公私協力視角下社區養老服務外包機制研究

楊飄

摘? ?要：近年來，為了緩解人口老齡化帶來的發展壓力，提升社區居民養老服務水平，許多地方政府創新了社區養老服務模式，積極采取社區養老服務項目外包機制。聚焦合肥市居家養老服務新模式，運用公私協力理論，從中歸納出社區養老服務外包的協力運作模式，并反思模式中協力關系成功的因素、協力關系締結的方式以及協力關系的主導者三個主要的問題，以期為今后社區養老服務外包機制的發展提供可以借鑒的實際經驗。

關鍵詞：公私協力；社區養老；服務外包

中圖分類號：D669.6? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）17-0122-04

一、問題的提出

由于我國老年人口所占比例不斷增大，對經濟發展造成了巨大的壓力，老年人的養老需求也由原先的能夠滿足基本的生活，向著追求更高質量的晚年生活轉變。傳統的依靠政府部門供給已經不能滿足社區養老服務的需求，在這種情況下，社區養老服務外包機制應運而生。社區養老服務外包機制，是指有關政府部門向社會上具有合法資質的企業、機構或者組織購買社區養老產品和服務。這種社區養老服務新模式以專業服務和信息資源為支撐，不僅可以彌補政府部門公共資源供給不足問題，還能滿足社區老年群體多元化的養老服務需求[1]。合肥市政府在《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的指導下，致力于以公開招標的方式將社區內的養老服務外包給社會中的企業、組織或機構[2]，通過政府、社區、企業以及組織等各方的共同努力，取得了許多亮眼的成績，但在具體運行過程中仍然存在人才短缺、面向模糊、角色不明確等諸多問題。

在人口老齡化趨勢不斷加深的背景下，社區養老已經成為當前研究的熱點議題。目前，多數討論集中于論述社區養老的需求現狀、發展困境以及解決對策上，如蔡中華、安婷婷、侯翱宇（2013）通過對吉林市養老服務的調研發現老年人對于醫療服務、心理咨詢、知識學習等方面的需求不斷增長，但由于財政資金不足、法律監督體系不完善、地區發展不平衡等方面的原因使得當前社區養老服務仍舊難以滿足老年群體日趨多元化的養老需求；曾婭琴、徐露卿（2021）通過對重慶市社區養老服務的調查和研究，提出要通過加強宣傳普及、培養專業人才、完善法律監管體系等途徑來實現“老有所養、老有所醫、老有所樂”的發展目標。也有少數的研究者通過比較不同地區社區養老狀況差異，以期提出更為科學的政策建議，如陳友華、吳凱（2008）的調研表明，南京市為了緩解養老問題帶來的社會發展壓力，為社區內的老人建立了專門的“托老所”，以此改善老年群體晚年的生活質量。但是，目前在我國廣大農村地區，養老服務無論是專業人才的配備還是現代化設施的供給，都很難滿足老年群體的基本需求；卜謙祥、巢飛（2011）研究指出，農村地區的社區養老服務長期處于一個知識普及率低、管理體制不完善、專業人才大量流失的處境中，阻礙了社區養老的良性發展。

由此可知，現有研究主要集中于社區養老服務的現狀描述、困境分析、差異比較等方面，很少涉及到養老服務外包機制的研究。文章將焦點集中于社區養老服務的外包機制上，采取在公共事務議題上廣泛運用的公私協力模式，以合肥市為例，探討政府在促進社區養老服務發展中所采取的服務外包機制，從中歸納總結出重要的特色模式。

二、分析視角——公私協力的互動模式

公私協力模式（PPP）是20世紀70年代開始形成的一種行為模式，指的是政府采取競爭性招標的方式，在公共服務領域內選擇資質齊全、能力出眾的社會資本，雙方按照平等協商的原則訂立合同，由其提供所需的公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。經過幾十年的發展，公私協力模式已經成為國內外公共管理領域中被廣泛運用的一種模式[3]。公私協力互動模式是公民或第三部門參與公共服務的重要方式，政府一方面試圖將民間“成本效益原則”帶入政府服務功能中[4]，以彌補政府宏觀調控的有限性；另一方面以誠心合作的姿態，邀請民間組織加入公共服務的供給之中，共享收益的同時也要共擔風險和成本[5]，形成良好和諧的合作關系，以更好地運作社會公共產品或服務。目前學術界將公私協力模式分為補充型、互補型與抗衡型三大類型[6]。

在補充型協力模式中，政府自身提供的公共服務和產品無法完全滿足社區老年人養老需求，則由資質齊全的企業、組織或者機構來提供，他們與政府部門之間的社區養老服務供給呈現一個動態變化趨勢，當政府承擔更多的產品和服務供給的責任時，對于通過服務外包解決社區養老問題的需求也會隨之減少。在互補型的模式中，政府使用財政資金購買社區養老服務，相關企業或組織機構與政府簽訂合同后向社區提供養老服務，其所承擔的社區養老服務供給的規模也會隨著政府財政投入力度的加大而相應的增大。在抗衡型模式中，一方面，政府部門通過制定法律法規，出臺政策文件來約束和規范社區養老服務承包方的行為；另一方面，承包方也可以督促政府及時承擔公共責任，明確行業規范，抵制不正當競爭，為社區養老服務和產品的提供營造一個和諧公正的社會環境。

三、合肥市社區養老服務外包機制的主要內容

（一）購買由企業或組織提供的社區養老服務人員培訓課程

當前，我國社區養老服務資源有限、服務能力不足的情況與多元化、個性化的養老需求之間存在尖銳的矛盾，由于社區養老工作任務繁雜、工作要求高、工資收入普遍偏低、社會地位得不到認可、沒有可靠的職業晉升渠道等問題，導致社區養老領域人才流失嚴重，大部分工作人員服務水平有限，專業化程度低[7]。為了提升社區養老服務人員的專業技術水平，合肥市部分地區政府委托相關企業或組織開發養老人才線下培訓班以及遠程視頻課，如《國家基本職業技能培訓包數字化課程：養老護理》《養老知識護理基礎知識初級、中級、高級和技師》。以此強化社區養老服務人員專業技能，提升社區養老服務的整體水平。這種方式的重點在于強化社區內原有養老服務人員的專業技能和服務水平，而非由企業或組織直接提供專業化的養老服務，相對而言，財政資金投入較少。

（二）購買由企業或組織提供的專業化社區養老服務和產品

合肥市相當一部分地方政府將本該由社區承擔的部分養老服務責任對外公開招標，通過市場化競爭的方式，將社區養老服務直接以簽訂合同的方式承包給能力出色、資質齊全的企業、組織或機構來完成。例如合肥市包河花園社區養老中心曾以10年1 774.56萬元的租金，面向全國所有相關企業和組織機構公開招標。對于這種方式，社區相關工作人員表示，社區養老服務外包是今后養老服務發展的一大趨勢，它可以作為一種提升社區養老服務水平、緩解政府發展壓力的有益的嘗試。

（三）與民間組織合作協助社區內養老服務的再設計

當前合肥市許多社區內存在養老服務環境差、設備有限以及配套設施不完善等問題，導致社區很難滿足老年日益多元化的社區養老服務需求。相當一部分社區的主管人員積極向相關政府部門遞交申請，政府通過合理編列財務預算，結合相關的專業單位、組織或者機構，如合肥市包河區久久紅養老服務部、安徽省老年基金會、合肥市思語康復中心等民間組織，通過養老服務評估和專業咨詢等措施，來改善社區養老的整體環境和器具設備，完善相關配套措施，以此提升社區養老服務的整體水平。

（四）通過補貼增加非營利性組織提供社區養老服務的誘因

非營利性組織具有民間性和自治性，不以盈利為目的，通常所處理的是絕大部分公眾所關注的事件。這類組織的非營利性決定了它不必像企業一樣，以追求利益為動機，規模小、數量多、活躍領域廣泛等特性，使得這些組織可以提供更加多樣化、個性化的社區養老服務。但由于組織經費不足，很大程度限制了非營利性組織提供社區養老服務的能力。因此，近年來合肥市政府通過發放補貼的方式，既保證了非營利性組織自身的穩定發展，也激勵其為社區提供更多更好的養老服務，主要包括低息貸款、降低稅率以及直接發放補貼等多種形式。政府的財政補貼很大程度上成了非營利性組織生存和發展的必要條件，二者構成了一種相依并存、共擔風險共享收益的關系。一方面，政府的財政補貼扶持非營利組織的生存與發展；另一方面，來自非營利性組織的志愿性養老服務的供給也減輕了政府的經濟負擔[8]。

（五）通過立法要求承包社區養老服務的企業或組織落實責任

目前，社區養老服務外包獲得快速發展的同時，難免存在不公平競爭、公共責任落實不到位等現象，甚至還存在打著不以盈利為目的的口號，背后卻大肆謀利的情況。因此，合肥市政府通過出臺政策文件，制定相關的法律法規，與外包企業或組織的不當行為形成抗衡，積極承擔監督和管理責任，保障社區養老服務健康發展。

據此，合肥市政府不僅制定了具體的監管政策，建立了明確的質量評估體系，還要求相關部門各司其職，確立質量標準，將標準作為質量管理、質量評估、質量考核的依據。同時，評估結果也會成為日后承包社區養老服務的準入門檻，從而激勵承包者不斷改善養老服務質量，提升服務水平。除此之外，民政部門會定期對承包者的運營服務情況進行檢查，并給予相應的獎懲；物價部門負責對養老服務和產品的定價和收費進行督查，使得社區養老服務外包機制呈現出管理規范化、標準化和法治化的趨勢。

四、合肥市社區養老服務外包機制的協力模式分析

（一）協力流程

通過上述對于合肥市社區養老服務外包機制具體內容的分析，可以將其分為以下幾種類型：第一類是由政府出臺相關辦法規定，撥付相當額度的財政資金，通過公開招標的方式，主動尋求私營企業的資源力量來解決社區養老服務供給的問題，中標的企業與政府簽訂項目合同，按合同要求提供相關的服務和產品。第二類是社區負責人向政府部門提出申請，主管部門負責審核和發放預算資金，結合相關的專業單位、組織或者機構，通過養老服務評估和專業咨詢等措施，以此提升社區養老服務的整體水平。第三類是政府對于愿意協力配合參與社區養老服務供給的非營利性組織，給予一定水平的財務方面補助誘因[6]，吸引其主動承擔一部分社區養老服務的責任，與政府部門合作促進社區養老服務水平的提高。

但不論何種類型的協力運作模式，最后的運作流程都要回歸到政府相關法律法規以及監督評估之下，政府對社區養老服務合同的招標、簽約以及服務履行等事項要進行全過程的約束，以保證外包合同內容及時、高質量地完成。它貫穿于整個社區養老服務合同履行的全過程，是保證相關合同能夠有效運作的前提[9]。

（二）協力形成的動因

在社區養老服務外包機制之下，政府、企業、組織之間形成了一種可以取長補短的合作伙伴關系。一方面，當前政府系統內部一定程度上存在著部門林立、人員龐雜、職責不明等諸多問題，且在公共服務的供給上，多使用行政手段，這就容易導致辦事環節煩瑣，整體服務效率低下。這樣一來，政府使用財政資金，將社區養老服務和產品承包給社會力量，不僅能夠實現由傳統僵化低效的行政干預向精簡高效的現代化管理方式轉變[10]，同時政府還可以釋放更多精力專注于社區養老服務的監督管理和績效評估上。另一方面，政府財政資金的投入，可以吸引越來越多的社會組織積極主動地加入到社區養老服務的供給當中，利用自身的組織管理優勢和專業優勢，為社區老年群體提供更加優質的養老服務和產品。除此之外，社會組織可以通過市場競爭的方式獲得生產機會[11]，依靠政府的財政投入和補貼，緩解資金缺乏、融資困難等問題，以確保自身的正常運作。

（三）協力形態

合肥市政府在社區養老服務外包機制中的協力模式主要是以互補型為主，政府與社會上的各類企業和組織并非是一種上下級關系，而是平等的、相互依賴的合作伙伴關系。地方政府通過發放福利、基金的方式來增加社會力量參與社區養老服務供給的誘因，通過公開招標、簽訂合同的形式，委托相關的企業或組織提供養老服務和產品，由于私營企業和非營利組織能夠彌補政府在社區養老服務供給方面的不足。由于非營利組織具有很強的志愿性質，他們期待政府能夠與其共同承擔起改善社區養老環境、提升養老服務水平的責任，因此同時也具有補充型的成分。政府則通過制定法律法規、建立質量評估體系，對于服務承包者的行為進行全方位、全過程的約束，承包者也可以督促政府及時明確行業標準和規范，抵制不正當競爭，為社區養老服務和產品的提供營造一個和諧公正的社會環境。因此，社區養老服務外包機制中的協力模式也具有一定的抗衡成分。

五、合肥市社區養老服務外包機制中的協力模式運作的反思

（一）協力關系的成功——所獲得來自對方的支持充足與否

合肥市政府從宏觀的政策入手，運用財政資金，對外公開招標，與社會中的各類組織、企業建立起了長久有效的合作運作機制，這是未來社區養老服務發展的可行方向。而社會組織和企業以互補的方式與政府進行互動，政府部門對它們在資金、人員、資源等各方面的支持是否充足，民間組織是否愿意積極主動地配合，并且能夠推動社區養老服務的健康發展，是協力模式運作能否正常、高效運轉的重要因素之一[8]。如果政府不能按照合同正常提供多方面的支持與幫助，必將導致企業和組織的工作積極性降低，效率下降，不利于社區養老服務水平的提升。

（二）協力關系的主導——是政府部門還是社會力量

當前，社區養老服務外包已經逐漸成為政府治理社區的一種有效工具。通過服務外包機制，政府可以將做不好以及做不了的社區養老服務的生產職能轉交給社會中各類優秀的私營企業以及民間組織。國內外的公共服務外包各種實踐研究表明，外包機制優勢的發揮主要有賴于政府在其中的主導作用。一方面，外包機制可以有效地節約成本，大幅提高社區養老服務的質量，同時還能將政府部門從瑣碎小事中解放出來以便進行宏觀調控。但這并不意味著政府責任的外包，各地區政府應當扮演好社區養老服務的財政資金供給者、重大決策規劃的設計者、優秀承包方的遴選者、機制運作全過程的監督者等眾多角色，不僅要實現對社會中各類資源的整合和利用，更重要的職責是要解決好社區養老服務“包什么”“包給誰”“怎么包”以及“包后怎么辦”這四個關鍵問題。另一方面，政府部門雖然在協力關系中處于主導地位，但與承包項目的社會力量并不是上下級的關系，政府購買社區養老服務的過程中，二者應是一種相互合作、平等協商的關系，不再將政府置于絕對權威和壟斷的地位。

（三）協力關系的過程——持續的溝通和檢查

在正式簽訂項目合同之后，政府部門與承包方應該積極主動地就各自在協力關系中的運作細節、擔負的職責、發生的問題等一些事項，力求通過各種途徑及時了解詳細事宜。雙方在關系締結之后，所獲信息的不同步很有可能導致對彼此的信任缺乏，致使協力模式難以正常運作，從而進一步導致社區養老服務和產品供給質量下降，老年人的基本權益無法得到應有的保障。因此，為了保證社區養老服務外包機制中協力模式的高效運轉，需搭建起政府部門和企業溝通的橋梁，為問題反饋和訴求傳達及時掃清障礙，以此提升兩者之間的溝通效率。還應加大監督管理的力度，嚴厲打擊項目合同內的違規問題，努力構建有利于促進社區養老服務質量提升的政企關系。

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[責任編輯? ?劉? ?瑤]