人，切實做到“花錢必問效，無效必問責”。

三是實現全方位考核。A集團公司的全面預算考核內容應至少涵蓋兩個方面：預算目標完成情況和預算工作組織情況。該公司應以預算目標完成情況為核心，以預算工作組織情況為補充，既評價各預算執行機構的工作業績，又評價預算管理工作機構的工作質量。通過全方位考核，加強對全面預算管理各環節、全流程的監督，有助于實現預算目標。

2.3.4推進技術驅動，建立一體化預算系統

一是夯實數據基礎。A集團公司子公司數量多，行業跨度大，不同企業之間的數據格式、口徑不一致，數據傳輸不及時，不利于預算數據的精準性。平臺公司應利用信息技術手段，如預算管理系統的網絡報表體系和靈活、方便的報表定義機制、數據上報和數據接受機制等，實現數據口徑從上到下的一致性，建立數據標準，解決上下級之間的數據傳輸問題。

二是打通“信息孤島”。A集團公司業務系統、會計系統和辦公系統相互獨立、無法交互，不利于預算數據采集和交叉核對。該公司應利用預算管理系統開放的數據接口功能，實現從會計信息系統或業務系統提取數據、與電子表格無縫連接、以文本的方式導出和引入各種數據等，實現數據共享與流通。

三是提高整合效率。A集團公司預算表單復雜，數據源于多個職能部門和子公司。該公司應利用預算管理系統高效的匯總、審核、分析和數據挖掘功能，實現數據填報從上到下層層靈活擴展，數據上報從下到上層層自動裁減和過濾，提高上級部門匯總和審核預算表的效率和準確性。

3結語

平臺公司的轉型發展是一個需要長期探索的過程。在新的發展階段，平臺公司要結合地方實際和平臺現狀，統籌謀劃，直面經營管理過程中存在的問題，抓住新機遇，迎接新挑戰。平臺公司可高效利用全面預算這一工具，走上可持續高質量發展軌道，為地方經濟發展繼續貢獻力量。

參考文獻[1]郭斌.淺談全面預算管理在國有集團公司應用中存在的問題：以政府投融資平臺公司為例[J].會計師，2019（7）：29-30.

[2]吳明靜.政府融資平臺公司的預算管理探索[J].當代會計，2019（1）：20-21.

[3]隨曉艷.國有平臺公司全面預算管理困境及對策[J].管理論壇，2019，13（22）：280，282.

[4]蘇丹.A平臺公司全面預算管理體系構建[D].鄭州：鄭州大學，2021.

收稿日期：2023-03-16

作者簡介：

韓金蓉，女，1992年生，本科，會計師，主要研究方向：全面預算管理。