“十四五”時期江西省N市預算績效管理研究

詹斯捷

江西科技學院

一、“十三五”時期N 市預算績效管理改革亮點紛呈

（一）制度建設加快：基于新預算法及實施條例

隨著國家新預算法的頒布與執行，關于財政體制改革的各項細則也逐步出臺與落地。N 市在預算績效管理方面依據中央導向，加快制度建設，參照發布了關于全面實施預算績效管理的實施意見、市級預算部門績效管理暫行方法、財政項目支出績效評價管理辦法等一系列規范性文件，初步形成“1+N”的績效管理制度體系。這些文件中明確強調，在以往一般公共預算項目支出的預算績效管理基礎上，逐步擴展至政府預算、部門預算、政策預算。該項文件在N 市人民政府網站發布的同時，也開展了系列政策宣傳活動，確保文件精神下至各預算單位知悉并開展。

（二）三全格局構建：全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系

N 市在2014 年啟動了預算績效管理試點的實踐探索，各項相關工作都有序推進、成果豐碩，在2022 年基本構建出了全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，N 市在公開會議上表示將立足于三全格局，繼續開創預算績效管理“提質增效”新局面。其中，在全方位格局中，以一般公共預算項目支出為基點，逐步擴大至政府預算、部門預算和政策預算等；在全過程鏈條中，實現了“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的改革意圖；在全覆蓋體系中，一般公共預算做到基本全面納入，政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算處于擇優實行績效管理狀態，各類財政預算項目的基底已完成。

（三）擴展預算周期：實施中期財政規劃管理

預算周期是國家調動和分配財政資源以實現國家戰略目標的重要計劃，中期財政規劃可以幫助決策者保持總體承受能力和政策優先次序的平衡。N 市自2017年起扎實開展市級財政中期規劃編制工作，以三年為周期，站在周期初科學研判未來三年的重大財政收支情況，通過逐年更新滾動管理方式，建立規劃期內財政預算收支跨年度平衡機制。同時，在三年中期規劃周期內，保守穩妥估計財政收入，科學穩定評估財政支出，以總量控制為基礎，依托目前全市預算績效管理項目庫，擇優挑選預算支出項目，重點保障關系全市經濟社會發展的重點領域改革、重大項目和民生資金需求。

（四）加強預算透明：公開財政預算績效報告

目前，N 市在預算目標編制、預算績效評價等環節仍采取內部公開機制，針對年末出具的財政預算報告采用內部宣傳、外部公開機制。其要求將績效評價結果納入部門決算公開范圍，明確要求部門績效評價報告需在單位門戶網站上進行公開，紙質材料按照規定進行存檔留底。

（五）探索監督方法：執行外部人大審計監督

自2017 年起，N 市預算績效管理相關部門如市財政局積極邀請了市人大、政協、審計部門，旨在采用部門聯動、協同開展預算績效管理工作。2022 年6 月，N 市進一步規范相關工作開展，表明將于年末嚴格篩選5 個及以上的全市重點項目，對其績效管理目標、績效監控監督、績效評價結果進行監控，將相關工作內容匯總成綜合性報告報送市本級人民代表大會或常務委員會批閱。同時，多次走訪審計部門探索績效與審計工作并行，做到資源互通、力量互補。

二、“十三五”時期N 市預算績效管理改革面臨困境

（一）頂層制度完善，細化政策亟待補充且落地困難

相較于上一個五年，N 市逐漸加大對預算績效管理的制度建設與發布，但根據統籌歸納，絕大部分政策文件均來自中央文件的轉發投送，缺少結合本地實際情況，導致中央下放至下級省市的探索決心不夠強烈，關于預算績效管理的細化文本相對較少，僅針對全過程預算績效管理流程進行了大致演示，但具體實施情況與面臨難度的方案尚處空白狀態，各部門、單位在接收文件精神時存在心有余而力不足的情況，在面對無法開展或解決的操作問題時，造成困惑、迷茫甚至退卻情緒，預算績效管理工作實施難且效果不佳。

（二）三全格局基本構建，達到立體化效果仍待突破

1.全方位格局尚處在單一化階段

目前，N 市在項目預算績效管理上獲得了一些成果，在目標編制、績效評價、結果應用方面都有較高經驗，但針對政府、部門、單位以及政策績效管理仍處于摸索階段，主要原因是由于幾類預算績效管理視角在關注公共責任等共性上存在著不同的個性特征，導致項目預算績效管理的經驗難以復制借鑒。例如，政府、部門和單位的預算績效管理中包含了各項目預算支出外，還有維持整體運轉的人員支出、公用經費等基礎支出，以整體職能實現程度為目標，比項目預算績效內容更廣、層次更高；政策預算績效管理往往涉及多個利益相關主體與組織體系，關注點也不局限于產出與效益，而是圍繞政策的設計、執行、結果來進行一系列的測量分析，政策制定的合理性、政策實施的有效性以及社會公眾的滿意度應作為政策預算績效管理的核心。因此，N 市的項目預算績效管理經驗暫時無法套用至政府、部門及政策預算績效管理，全方位格局仍處單一化階段。

2.全過程鏈條尚有待補充與完善

目前，N 市全過程鏈條依據“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”進行流程工作，其中，主要問題體現在預算執行監控與預算績效評價工作上。在預算執行監控方面，一般將監控時間固定為年度預算的中期即7、8 月，但不同類型、特點的預算項目會導致跟蹤監控結果不準確。比如，有的項目主要在下半年開展，而有的項目則在年初時就完成，這時年中的績效跟蹤監控便存在不合理情況；在預算績效評價方面，由于N 市預算單位自評價工作均通過自身財務人員或是第三方中介機構完成，存在績效自評結果不客觀的現象存在，在預算單位人員進行績效自評價時，相當于同一主體承擔了“裁判員”與“運動員”兩個角色，權威性難免不足，而第三方中介機構輔助自評時，由于評價費用由評價委托人即預算單位支付給第三方中介機構，導致第三方在工作中獨立性不足，報告內容與質量缺少客觀與公正。

3.全覆蓋體系廣度深度尚待挖掘

各政策文件中指明，全覆蓋體系目前包攬國有資本經營預算、社會保險基金預算、政府和社會資本經營預算等，其中，主要問題在于國有資本經營預算與社會保險基金預算的財政內容界定不清晰。在國有資本經營預算方面，N 市國有資本經營預算收入與支出與一般公共預算收支有重復部分造成難以區分，同時，國有資本經營預算一旦進入企業，便由財政預算轉變為企業法人資金，財政績效難以實施；在社會保險基金預算中，江西省采取省級統收統支模式，對于預算績效管理也由省社保廳通過第三方中介機構對省本級、下屬市（區）、縣的社會保險基金采用自行檢查與抽樣審查相結合的方式，N市作為市本級層面對于本市社會保險基金績效管理缺少相關權限，僅為知情權并提供整改意見。

（三）年度預算與中期財政規劃或存在周期錯配問題

目前，N 市年度預算以一年為基準，中期財政規劃以三年為周期。所有采用財政預算資金的項目均納入市級預算績效管理項目庫，站在宏觀角度被編入年度預算，站在微觀角度各項目均需編制年度目標。其中會存在著周期錯配問題，一方面是如政策等預算項目普遍周期性較長，中期規劃中的各年度計劃與預算極易分配不均，會導致年度預算績效管理出現未完成或超額完成的窘境；另一方面是一旦年度預算與中期規劃間的目標與計劃產生脫節，就會導致預算績效管理出現真空區。同時，N 市中期財政規劃并未涉及所有財政預算項目，只在年終擇優篩選進入中期財政規劃編制，對國家提出的中期財政規劃仍處于探索階段，各項預算項目的前瞻性仍有待提升。

（四）預算績效報告公開受眾范圍小，社會影響力低

目前，N 市預算績效報告僅在各預算單位官網門戶進行公示，雖做到依法按章公開相關預算績效管理信息，但是仍存在受眾范圍小、社會影響力低的問題。根據調查研究，絕大部分預算單位官網中發布的預算績效報告的訪問量與轉載量非常有限且幾乎來源于內部人員，外部對于相關報告標題以及內容仍處于不關注、不點擊、無所謂的態度，造成報告公開的有效性極低，沒有達成預算績效公示于群眾監督的本意。

（五）政府審計與績效管理側重點不同呈現錯軌狀態

政府審計與績效管理在研究對象上是一致的，但是針對督察內容與出具報告的側重點有所不同。兩者的研究對象均為涉及財政支出的預算單位，而政府審計的工作內容主要在各預算單位財務報告的審查，財報中的內容多半在于單位日常的財政收入與支出，確保其真實性與合法性。但是績效報告的內容體現在財政預算資金的效益性，將資金按照各細節目標進行解剖，并進行過程管理、結果打分等活動。兩者的內容存在的偏差會導致可通用的資源與內容有限，難以達成“1+1＞2”的合并效果。

三、“十四五”時期N 市預算績效管理改革的可行性展望路徑

（一）建立配套制度體系支撐預算績效管理改革安穩落地

推動改革不僅需要上層文件的指導精神，也需要保障落地的細化制度。目前，江西省N 市需要在本市綱領性文件出臺的基礎上，加快完善一攬子基礎性配套措施文件，提升全面預算績效管理質量穩步提升，如制定全面預算績效管理工作人員的行為規范守則，確保預算績效工作基礎的保障能力；制定全面預算績效管理工作人員的監督考核、獎懲問責制度，發揮獎勤罰懶的正、反向激勵作用，進一步強化工作約束；制定關于第三方中介機構、專家等績效人才的行業準入準則與參與規范等，推動全面預算績效管理工作向常態化轉變。

（二）鞏固全方位、全過程、全覆蓋的預算績效三維結構

1.構建預算績效管理全方位格局

目前，N 市對于政府、部門、單位及政策的績效管理均運用項目績效管理框架，關注度較低。由于項目與政府、部門、單位、政策的預算績效管理存在個性化差異，因此，應根據各預算類別的個性特征，重點辨析不同類別預算下的績效管理模式，分類建設績效目標管理體系、績效跟蹤監控體系、績效評價體系等內容，以期實現不同方位下預算績效管理的可操作性與可推廣性。

2.完善預算績效管理全過程鏈條

在預算執行監控方面，對預算支出當前的實施情況開展靈活的滾動跟蹤模式，在預算支出的各個階段都設定出重要時點與關鍵節點，結合績效目標進度與資金撥款情況監控實際執行過程與最初目標是否出現偏離、資金運用過程是否符合相應用途與流程等，充分發揮績效跟蹤監控的作用；在預算績效評價方面，由市級財政部門統一聘請第三方中介機構及相關專家參與績效評價工作，可以解決第三方中介機構及專家作為合同乙方、收取預算單位評價費用的顧慮與擔憂，不僅保障了評價過程中的獨立性和公平性，顯現最真實的評價結果，解決預算單位自評價結果虛高的現象，也能保持全面實施預算績效管理的良好氛圍。

3.實現預算績效管理全覆蓋體系

由于國內各地區預算績效管理與各單位職責劃分均有不同，N 市應主動在市本級層面厘清預算績效管理的覆蓋范圍，以法律形式將各預算種類進行模塊分離與內容劃分，使預算實施績效管理有依據。同時，細化規定各本預算在下放至企業、社會項目后的審查、執行等相關事項，并對其獨立開設賬戶，專款專用，不僅防止與其他類別資金混淆，重復實施預算績效管理，也能避免預算績效管理出現漏洞與空白。

（三）調整預算績效周期，以績效目標銜接中期財政規劃

通常來說，公共支出的項目、政策等幾乎以滿足人民需求與發展國家質量為導向，一年度周期難以準確其可持續性效力，將預算績效管理的年度周期慢慢擴展并銜接至中期財政規劃是必要的，因此，N 市應以重點推進全面，不斷擴大中期規劃的預算范圍，爭取將中期財政規劃與年度預算進行匹配協同。對于年度預算與中期規劃的錯配情況，建議以相對穩定的績效管理目標作為調整杠桿，提升均衡性。在具體操作上，對于部分一年及以上的長期項目或者預算計劃，可以嘗試將年度預算計劃、中期財政規劃、國家發展規劃進行整合銜接，以大范圍約束小項目，為預算績效管理提供示例；對于年度周期中常規開展的短期項目或支出計劃，可以按照國家規劃中進行預算項目的重要性排序，通過滾動調整的年度預算目標保障更長周期內的支出績效。

（四）利用數字財政等技術，拓寬預算績效公開可視范圍

為預算績效管理開展有目標、有成果，預算績效結果不應僅在內部公開為調整已被評價單位的預算實施偏差，更需要面向社會公眾進行民聲聽取。因此，N 市應在政府網站、預算單位門戶網站、微信公眾號等平臺進行公開的基礎上，利用數字財政、云平臺等大數據技術擴寬可視范圍，在全網將民眾關注的民生項目、政策以及重點部門、單位的預算績效結果情況進行點面結合的地毯式鋪開，更好地接受社會輿論的監督。

（五）明確政府審計與績效管理的功能定位以及工作內容

從預算績效管理的優化提升視角，改革不應是財政部門單向行為，可以將政府審計與績效管理進行聯合作戰。雖然兩者在實施內容上有所區別，但實質上仍然可以產生相通與勾稽。政府審計的產出內容可以保障績效管理的基礎性信息，而績效管理的評價結果可以為政府審計保駕護航。具體地說，政府審計偏向于財政預算的合法、合規等顯性現象的評價，可以作為績效管理初期的支撐材料，在績效目標設置時加強預算判斷的準確程度；而績效管理的結果存在一定的因果性，績效結果的產生來源于多個方面的因素，需要衡量過往的累積問題，倒查財政預算使用的合理、合規性。因此，政府審計與績效管理在工作內容不同的基礎上，仍可以尋找契合點，形成良性閉環效應。