對事業單位全過程預算績效管理實施的思考

王麗萍

山東省榮成市財政局

一、緒論

一直以來，我國對于預算管理工作都給予高度關注和重視，隨著社會發展步伐的不斷加快以及財政體制改革的不斷深入，預算管理工作也呈現出復雜化趨勢。為了能夠實現預算管理工作規范化，2015 年新《預算法》在全國范圍內全面推行，新《預算法》在舊法基礎上增加了部分內容，由原來79 條內容增加至101 條，并對原本82條內容進行了優化，能夠基于績效管理視角來實現預算管理精細化，突出預算執行科學性、規范化。雖然新《預算法》已經實施了一段時間，但是有相當一部分地區政府管理仍然存在著滯后性，并沒有積極站在績效管理視角來開展預算管理工作，在預算編制、預算執行以及預算考評監督等方面仍然存在著一定的問題，尤其在全過程預算績效管理方面需要采取一定措施進行優化和完善。

二、實施全過程預算績效管理的意義

預算管理是指在組織戰略目標基礎上，通過預算編制、審批、執行、調整、監督以及考評來實現對財政預算資金的科學管理，進而達到優化財政預算資金配置的目的的過程。預算管理工作具有系統性特點，此項工作開展的目標不僅是為了更好地實現資源優化配置、提升預算資金使用效益，而且還能夠促進戰略發展目標的實現。

推行預算績效管理，即把政府的各項資金包括項目資金加入到績效的考核中，對資金的使用情況進行事前評估、事中監督和事后評價。事業單位的經濟來源主要依靠財政撥款，必須合理地配置經費，提高資金利用率。在預算管理與業績管理聯系在一起的前提下，機關在享有財政自主的同時，也要擔負起相關的職責。預算業績管理可以即時評估預算經費的使用成效，讓每個人都能意識到各種財務資金的價值，從而對自己的工作產生制約作用，既保證了經費的使用和分配的有效性，又能促進機關的廉潔。

實行政府機關的預算績效管理，能夠促使機關工作人員對政府預算編制、執行及績效考核的相關資料進行匯總、整理、解讀、剖析，進而推進政府財政資金收支工作嚴格按預算績效管理體制進行規范運作，不僅可以增加資金使用效益，也提高了單位績效管理水平，有利于保障政務公開信息的準確性和透明度，對機關扎實開展各項工作和構建服務型政務系統都發揮著至關重要的作用。同時，推行預算績效管理對改善政府開支構成具有重要意義，通過建立健全的預算績效考核體系，可以通過建立健全的考核體系來監控項目的執行狀況，有效地控制各種資金的流動，從而有效地改善財政收支。因此，實行全面的預算績效是目前乃至今后各級政府機關的一個主要工作，必須對其予以足夠的關注，以更好地發揮其在機關工作中的積極作用。

三、事業單位預算管理現狀分析

很多事業單位預算編制雖然在項目前期有評審立項，但是存在項目評審不夠細致的現象。同級財政部門雖然在事前對其審查，但由于專業水平和業務范圍的限制，財政部門科室往往難以做到細致審查。而很多預算項目在事前立項階段也沒有引入社會中介機構來進行專業評估，有的即使引入外部中介機構實施專業評估，但也存在評估流程過于簡單，評估過程沒有公開、評估方法局限于財經類指標等現象。在事后監管上，同樣存在著預算績效考核局限于財經類指標，而缺乏社會效益等指標考核的工作。現階段事業單位預算執行流程仍然局限于大框架層面，并沒有針對細節來對細則進行優化和細化。同時，有些事業單位對于一些預算調整并沒有設定特定程序，容易導致后續預算執行及預算績效管理的出現一些混亂。

四、事業單位預算管理存在的主要問題

（一）預算編制不夠準確

第一，很多事業單位內部各科室在開展預算編制工作過程中普遍存在著預算基礎信息量化程度較差且偏差過大的情況，不僅各類經濟業務預算資金需求標準缺失，以往經驗應用過多，導致預算編制結果與實際資金需求差異性較大，而且預算編制缺乏必要的定性說明。同時，由于事業單位內部各科室評審立項環節工作不夠細致，并不能夠對某些科室所上報的存在著爭議的預算項目進行可行性分析和科學評價，進而對事業單位預算績效管理造成一定負面影響；第二，很多事業單位在預算編制方式方法選擇上存在著滯后性，仍然沿用“增量預算法”和“調整預算法”，在以往的預算數據基礎上來對本年度預算進行編制，并沒有積極引入先進的預算編制方式方法，并不能夠科學、合理對各類業務預算情況進行系統核算；第三，很多事業單位現階段預算編制時間為每年的8 月到10 月，預算編制周期過短，負責人對于各科室所上報的預算資金計劃，沒有對調查工作、審批責任以及時限等問題進行明確，由于預算編制時間的局限性不能夠妥善開展基礎信息專項調查，只能進行草草編制。同時，事業單位內部各科室預算編制方案也沒有草案作為鋪墊，事業單位財務部門匯總上報也僅僅是對最終方案進行處理，影響預算編制效率。

（二）預算執行隨意性嚴重

現階段很多事業單位預算執行流程局限于框架層面，事業單位內部各科室按照預算批復執行預算時，預算支出申請以及資金劃撥都缺乏配套制度細則進行指導，沒有對相關支出金額標準進行嚴格限定，支出申請用途描述也缺乏規范性。從資金劃撥角度出發，財政部門（尤其是區縣級及以下財政部門）對于事業單位支出的績效考核局限于從財經數據角度對財政資金使用情況進行考核。對于很多一般性公共支出產生的社會效益、經濟效益沒有及時進行資料搜集與信息反饋，自然也難以進行后續的績效考核。

（三）預算監督機制不健全

很多事業單位存在著預算差異率逐年上升的局面，這在一定程度上也反映出很多事業單位預算績效存在著局限性，預算監督作為預算管理的重要環節，是影響預算管理成效的重要原因之一。從外部監督出發，雖然很多事業單位在預算監督上能夠實現財政部門監督和社會監督，但是目前各級財政部門對于預算執行風險預警監督機制的建設還不夠健全，缺少相關預警指標的建立及實時分析工作，使得財政部門難以做到及時糾正和控制一些預算支出風險的發生，不利于政府財政資金的優化配置。此外，很多事業單位在社會監督層面雖然能夠進行預算信息公開，但是預算信息公開的渠道不僅具有一定的局限性，而且信息公開內容也僅僅局限于預算年度內財政資金總體使用情況，并沒有對明細進行公開和披露，社會各界并不能夠全面、系統了解事業單位預算管理實際情況，也不能夠及時發現一些問題和風險；從內部監督角度出發，相當一部分事業單位預算監督工作仍然由財務部門兼職負責，并沒有安排專人負責此項工作，由于財務部門本身就負責此項預算編制工作，所以預算監督存在著形式性。可見很多單位預算監督僅僅局限于事后監督，并沒有實現事前、事中、事后的全過程監督，且在信息反饋上存在著滯后性，難以為事業單位預算績效管理成效的提升提供一定保障。

五、基于績效預算管理視角事業單位預算管理工作優化建議

（一）科學編制預算

對于事業單位預算編制科學性較差的問題，本節提出以下幾個優化建議：第一，財政部門應當在事業單位預算編制工作開展時對基礎信息的量化制定明確具體標準，并進行必要的定性說明，而且還應確定各類經濟業務預算資金需求標準，盡可能地縮小預算編制結果與實際資金需求之間的差異性。同時財政部門還應當要求事業單位對自身預算編制項目進行立項評審，對一些科室所上報的存在著爭議的預算編制計劃進行可行性分析和科學評價；第二，事業單位應當科學、合理選擇預算編制方式方法，結合不同類型的業務和項目科學合理選擇“增量預算法”、“調整預算法”、“固定預算法”、“零基預算法”、“彈性預算法”，提升預算編制結果的規范性；第三，事業單位應當適當延長政府預算編制時間，原來從8 月初開始至10 月底結束的預算編制周期過短、過于倉促，建議財政部對預算編制時間進行調整，給予相關部門單位人員寬松的預算編制時間，依據預算草案和當地政府的經濟發展戰略，對預算目標進行初步確定。最后由同級人大審核審批各部門的預算草案。財政部門應當要求事業單位出具詳盡的預算項目的評審立項報告，應包括社會效益、經濟效益等指標分析，同時應當將編制過程、編制方法詳細說明并加以公開。

（二）實現預算執行的規范性

事業單位應當在現有的預算執行流程基礎上進行優化，在大框架內完善和細化具體預算執行制度細則，要求事業單位內部各科室還對自身所申報的各類支出科學性的討論，并對相關支出金額標準進行嚴格限定，并進行必要的支出申請用途描述，對于各科室所上報的預算資金需求進行專項調查工作、明確審批責任以及時限；事業單位內部各科室要填制特定申請模板，按照申請規定來走資金申請流程；從資金劃撥角度出發，財政部門應當制定和完善一套成熟、完善的資金劃撥制度，分類、分塊充分結合事業單位內部各科室對于一些預算資金的急迫程度來合理安排和劃撥預算資金，促進事業單位內部各科室業務和項目的順利推進。

（三）建立健全預算監督機制

同級財政部門不僅應當定期對事業單位預算情況進行傳統信息數據分析，還應當通過動態的、不定期實地走訪調查和引入前沿監督方式方法進行量化分析，應結合業財融合方式來搜集社會職能履行方面的工作資料和數據，并制定財政資金風險預警指標和相關工作制度，制定明確的監督措施，及時發現預算管理問題，對于一些預算支出風險要及時采取特定措施進行糾正和控制，盡可能地實現事業單位財政資金的優化配置。此外，事業單位在社會監督層面不僅要通過網絡公示、公告等方式進行預算信息公開，拓寬預算信息公開的渠道，而且還應當細化信息公開內容，不應當局限于預算年度內財政資金總體使用情況，對于預算明細也要進行必要的公開和披露，使得社會各界不能夠全面、系統了解事業單位預算管理實際情況，及時發現一些問題和風險。

事業單位自身也應當重視內部監督機制的構建，通過加大宣傳力度督促事業單位內部各科室優化內部預算執行機制，并落實監管權責，提升預算監督工作實效。應當讓事業單位所有人員深入了解預算法，知曉預算支出績效考核的必要性和嚴肅性，在日常預算資金支出過程中自覺遵守預算法，并自覺貫徹財政資金使用的經濟性、社會性等原則，主動提高財政資金使用效率。

此外，財政部門應結合自身業務情況實現事前、事中、事后的全過程監督，建立健全信息反饋機制，政府應當要求事業單位財政資金管理的相關人員，在財政預算執行過程中，應當將財政資金執行的相關信息及時反饋給單位負責人，整理匯總之后應及時反映給財政部門，財政部門也應當及時加以處理并向上級匯報，這樣的流程能夠為事業單位預算績效管理成效的提升提供一定保障。

結束語

全面實施預算績效是改善我國財政制度的一大措施，對于提升政府工作的可信度和執法水平有著十分重要的作用。在新的發展態勢下，事業單位要明確自己的發展宗旨和目的，結合目前的社會服務職能履行情況，科學地進行績效考核，明確績效主體、績效指標、績效周期和績效成果的處理，在新的發展形勢下進行科學的績效評價，明確績效主體、績效指標、績效周期和績效成果的處理方式，逐步推進績效考核的落實，從而促進行政事業單位職能的全面發展。