零基預算在事業(yè)單位推行的探討

丁雪含

摘? ?要：隨著政府會計制度的實施，事業(yè)單位著力推行零基預算對于破解傳統預算局限性、深化財政預算制度改革以及加快建立科學合理的現代化財政預算管理體系有著重要意義。零基預算作為一種特殊的財政預算編制方法，相較傳統的預算編制方法而言具有無可比擬的優(yōu)勢。通過對零基預算基本特征及與傳統預算編制區(qū)別的深刻分析，探討行政事業(yè)單位推行零基預算方式的核心價值，重點分析其推行實施過程中面臨的困難和問題，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：零基預算；預算編制；事業(yè)單位；相關對策

中圖分類號：Ｆ８１２.３? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）17-0093-03

引言

2021年3月，國務院印發(fā)了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，強調要進一步深化預算管理制度改革，嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性。因此，加強并改進行政、事業(yè)單位預算管理，優(yōu)化政府預算編制成為各省市財務部門的一項重要任務[1]。同年，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《關于甘肅省省級部門實施零基預算管理工作方案的通知》，提出要通過實施零基預算管理，引導部門科學申報編制預算，促進預算管理提質增效，切實增強財政資金和政策的指向性。顯然，通過規(guī)范落實零基預算管理體系、科學完善地建立財政預算制度，以強化主體部門全口徑預算管理，提升財政資金預算統籌能力和資源配置效率，進而建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理生態(tài)體系，成為了各級政府部門的共識，也是做好高質量發(fā)展特色社會主義經濟的重要財務制度保障[2，3]。

一、零基預算的主要特征

零基預算的主要特征在于其所有的預算支出均建立在“零”的基礎之上，不再與過去已產生的經濟活動或財務預算支出相關聯，而是基于本年度各項實際費用情況進行科學、規(guī)范、透明地審議編制，該方式打破了固有基數概念和支出固化格局，統籌考慮了財力狀況、輕重緩急、實際需求、績效情況等因素，是一種更為科學、客觀合理的預算編制方式[4]。

零基預算與傳統預算相比，在較多的核心內容上存在一定區(qū)別，一是預算基礎。零基預算的編制嚴格強調“零”的基礎，而傳統預算則須使用已經產生的決算數據進行編制，是基于一定數據而進行的。二是預算內容不同。零基預算需要綜合預測項目本身的總量，傳統預算著重預測新增的業(yè)務量水平。三是預算著重點不同。零基預算著重于對預算項目本身的綜合性分析，傳統預算著重于預算金額的增減變化的分析[5]。四是對新舊業(yè)務的處理不同。不管新發(fā)生的業(yè)務，還是以往舊業(yè)務，零基預算都要考慮其對預算金額的影響，傳統預算則只考慮新業(yè)務的增加量和舊業(yè)務的減少數對預算項目的影響。

二、事業(yè)單位實施零基預算的必要性

（一）優(yōu)化預算編制，提高資金使用透明度

國家財政資金的使用要做到公開透明。事業(yè)單位通過運用零基預算的編制方法，從領導層到具體的項目主管部門，再到財務部門，財政資金的流動更加公開透明。同時，應用零基預算還能保證項目預算的編制更加科學精細，項目支出更加透明[6]。

（二）優(yōu)化業(yè)務開展的針對性和提高預算編制的實效性

事業(yè)單位的公益性和特殊性代表其發(fā)展有著明確的方向和目標，方向更面向于廣泛的社會群體，在時間上更注重長、中、短期不同階段的規(guī)劃，目標則更加有計劃、分步驟，強調整體性的績效目標。因此，零基預算以其獨特的優(yōu)勢，能夠為事業(yè)單位廣泛開展針對性的業(yè)務活動提供科學有效的預算管理模式，同時也能為其績效目標的發(fā)展提供一種高效的編制工具。

（三）優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金使用效益

零基預算管理通過綜合分析預算項目本身優(yōu)劣利弊以及對預算項目金額的測算，能夠很大程度地增加事業(yè)單位發(fā)展優(yōu)質項目的比例，乃至壓減甚至取消無效的項目，資金用于亟待的項目，實現資源的更優(yōu)配置和資金使用效率更高，進一步優(yōu)化事業(yè)單位發(fā)展的公益屬性和內在動力[7]。

（四）有利于進行成本效益分析，深化財政預算制度改革

政府會計制度實施引入了成本效益理念[8]，零基預算的推動能更好地對項目的成本效益水平進行分析，提高單位的自我存在價值。從長期來看，在現代化財政體制發(fā)展態(tài)勢下，實施零基預算能夠對預算編制中存在的問題進行總結和優(yōu)化，結合相關單位實行的經驗，進一步深化財政預算體制的創(chuàng)新，進而總結出一套高效合理的預算編制體系。

三、在事業(yè)單位推行零基預算的難點

（一）財務人員的重視和理解不夠

長期以來，各事業(yè)單位的財務人員的固化思維，已經習慣了用增量預算法的預算編制方法，也認為預算就是申請更多的財政資金，只要預算收入高于上年，預算工作就完成得挺好，對零基預算的編制方法存在抵觸心理。對于推行零基預算的，還只停留在意識觀念上，并未真正運用于具體預算編制過程中，加之部分事業(yè)單位財務人員并非財會專業(yè)出身，業(yè)務水平有限，對零基預算的理解和操作還有待提高，使得零基預算的運用流于形式，造成預算編制質量不高。

（二）預算編制過程中存在的難點

目前，零基預算在事業(yè)單位中進行有效的推行應用尚存在多方面的問題，首當其沖是項目的選擇次序問題，項目的先后安排旨在最大化項目的整體收益或者更好地服務社會生活。因此，基于具體的業(yè)務操作層面來講，一是預算支出缺乏統一的標準[9]。當前，由于政府會計實行的“雙基礎”“雙分錄”“雙報告”，各事業(yè)單位千差萬別，涉及領域標準不一，使得各單位部門在編制零基預算時沒有可參照的統一的預算支出標準，進而難以持續(xù)性推行零基預算管理中的各項要求。二是責任歸口與任務劃分不明朗。在零基預算編制過程中，由于是以零為基礎，所以預算編制需要各部門大量的數據來源，需要經過充分的可行性論證。然而由于各部門之間的責任不明確，以及各部門在預算編制過程中扮演的角色等不清晰，這在一定程度影響了零基預算的實施。三是預算編制的數據真實性、可靠性和科學性較差。預算編制的數據來源于不同領域不同部門的獨自核定，由于其不同事業(yè)單位在定位、職能和目標性質上的差別，預算編制的數據也參差不齊，一方面在單位內部進行核定收入和支出時會產生一定影響，另一方面對于財政部門進行分析和處理上報的數據時也造成了一定的困難，很大程度上影響了零基預算編制的良性發(fā)展。

（三）預算績效管理體系不健全

零基預算的編制成功與否與績效目標的編制息息相關，伴隨著我國預算績效管理體系的逐步構建，針對項目預算經費的績效目標編制也逐漸成為了事業(yè)單位規(guī)劃發(fā)展的重要角色，績效目標無疑需要與單位的發(fā)展建設相適應，同時具備一定的可操作性。盡管如此，有些事業(yè)單位現在依舊還未理解績效管理的內涵和導向性，對于績效目標的編制管理未曾提升至應有的高度，對于零基預算和績效管理的理論認識還存在一定的滯后性、不成熟，因而導致零基預算編制的實操性不強，目標不明確，造成預算編制的效果欠佳，也造成預算資金的浪費，也不利于事業(yè)單位公共服務職能的發(fā)揮和本單位健康良性的發(fā)展[10]。

（四）預算編報信息系統建設滯后

由于零基預算在收集基礎數據階段的工作量繁重，僅靠簡單的人工提取數據、統計難免會出現偏差，從而會影響零基預算編制的真實準確。目前，地方政府采購信息統計管理系統、人事管理系統、國庫集中支付核算、賬務處理、部門預決算、行政事業(yè)單位資產管理信息系統等各類軟件繁多，各系統相互之間銜接性不強，缺乏一套集中統一的信息系統的支撐，能對大量冗雜的數據進行集中管理，匯總取數、精準填報，分析決策。

四、在事業(yè)單位推行零基預算相關對策

（一）強化培養(yǎng)專業(yè)的零基預算編制人才隊伍

一是從社會的層面加強零基預算編制的專業(yè)人員的建設與培養(yǎng)。在各事業(yè)單位內部的財務人員是其培養(yǎng)的首要對象，通過對財務人員及相關人員的專業(yè)化培訓與指導，逐步提高事業(yè)單位對零基預算的認識水平與預算編制能力，由知識理論到推行實踐、由政策規(guī)章制度到實際編制應用均需要較為強大的零基預算人員保障。二是從單位內部層面強化預算編制聯系員的先鋒作用，專門負責對單位基本情況、人員數量、車輛情況，日常公用等預算編制的基本數據情況進行統計，深層次地對部門內部的數據進行調查、統計、更新并歸納上報，能夠時刻與單位的預算編制系統保持良好的互動溝通。

（二）建立健全科學統一的零基預算編制體系

科學統一的零基預算編制體系建設需要從三個主要方面著手推進：一是構建科學完備的收入體系制度，包括一般公共預算財政撥款收入、政府性基金預算財政撥款收入、事業(yè)收入、上級補助收入、經營收入以及其他功能專項收入等。二是從實際情況出發(fā)構建基于省級范圍內的支出體系制度。包括一般公共服務支出、社會保障和就業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出、住房保障支出等。特別地，一般公共服務支出下面再分基本支出和項目支出，而項目支出則根據各單位實際情況的不同，需要對項目資金的性質、來源及去向、定期定額等指標做出更為明確的要求。三是統籌建設科學完備的預算項目庫系統。首先，部署項目庫實施項目內容納管章程，僅有通過項目庫納管的項目內容才可被列入預算條目，同時，入庫項目需滿足合規(guī)的立項要求，對于項目的立項、實施階段與技術方案、內容及績效目標等都有著嚴格的閉環(huán)管控。所有項目都可在高度透明化的項目管理流程和明確的績效目標體系下保障運行。其次，在保障基本民生的項目優(yōu)先后，繼續(xù)根據績效評價分值高低保障項目，構建多層次、多維度的分類體系，最后預留一定經費的預備費，用于解決緊急、難以預計的困難，如為應對突如其來的新冠疫情防控需要，各級醫(yī)院用于核酸檢測的支出，社區(qū)等基層用于疫情防控購買口罩、消毒液、防護服以及印發(fā)防疫資料的費用，民政部門采購生活物資的經費等。

（三）創(chuàng)建預算績效評價與長效監(jiān)督相結合的生態(tài)體系

一是根據實際情況建立起各單位各部門間適用的預算績效評價標準。行政事業(yè)單位間適用的預算績效評價標準體系建立不可或缺地需要與資金的使用效益進行對比研討，事業(yè)單位可從本單位的發(fā)展計劃、社會責任和社會效益的實現出發(fā)，以更完善有效地推行零基預算管理模式為目標，深度參與預算績效評價標準制定的頂層設計、系統架構、重點方面和責任后果評判等。統籌接入面向社會公眾監(jiān)督與輿情正向反饋的長效監(jiān)督體系，對各項批復的預算指標進行及時有效地監(jiān)督回饋，更可給定對具體實施結果與目標效益相適應的獎懲辦法，全面建立預算績效評價與實施長效監(jiān)督相結合的生態(tài)體系。二是進一步加強績效監(jiān)督與零基預算的相適性。當前網絡發(fā)展高度發(fā)達，新興的媒體平臺與文化傳輸渠道變化多樣，為社會公眾接受政策知識和人們進行社會監(jiān)督提供了廣泛的基礎，因此，除了在事業(yè)單位的官方網站公布，單位明細位置張貼公告以外，還可在微信公眾號、抖音等此類網絡平臺上合法依規(guī)地深度宣傳零基預算的相關知識與數據，讓更多的人們認識到零基預算的管理模式，參與到績效評價監(jiān)督的體系中，最大程度地強化績效監(jiān)督與零基預算的融合發(fā)展。

（四）建立統一的零基預算管理信息系統

隨著信息技術的快速發(fā)展與財務管理系統的精細化、數字化改革，著力構建一套基于現代化信息集成平臺的零基預算管理系統顯得愈加重要。該信息系統可利用大數據處理等新興技術對零基預算管理過程從數據收集、分類歸納與統計分析提供更為科學有效的平臺支撐。同時，智能化的信息系統能夠為預算數據編制的科學填報給予最大限度的指導，進一步提高財政部門批復預算和預算執(zhí)行的科學手段，全面打通集中支付、采購管理、消費統計、績效評價等部門在預算相關業(yè)務系統之間的信息屏障。系統可以自動匯總來自零基預算管理的信息需求，各單位業(yè)務經辦人員可提取所需數據，科學準確上報數據，審計部門可查看關聯的審計資料，財政部門科學合理提取、分析各單位數據，更好進行資源配置和資金效益最大化，從根本上解決目前各領域、各層級事業(yè)單位預算管理不科學的問題。

五、結束語

科學合理的零基預算體系建設與規(guī)范有效的零基預算實施對于事業(yè)單位現代化財政預算管理體系有著至關重要的價值意義。事業(yè)單位應主動接受并積極推行零基預算的預算編制理念和方法，改變傳統預算思維的約束，提高預算編制的科學性和準確性。關鍵在于需要通過加強對零基預算編制方法的培訓和預算管理理念的指導，設立預算編制聯系員、建立健全科學統一的零基預算編制體系、引入績效評價和監(jiān)督體制機制，重視并加快預算管理信息化建設，從多方面著手保障零基預算在事業(yè)單位的推行并充分發(fā)揮其優(yōu)勢。

參考文獻：

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[責任編輯? ?立? ?夏]