以城鄉融合發展推進云南新型城鎮化高質量建設

◆ 趙 濤

黨的十八大以來，黨中央、國務院以新型城鎮化理念為指導，提出走中國特色新型城鎮化道路，并就我國新型城鎮化作出一系列戰略部署和重要安排，為我們指明了前進方向，提供了根本遵循。城鄉融合發展既是我國新型城鎮化高質量建設的必然要求，也是其實現路徑。立足云南新型城鎮化建設實際，分析探討以城鄉融合發展推進云南新型城鎮化高質量建設具有一定的重要意義。

一、云南新型城鎮化高質量建設迫切需要以城鄉融合發展推進

新型城鎮化理念提出后，其內涵擴展經歷了一個發展過程：先是要走“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化”的新型城鎮化道路；后是進入新型城鎮化高質量建設階段后，隨著實踐推動和理論發展，其內涵又有了新的拓展。在此階段，“城鄉融合”發展已成為新型城鎮化高質量建設的應有之義和主要內容。

推進城鄉融合發展，是對城鄉一體化戰略的繼承和升華，更是新型城鎮化高質量建設的必然要求和實現路徑。當前，我國城鄉融合發展進入了加速期，其與新型城鎮化高質量建設關系不僅更加緊密，而且以之推進新型城鎮化高質量建設也取得了歷史性成就。

就云南而言，一方面，要加快城鄉融合發展，推進新型城鎮化高質量建設；另一方面，要通過推進云南新型城鎮化高質量建設，為城鄉融合發展提供更多更大的空間載體支撐。

二、云南新型城鎮化建設取得歷史性成就

黨的十八大以來，云南新型城鎮化在建設水平、空間布局、城市治理等方面都取得了歷史性成就。

第一，城鎮化率大幅提升。云南城鎮人口快速增加，建設水平日益提高，空間布局更加優化。2022 年，全省常住人口城鎮化率達51.72%，比2012 年的38.47%提高了13.25 個百分點；全省戶籍人口城鎮化率為38.2%，較2012 年的21.85%提高了16.35 個百分點；全省常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之差穩步縮小。

第二，農業轉移人口市民化快速推進。云南省圍繞高效平穩有序目標，加快推進農業轉移人口市民化工作。不僅全面放開了城區戶口遷移政策，還在教育、醫療、衛生、社保、文化、體育和住房保障等領域不斷提升服務水平和能力，以確保農業轉移人口“進得來、落得下、融得進、有配套”。

第三，全省城鎮體系建設水平提高。一是滇中城市群一體化建設加快。云南省持續加快滇中城市群一體化建設，城市群內建設機制不斷完善，產業規模不斷壯大，一小時通勤圈基本形成。當前，該城市群國土面積、生產總值和常住人口城鎮化率分別占全省的28.3%、61.47%和62.15%，其常住人口城鎮化率高于全省平均水平10.43 個百分點，已成為云南產業集中生產的核心區域和面向南亞東南亞輻射中心的核心區。二是邊境城鎮發展取得成效。隨著邊境城鎮的快速發展，以瑞麗、河口、騰沖、磨憨、孟定等為代表的邊境城鎮功能品質和對外開放水平明顯提高。當前，云南省25個邊境縣（市）GDP 為2984.8 億元，占全省GDP 比重達11%，較2012 年的9.81%提高了1.19%，對全省經濟增長的貢獻不斷增大。

第四，新型城鎮化建設有了較大發展。一是新型城鎮化有了較大發展，城鎮品質大幅提升。圍繞以人為核心和以人民群眾需求為導向，云南新型城鎮化有了較大發展。“十三五”期間，污水處理率提高了9.79%、生活垃圾無害化處理率提高了14.88%，愛國衛生“7 個專項行動”“廁所革命”成果突出，城鎮品質大幅提升。二是城鄉融合發展不斷深化。隨著城鄉要素、基礎設施、基本公共服務、鄉村經濟和農民收入等的快速提升，云南城鄉融合發展步伐明顯加快。云南城鄉居民人均可支配收入比從2015 年的3.2 ∶1 下降到2022 年的2.78 ∶1，城鄉居民人均可支配收入差距正不斷縮小。

第五，新型工農城鄉關系加快形成。隨著云南新型城鎮化建設的深入推進，傳統的城鄉二元結構正逐漸向一體化轉變，工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系加快形成。農村承包地、宅基地“三權分置”制度、基礎設施和基本公共服務體系均得以完善，城鄉差距不斷縮小，以工促農、以城帶鄉、工農互惠的城鄉共同富裕道路越走越寬廣。

三、云南新型城鎮化建設存在的明顯短板

當前，云南新型城鎮化建設仍然存在城鄉融合發展的明顯短板，離高質量建設還有較大距離。

第一，城鄉要素流動障礙和配置不合理。城鄉二元的戶籍壁壘尚未根除，農業轉移人口市民化困難，各類城市人才返鄉下鄉創業機制缺乏；城鄉統一的建設用地市場尚未建立，“三權分置”制度尚不完善；城鄉財政金融資源配置失衡，社會資本投入農村仍然較少；實用性村莊規劃缺失，對要素流動引導不夠。

第二，城鄉基礎設施建管能力弱。城鎮發展與基礎設施建設有機結合不夠緊密、協同發展不夠好，推動基礎設施和公共服務向農村延伸不夠；沒有以市（縣）域為整體統籌規劃城鄉基礎設施，對鄉村基礎設施的公共產品定位模糊，城鄉基礎設施一體化建設機制尚未構建；缺乏對城鄉道路和普通公路等公益性設施的管護和運行投入。

第三，城鄉基本公共服務差距大。教育發展方面，對農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育的權利保障不夠；衛生發展方面，部分農業轉移人口及其他常住人口尚未被納入基本公共衛生范圍，以社區衛生服務為基礎的城鎮醫療衛生服務體系尚不健全；公共文化服務方面，文化惠民工程推進不足，社區生活設施布局不夠優化；社會保障制度方面，部分進城落戶農民尚未被納入城鎮社會保障體系，統一的城鄉醫療救助制度尚未實施，部分農業轉移人口基本住房需求缺乏保障；因地制宜制定配套政策不夠，聯動性不足。

第四，鄉村經濟發展方式單一。現代農業產業體系不健全，不僅組織、生產和經營體系不夠完善，產業鏈短附加值低競爭力弱，三次產業融合發展體系也還沒有建成；新產業新業態培育機制尚未建立健全，城鄉產業協同發展先行區缺乏培育，城鄉生產與消費多層次對接還沒有實現，城鄉要素跨界配置和產業有機融合難以推進；農村特色文化產業和工藝產品沒有得到發展，城鄉生態產品價值實現機制尚未建立。

第五，農民收入增長緩慢。農民增收長效機制有待完善，農民持續增收面臨較大挑戰；城鄉統一的人力資源市場尚未推動形成；財政、信貸、保險、用地等政策尚不完善，農產品優質優價正向激勵機制尚未建立，農村經營性資產股份合作制改革推進不快，農村集體經濟運行機制創新不夠；帶動農村電子商務發展不夠；易地扶貧搬遷與新型城鎮化結合不夠。

四、以城鄉融合發展推進云南新型城鎮化高質量建設的對策措施

當前，以城鄉融合發展推進云南新型城鎮化高質量建設要多措并舉、多策施治。

第一，進一步完善城鄉要素流動和配置政策。以新型城鎮化高質量建設為城鄉融合發展提供空間載體支撐；破除妨礙城鄉要素雙向自由流動和平等交換的體制機制壁壘，在加快農業轉移人口市民化的同時，促進各類要素特別是“人、地、錢”更多向鄉村流動，特別是要全面放開全省城鎮地區戶口遷移政策，全面實行居住證制度、“人地錢”掛鉤政策，完善農村承包地“三權分置”制度、鄉村財政金融服務體系和工商業資本下鄉制度，建立科技成果入鄉轉化機制并做好實用性村莊規劃，健全社會保障制度等。

第二，進一步健全城鄉基礎設施一體化發展政策。把公共基礎設施建設重點放在鄉村,以城鄉基礎設施一體化規劃為指導，提高城鄉基礎設施建管能力和水平；結合云南實際，在加快推動鄉村基礎設施提檔升級的同時，重點推進“廁所革命”“美麗公路”和邊境幸福村等城鄉基礎設施建管。

第三，進一步提升城鄉基本公共服務普惠共享政策。推動社會事業向農村覆蓋、公共服務向農村延伸，提高城市、縣城、小城鎮、中心村公共服務聯動性，健全普惠共享的城鄉一體的基本公共服務體系；教育方面，制定對符合條件基層教師的獎勵和激勵政策，鼓勵優質教師扎根鄉村；醫療衛生方面，完善從省級直至基層的合作幫扶機制，積極推動開展遠程醫療服務等；社會保險方面，推進城鄉低保制度統籌發展，確保動態管理下應保盡保；社會救助方面，以底線思維推進城鄉社會救助兜底工作；公共文化服務方面，以高質量文化服務不斷滿足居民需求等；建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，增強鄉村治理能力。

第四，進一步強化鄉村經濟多元化發展政策。立足云南農業農村發展實際，圍繞正在打造世界一流“綠色食品牌”發展和高原特色現代農業總體思路和目標，在加快培育休閑農業、鄉村旅游、手工業等新產業新業態的同時，加大農業支持保護制度建設；加快推進鄉村振興戰略實施，以產業振興為重點，推動城鄉產業協同發展和農村一二三產融合發展，在提升農業全產業鏈的同時，強化鄉村經濟多元化發展；在以美麗縣城、特色小鎮、美麗鄉村等為載體的同時，加快推進“一縣一業”示范縣、“一村一品”專業村等建設；建立鄉村文化保護利用機制、探索生態產品價值實現機制。

第五，進一步實施農民收入持續增長政策。拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續增長，持續縮小城鄉居民生活水平差距；完善促進農民工資性收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入增長和保障機制。具體政策措施包括：多渠道發布農民就業信息，增加農民就業崗位和就業機會，有針對性地開展農民就業培訓，促進農民工資性收入增長；加快農村集體經濟發展，推動農村經營性資產股份制改革，探索農村集體經濟股份制改革新形式新業態，確保農民財產性收入增長；此外，為進一步拓寬農民增收渠道，實現持續增收，還應在增加農民經營性收入和轉移性收入、鞏固拓展脫貧攻堅成果方式等舉措上下功夫。

大理州大理市綠水青山風光美 （趙源 攝）

總之，通過進一步完善和實施上述五個政策措施，必將對新時代以城鄉融合發展推進云南新型城鎮化高質量建設帶來新動力、實現高水平。