新時期全面強化預算評審工作的措施

楊靜 曹哲

（陸軍勤務學院，重慶 401331）

預算評審制度是指開展預算編制審核階段，應用對應標準體系組織職能部門有關人員和行業專業人士，對各類項目的成立背景、經費投入量、效益等展開充分地評估論證，并以此為依據，提出相應評審意見的一類保障機制，它不僅有利于加強財務管理，而且能夠確保資金的有效利用。

一、預算評審維度

（一）戰略性評審

戰略性評審是開展預算評審的核心，可利用資源和經費需求存在矛盾是預算編制中的常見問題。因此在開展預算編制過程中，一定要丟棄其中的一些內容，保留有價值部分。學者凱伊認為，預算管理工作的核心是將美元分配給某活動，而不是活動的決策基礎[1]。

在以美軍PPBE體系中，專門設立了總統預算辦公室和預算局，以參與對單位預算的審核。同時還專門制定了計劃目標備忘錄，借此來開展計劃審查工作，通過優化計劃與預算的銜接流程，做好審查規劃工作，來進一步提升預算評審效能。

從邏輯層次上看，編制與規劃是財務管理能力要求的集中反映。在財務管理的過程中，不僅要體現規劃要求，同時還要做好建設年度內容細化工作。而預算是對相關規劃內容的直接反映。因此在考察預算編制合理性的同時，應重點做好預算與規劃和計劃有效銜接工作。如果相關的規劃項目無法得到預算經費支持，不僅會致使其背離預算目標，同時也可能會導致資金浪費。

（二）合規性評審

預算與法規標準的合規程度是開展預算評審的基礎。學者張新認為，法治、合法性是政府開展預算的靈魂，也是政府執行預算的核心。預算的編制和執行，本質上就是執行相關法律法規的過程。

開展合規性評審的過程中，要求重點針對預算申報項目的流程、內容、論證資料的法律合規性進行審查，這樣一方面可以確保各項預算內容符合《中華人民共和國預算法》等規定，另一方面還可以對相關預算內容的執行情況進行審查[2]。主要內容為經費供應標準是否明確地突出了分工和金額，各類事業項目如基本用藥目錄，冬季取暖時間是否符合標準等。

（三）績效性評審

明確的績效目標和績效指標，可以提升預算評審效果。美軍的PPBE體系要求美軍國防部要結合自身實際情況以及年度預算計劃方案，制定以產出、服務、水平、結果為核心的績效指標體系。

將其內容作為評價預算請求正當性的重要依據。考慮到經費供需矛盾較大，因此要重點做好財力資源配置工作，確保預算經費的精確性和實用性。在開展預算評審的過程中，要以績效導向為核心，突出績效目標，確保績效內容的清晰性、明確性，同時還要對績效指標和績效目標進行細化。相關財務人員需要在此基礎上對各類預算項目的預期績效水平展開科學分析，在開展績效性評價的過程中，可從兩方面入手。

第一，以過往的歷史數據開展績效性評審，相關部門可以通過分析過往的經費開支數據以及過往的市場采購價格來分析是否可以用花最少的錢辦更多的事，將錢花在刀刃上。第二，開展預算評審的過程中，可以同類項目作為績效性評審的核心依據，對經費需求相同的項目開展評審，在滿足當期預算目標的功能條件下，用較少的經費完成較高的預算指標。

（四）防險性評審

防范風險損失是開展預算評審的核心任務。例如，美軍在開展預算評審工作的過程中，會重點通過分析預算項目潛藏的可能性風險來開展各項工作。

考慮到編制主體容易受到個人能力、素質、外部條件等因素的制約，可能會對正常的預算執行工作產生負面影響[3]。第一，道德風險。部分預算主體為追求自身利益，利用信息不對稱等因素，在預算申報的過程中，違背戰斗力生成最優目標，對實際的經費配置效率產生了負面影響。第二，技術風險。若預案編制人員未能做好能力水平、人才隊伍等項目的指標論證工作，盲目針對某一項目投入經費，不僅難以實現預算指標，同時還會導致經費流失。

二、當前預算評審工作存在的不足

（一）預算評審理念存在偏差

當前，我國依然采用傳統的財務管理觀念，在一定程度上制約了預算評審工作的有效開展，預算評審依然存在評審理念創新性不足的問題，具體如下。

第一，我國在資金配置與預算審查中，過分強調“供應”與“投入”，忽視了“威脅”與“能力”；與此同時，一些編制者在編制預算時，過于注重對預算指標的合理分配，沒有開展建設計劃、預算安排相匹配的審查工作，造成了預算需求的盲目擴張，以及項目的重復建設等問題，從而對預算評審工作造成了一定的影響。第二，現行的預算審計制度，還是按照原來的審計方式進行合規審計。在編制預算時，一些部門將是否存在資金違規使用作為績效評估的一個指標，但并未從績效評估的角度對預算進行評估。

（二）預算評審機制存在缺陷

以美國的國防預算評審工作為例，主要通過構建以國家高層為核心，專職機構為骨干，協調機構為支撐的預算評審制度，對比后發現現行采用的預算評審機制流暢度不足，具體如下。

第一，未能有效界定財政預算內容和范疇。開展預算編制工作的過程中，負責編制的部門未能緊密貼合當下的各類法律法規制度，也沒有做好新納入預算范疇項目內容的審查工作，特別是事業部門在開展預算審核工作的過程中，側重點各有差異。預算工作整體性和協同性欠缺，事業部門未能結合實際情況制定明確的預算實施計劃。相關部門在編制預算指標和執行預算時，未能很好地將二者有機地結合起來。同時，在分配評審任務時，不能統籌全局，不能對參與的評審人員的工作職責進行明確，這在一定程度上影響了預算評審的質量和效率。

第二，評價不能從細節層面出發。當前，我國預算評價指標多為定性分析，沒有形成統一的評價體系。評價的方法較為過于單一，尤其是在評估預算編制效率時，精確性匱乏，對之后的預算執行工作產生阻礙。

（三）預算評審能力存在短板

預算編制和企事業單位的預算編制存在很大差異，前者非常重視預算編制時間節點和時效性。

在編制預算的過程中，留給預算評審的時間非常少，在一定程度上增加了預算評審主體的工作難度。隨著單位建設項目和建設任務的不斷增加，相關工作人員的工作量也隨之增加[4]。“兩上兩下”方式是財政預算編制的核心原則，各項內容都有明確的時間節點，但是傳統的預算信息傳遞和內容整合需要占據財務人員大量的時間，增加了相關人員的工作壓力。

預算項目的變動與更新，對預算管理人員的專業與技術水平的要求越來越高。但是，當前我國財政部門的總體實力還比較薄弱，沒有形成預算評審監督合力。有少數財務人員和審計人員對相關專業知識還不夠了解，事業部人員對現有的財政法律政策了解程度不足。

三、全面加強預算評審工作的措施

（一）以四化建設為導向，重塑預算評審目標

預算評審目標是預算工作的基礎也是條件。參與財政預算評審的相關人員要分析預算評審中暴露的突出問題，并以此為基礎做好預算評審目標重塑工作，可通過以下幾種方式。

第一，對財政預算進行標準化審查。預算編制人員要通過各種渠道、各類方式提升預算評審工作質量和效率，做好預算評審結果的高效率管理、組織實施和應用工作，確保預算評審工作有序開展，更好地做好服務工作。

第二，要依法對財政預算進行審查。為了對預算評審法規制度進行進一步的完善，要對預算評審內容、評審主體、評審指標以及評審方式、評審結果反饋等問題進行明確的規定，并使預算評審與有關的法律法規相銜接。

第三，實行財政預算審核的信息化。在進行預算審查時，要充分運用現代信息化手段，對預算審查信息管理系統的功能進行擴展和補充，借助信息化工具，持續提升預算審查決策工作的質量。

第四，規范預算審核工作。為了進一步健全預算審查的組織制度，必須對有關審查制度進行優化與改進。通過建立統一的預算審查辦法，預算審查工作從常規的預算審查向常規的預算審查轉變，從而不斷地提高和提高預算審查質量。

（二）以四庫建設為核心，夯實預算評審基礎

開展預算培訓的過程中，一定要以四庫為基礎為支撐，具體內容如下。

第一，必須建立和完善評估專家隊伍。專家庫的建立能夠在專家審閱程序、政策審閱、經濟審閱、效益審閱等方面，明確經費審閱的責任，保證了預算評審工作的公平公正。

第二，要完善財政預算項目庫。在進行預算審查時，要圍繞“零基礎預算”這一中心，對各個單位的預算條目進行優化、改進，運用“滾動管理”的方法，明確僅對列入“專項庫”的項目進行預算審查的必要性。

第三，建立合理的消耗數據庫。為了進一步提高經費需求的預測效率，在開展預算評審時，要按照現行的經費一體化標準建立數據采集報告制度，收集并歸納各類保障經費的數據，建立相應的數學模型來測算消耗數據。

第四，完善資產資料庫，全面貫徹預算與資產相結合的內容，以口徑預算為中心，將資產列入預算，一是能夠降低資金的浪費概率，防止資源空耗；二是能夠有效地對資源進行可視化的管理。

（三）以四全建設為重點，優化預算評審系統

預算評審工作受評審對象、因素、評審流程、實施結果、評審反饋等因素影響，具有綜合性強、難度大、涉及面廣等特征。為實現預算評審體系和要素的有效銜接，要做好以下幾方面工作。

第一，要做到全面評審；開展預算評審工作的過程中，需要從規劃計劃、財務等方面入手，在不同評審主體的幫助和介入下，充分發揮評審主體價值和功能，明確各部門人員工作職責，從而形成評審合力，提高預算評審的質量。

第二，要做到預算審查的目標全面覆蓋；把各單位的賬戶經費都納入預算評審范圍，并以此為依據進行分層分類評審，及時找出影響預算評審效率的低效項目。為降低評審費用，也可將規范性資金的預算內容作為不優先評審的對象。

第三，全面落實預算審查制度。在預算評審的過程中，不僅要提出相應的預算需求環節，還要對預算方案進行監督和管理，還需要對部分預算項目進行論證，并根據實際情況調整預算環節。

第四，全面應用預算審查成果。在進行預算評審時，要注重對經費的投入產出、評審與決策的關系進行分析，并據此制定相應的激勵約束措施。

（四）以矩陣式評審為核心，不斷完善評審組織

在實施矩陣審查的過程中，也就是在預算審查組織中，將每一層的管理效能都發揮到最大。同時要讓財務部門、審計部門、事業部門、專家部門形成合力，通過構建分層次、分行業的預算評審機制，來開展預算評審工作，同時還要聯合第三方進行評審。為確保預算評審工作的客觀性，可以依托現有的預算評審專家庫，以院校、科研所等機構為核心，專門培養和挑選出開展預算評審的第三方機構[5]。這類機構具有較強的獨立性，不容易受到其他關系和因素的影響，同時還可以確保預算評審工作的公正性、公平性。

除此之外，這類部門中的相關工作人員為專職人員，由其負責開展預算評審工作，可以大幅度提升預算評審質量和效率。另外，還可以采用聯合評審模式，各個部門要專門成立對應的聯合評審小組，通過發揮部門之間的人員優勢來形成評審合力。

（五）做好嵌入式評審，優化業務流程

開展預算評審的過程工作中，可以通過對業務流程進行再造優化，將預算評審融入整體的預算管理體系中，將預算評審工作和其他財務管理工作有效銜接。

具體流程如下：第一，相關部門如需上報經費需求，需要提供附帶的認證材料及經費需求測算資料等文件，評審人員需根據相關文件開展工作。第二，上級部門審查資料的過程中，要應用零基預算審查方法。經審查，確定預算內容與政策、法律法規相矛盾，或資料證明不充分時，予以取消。第三，實施財政預算案。在進行預算評審時，可采用聯合評審小組和第三方評審機構相結合的方法，使其具有科學性、合理性和等效性。第四，在審查結果的基礎上，對部分已提出的預算案進行進一步的優化和修改，并對本年度的預算數額和預算加以明確。

四、結束語

十八大以來，我黨一直堅持從思想作風、工作作風、戰斗作風和生活作風入手，不斷推進財經管理的改革工作，預算評審工作作為財經管理的重要組成部分，其科學性和合理性會直接影響各項工作的開展。因此一定要做好相關的預算評審體系建設工作，開展預算評審工作時，可從四化、四庫以及四全建設工作入手，提升評審質量，同時還要對預算評審流程進行優化，重塑預算評審維度，不斷提升預算評審質量。