國有控股企業全面預算管理的困境及策略分析

摘要：自2016年財政部發布《管理會計基本指引》以來，管理會計工具在企業得到了普遍運用。全面預算管理作為落實戰略規劃和實施績效考核的關鍵管理工具，在提升企業管理效能方面具備較大潛力。然而實踐表明，全面預算管理在不同背景企業運用的效果也不盡相同。選擇SZ公司為案例研究對象，通過問卷調查和實地訪談的方式了解全面預算管理的應用現狀及其形成原因，結合企業實際情況，針對性地在加強預算組織管理、提升預算編制效率、改善預算分析能力和完善預算考評機制方面提出改善對策，以期為國有控股企業破解全面預算管理困境提供方法借鑒。

關鍵詞：國有控股企業，全面預算管理，策略分析

0 引言

2022年2月，國務院國資委發布《關于中央企業加快建設世界一流財務管理體系的指導意見》，明確指出企業應完善縱橫貫通的全面預算管理體系，加強全面預算與業務、投資、薪酬等經營預算的聯動與融合，強化預算執行結果考核評價，推動全面預算與企業戰略和中長期發展規劃緊密銜接，實現從戰略目標到考核的閉環管理。由此可見，全面預算管理作為戰略分解工具和經營計劃過程管控的抓手，在建設現代企業財務管理體系中發揮著越來越重要的作用。

現階段，以國有企業為主導的國有經濟在國民經濟中起主導作用，國有企業依然是國家經濟發展的壓艙石。國有企業的高質量發展不僅是經濟發展的問題，更是拉動就業、激發內需和滿足民生福祉的問題，是確保社會和諧穩定的重要基礎。在此背景下，如何充分運用全面預算管理工具提高國有企業經營效益、實現國有企業高質量發展，具有十分重要的現實意義。

1 全面預算管理的理論概述

1.1 全面預算的內涵及其功能

1.1.1 全面預算的內涵

預算管理，是從企業戰略出發，通過戰略分解形成年度經營目標，為實現年度經營目標而科學安排企業各項資源，從經營端籌劃業務活動過程并預測財務結果，及時跟進分析、評價和反饋，使企業經營活動走向符合預期或有所改善，從而實現年度經營目標和達成企業戰略目標的管理活動。全面預算管理，就是強調“全面預算的理念人人都有、全面預算的過程人人參與”，做到企業全部業務全覆蓋，并在管理流程方面實現全流程跟蹤。

1.1.2 全面預算的功能

全面預算涵蓋經營活動的各個方面，企業實施全面預算可實現如下管理功能：

（1）規劃與計劃。企業戰略決定了預算的方向，戰略規劃和經營目標是預算編制的前置條件。預算管理目標就是把企業戰略與計劃進行數據化和結構化表達，以便于落地執行。

（2）溝通與協調。預算管理的過程是協調各預算單位執行預算目標、不斷反饋與糾偏完善的過程，在這個過程中需要進行大量的溝通和協調，可以增進各業務單位的相互理解[1]。

（3）控制與監督。預算管理控制也是財務控制的手段之一，企業通過分析預算執行情況，將實際執行數據與年度目標進行對比分析，實現預算控制與監督，防止經營情況偏離預算目標。

（4）考核與評價。預算管理目標往往同企業績效考核目標相關聯，預算執行結果也是企業進行績效考核評價的主要參考依據。

1.2 全面預算的具體實施流程

（1）戰略規劃與經營目標設定。企業應在每年預算工作開始之前，首先明確企業未來3～5年的戰略規劃，然后根據戰略規劃初步設定預算期的主要經營目標，為年度預算管理工作指明方向。

（2）預算編制。企業應在戰略規劃與經營目標的指導下，通過“自上而下和自下而上相結合”的方式，匯總編制企業集團整體的年度預算初稿，報經董事會審核后，提交至股東大會或類似權力機構審批。股東會等有權機構在審查平衡的基礎上提出調整意見或確定年度預算總體目標。

（3）預算執行。企業應將整體預算目標層層分解到各預算執行單位，并按照月度、季度和年度進行分析，進行預算過程管控，發現執行偏差應及時糾正。若預算編制的基礎條件或企業外部經營環境發生重大變化，應酌情調整年度預算目標，以確保預算目標的可行性。

（4）預算考核。預算考核應分為月度考核、季度考核、半年度考核和年度考核。年度考核不僅要考核預算指標的完成情況，還要考核年度預算組織管理工作的效率效果，其他考核期間則重點考核預算指標完成情況。

1.3 全面預算管理的實踐意義

（1）有利于分解企業戰略目標。全面預算將企業戰略進行分解，形成營業收入、凈利潤、現金流和資產報酬率等具體財務指標，企業只要完成了各個階段的預算目標，企業的戰略目標就能夠順利實現。

（2）有利于分配企業經濟資源。企業根據各業務單位的預算目標相應地進行資源配置，包括人力資源、財務資源和其他物力耗費等，承擔更多預算目標的單位將獲得相應程度的資源傾斜。

（3）有利于考核企業經營業績。預算指標是企業戰略或經營計劃在短期內的分解，預算指標的實現就是企業戰略和經營計劃在短期內的完成，因此，全面預算指標考核有利于企業實現短期發展目標，也有利于企業考核短期經營業績。

1.4 全面預算管理的文獻綜述

近年來，國內外學者在全面預算管理方面開展了許多研究。國外的研究主要集中在全面預算與公司戰略的關系及全面預算方法改進的理論探索方面。Tamara Kowalczyk等[2]研究發現，相比傳統預算，戰略導向預算管理更具有成本控制優勢，有利于企業戰略目標的實現。Norton Jose[3]認為，戰略地圖和平衡計分卡在全面預算管理中的應用，可以實現從戰略目標到年度預算目標的分解，有利于在預算目標體系中融合非財務指標，從而改進預算管理方法。

國內的研究主要集中在全面預算管理方法體系的實踐應用和完善方面。彭夏靖[4]研究國有企業預算應用現狀后發現，國有企業預算管理問題主要體現在預算組織管理、預算編制、預算執行與核算調整和預算績效考核過程中的不完善不規范，并提出了改善對策。李蕓[5]通過研究國企案例發現，針對國有企業全面預算管理問題應建立并完善基于戰略導向的全面預算組織、實施和評價體系。韓雪琪[6]通過案例研究發現，在全面預算管理體系中引入EVA（經濟增加值）指標，可以更加合理地衡量企業經營業績，有利于改善全面預算的應用現狀。

總體上看，國內學者研究全面預算管理以實務應用居多，力求在個案應用中提高預算管理效益，從而驗證和豐富理論應用的有效性，并推動企業實現戰略發展目標。

2 SZ公司全面預算管理現狀的調查分析

2.1 SZ公司概況

SZ公司隸屬于中國南山開發（集團）股份有限公司。SZ公司作為集團全資二級事業部制業務平臺公司，擔負著開拓產業園區業務版圖和為集團公司沉淀優質資產的戰略使命。SZ公司以產業園區開發運營為主要業務，致力于打造“獨具特色的住宅與產業地產開發運營商”。自2018年成立以來，SZ公司不斷開拓業務版圖，業務遍及合肥、南京、上海、重慶、成都、貴陽和武漢等城市，在手項目8個，總資產規模突破55億元，業務規模及管理效能持續向好發展。

2.2 應用現狀分析

2.2.1 調查情況分析

為全面掌握SZ公司預算管理現狀，本文從預算組織管理、預算編制、預算執行和預算考核4個方面設置問卷調查收集相關信息。本次共發出問卷42份，回收答卷38份，其中有效問卷32份。經梳理調查結果和補充訪談，發現SZ公司全面預算管理面臨的主要問題及其嚴重程度見表1。

2.2.2 當前現狀描述

調查顯示，SZ公司依托集團成熟的管理制度體系，建立了以公司戰略為導向的全面預算管理體系。盡管如此，伴隨著業務規模的擴大和管理效能的持續提升，全面預算應用在組織管理、預算編制、預算執行和預算考評方面仍然存在不同程度的問題亟待改進，這些問題主要體現為：第一，預算組織管理方面，主要存在全面預算組織管理架構不健全、預算管理權責清單不完善和業務單位預算協調配合度不夠等問題，體現出預算組織管理薄弱的現狀；第二，預算編制方面，主要存在預算編制的指引或套表不夠清晰、預算編制相關人員專業能力不足、下屬單位預算編制效率不高和預算編制粗疏錯漏頻出等問題，體現出預算編制效率和質量不高的現狀；第三，預算執行方面，主要存在預算分析方法單一和預算分析結論對業務提升的促進作用不明顯的問題，體現出預算分析深度不夠和業財聯動程度較低的現狀；第四，預算考評方面，主要存在考核內容不完整和考核指標設置不合理的問題，體現出預算考核機制不夠健全的現狀。

3 SZ公司全面預算管理問題的成因分析

3.1 預算組織管理不足

SZ公司實施全面預算管理的前幾年主要是依托項目公司開展預算管理工作，最近兩年開始平臺化運作，由平臺總部組織下屬項目公司開展預算管理工作。當前預算組織管理薄弱，造成該現狀的原因如下：第一，預算管理組織架構不完善。從當前的情況來看，平臺總部和下屬各單位的計劃運營部門和財務管理部門承擔預算管理工作職能，并各自向分管領導和上級管理部門匯報工作，未設置預算委員會和預算委員會辦公室等專門的決策機構和執行機構。第二，預算權責劃分不清。公司沒有制定書面的預算編制、調整、分析或考核的權責清單，分工不明、責任不清，讓人誤以為預算工作僅僅是計劃運營部門和財務管理部門的責任，其他部門被動參與。第三，關聯部門參與意識不足。預算編制和執行過程中，計劃運營部門主要跟進年度經營目標和經營假設條件的變化情況，財務管理部門主要關注財務報表數據呈現和預算執行進度情況，其他部門對預算管理的參與度較低，跨部門溝通協調難度較大。

3.2 預算編制基礎薄弱

調查顯示，SZ公司預算編制效率和質量不高，造成該困境的根源是預算編制的基礎較為薄弱，主要表現為：第一，預算編制的制度體系不完備。公司當前沿用集團發布的《財務預算管理規定》，僅對財務預算組織、預算編制內容程序、預算執行監控、預算執行分析做了原則性規定，未發布其他更加具有指導性的制度和預算編制指引等。第二，預算編制的信息化水平低。公司未上線預算管理軟件，從經營數據測算到單體公司輸出財務預算套表和管理層合并報表編制，全部在Excel表格中進行，數據處理效率不高。第三，預算編制人員的業務水平有待提高。各單位預算編制的準確性非常依賴預算人員對業務的理解和對財務報表編制的掌握程度，而事實上，財務人員在預算編制過程中，往往對會計準則和財務報表的理解存在一定程度的不足，將經營數據向財務報表轉化過程中難免會出錯。第四，預算編制的業財協同不夠。預算編制工作是需要各個部門和業務單位共同協作、主動配合實施的過程，但實際上，由于每年預算編制時間緊、業務經營數據轉化為財務報表數據過程復雜煩瑣、預算編制結果主要是交付財務報表，業務部門參與編制的意識和主動性不夠、等待財務管理部門追要數據或設計表格要求填數，業財協同效率較低，影響了預算編制效率。

3.3 分析預警機制不強

調查發現，SZ公司在預算執行過程中比較重視預算分析和預警，但由于預算分析方法手段落后，分析結論對業務的改善作用不明顯，導致預算分析預警效果大打折扣。第一，預算分析方法手段落后。公司開展預算分析的主要方法是進行預算數據與實際數的差異分析，必要時進行對比分析和數據結構分析，較少采取對標分析、趨勢分析和因素分析，各下屬單位之間也沒有進行排名分析，分析的維度有限，揭示問題查找差距的角度不多。第二，分析深度不夠，對業務發展的影響有限。公司預算分析主要是從時間進度看預算執行情況、從各關聯指標數據變化判斷預算執行合理性，以提出問題為主，難以在營業收入增長、工程成本控制、營銷費效提升和人力成本控制等方面提出實質性的改善對策，事后預警難以有效改善業務運營過程。

3.4 預算考評不夠全面

調查表明，SZ公司存在預算管理考核范圍和考核內容不全面的問題。第一，考核內容缺乏對全面預算組織工作的考核。公司預算考核與績效考核掛鉤，以季度、半年度和年度為考核周期，考核的內容主要集中于各預算執行單位主要預算目標的完成情況，據以分析預算執行差異的原因，考核結果作為評價各單位工作業績的依據，基本不涉及對預算組織管理工作的評價和考核。第二，考核指標體系不夠科學合理。公司預算考核主要集中于財務指標，缺少非財務指標，沒有做到兼顧當前的經濟效益和未來的財務收益，過于關注當前的預算業績情況。此外，公司預算考核方法主要是關鍵績效指標法，只關注重點財務指標的完成情況，沒有結合企業價值增值和平衡計分卡合理設置考核指標，存在一定局限性。

4 SZ公司全面預算管理問題的應對策略

4.1 加強組織管理，強化預算協同意識

（1）完善組織架構，厘清預算管理職責權限。公司應完善全面預算管理的組織架構，加強管理體系建設，提高全面預算組織領導水平，設立全面預算管理的決策機構、工作機構和執行結構，明確各層級和各執行單位的職責權限、授權審批程序和工作協調機制。結合公司經營實際，決策機構是總經理辦公室，負責就全面預算管理的重大事項進行決策；工作機構是預算管理工作小組，負責全面預算日常工作，包括但不限于預算編制、審核、控制、調整分析和考核等，由計劃運營或財務負責人牽頭負責，其余各部門負責人均需參加并承擔對應業務條線的預算管理工作；執行機構是平臺總部各職能部門和下屬各業務單位，其主要職責是在預算工作機構的指導下組織本部門或本企業的預算編制工作，并嚴格執行批準下達的預算。

（2）加強宣傳教育，提高業務部門參與意識。公司應加強預算工作的宣傳教育，引導各管理層級重視預算編制、分析和考核工作，讓預算成為錨定經營目標、分配企業資源和考核經營績效的共識，提高各業務層級參與預算的積極性，使各業務部門和各下屬業務單位在預算管理過程中各司其職、主動擔當、互相監督，推動預算管理工作深入業務“真扎根，見真效”，從而提升全面預算管理工作效果。

4.2 編制操作指引，提高預算編制效率

（1）完善制度指引，改良預算編制套表系統。公司應加快預算編制的制度指引體系建設，通過預算管理制度規范預算編制的主體范圍、業務依據、編制內容和流程程序，確保預算范圍全面、依據充分、內容完整和程序規范，通過預算編制指引規范預算編制方法、指導經營假設復核和改善財務數據填報校準，確保預算數據準確。此外，公司也應該改良預算編制的套表系統，設置經營預算報表和財務預算報表兩個子系統，并做好數據鏈接和轉化維護，方便業務人員正確理解和填報經營預算數據，也有利于財務人員將經營數據向財務報表數據進行快速轉化，并減少出錯率，提高報表編制的準確性。

（2）組織培訓學習，提高預算編制業務水平。公司應組織各種形式的培訓學習，提高預算編制人員的業務水平，培訓的重點應集中在如下方面：第一，預算制度和編制指引的培訓，主要講解預算編制的原則、程序和方法；第二，經營預算和財務預算套表填報的培訓，主要講解預算報表的填報方法、勾稽關系核對和報表關聯處理；第三，往年預算編制問題復盤的培訓，主要講解往年出現的難點和易錯點，避免重蹈覆轍。

（3）執行交叉復核，及時糾正預算數據偏差。為提高預算編制的準確性，應加強預算編制的復核工作，主要關注兩個方面的交叉復核：第一，平臺各職能部門要對相關業務條線的經營預算和財務預算進行縱向垂直復核，確保預算編制準確無誤；第二，各業務單位至少要對另一家業務單位的預算編制底稿進行橫向平行復核，以互相了解和借鑒預算編制經驗，有利于發現預算編制問題，及時采取措施糾正偏差。

4.3 推動業財聯動，增強預算分析能力

（1）優化分析方法，豐富預算分析工具體系。公司在執行預算分析時應充分收集業務信息和財務數據，根據不同情況采取不同的分析方法，從定性和定量兩個層面多維度分析預算執行現狀、發展趨勢和存在的潛力或缺陷。比如：分析預算目標執行情況或對比歷史數據，應使用差異分析法和對比分析法；分析評價某個指標，應使用結構分析法、因素分析法或趨勢分析法；分析企業在同行業中的競爭力，應使用對標分析法；橫向對比分析下屬各單位的預算執行情況，可以使用排名分析法。

（2）加強業財聯動，主動服務經營業績改善。公司預算管理委員會應引導預算管理活動實現業財聯動，創造條件讓預算分析人員充分了解和收集企業戰略、市場、工程建設、人力政策、投資規劃和融資等情況，并適當進行預算分析，對標行業先進或內部目標，分析差異、查找潛力、提出改善對策，主動融入企業戰略布局和日常業務運營中，積極服務于企業經營業績改善和戰略目標實現。

4.4 完善考評機制，激發預算管理效能

（1）兼顧組織管理，完善全面預算考核范圍。公司應將全面預算管理組織工作納入考評范圍，重點考核如下組織管理工作：第一，預算組織架構和制度體系是否齊全，各職能層級是否權責清晰；預算編制是及時準確，有無重大偏差或錯誤；第二，預算分析是否貼近業務實際，是否就發現的問題提出了改進對策；預算控制是否充分，有無風險漏洞；第三，預算調整是否符合流程規范等。通過考核評價預算組織管理工作，有利于提高預算編制效率和預算執行質量。

（2）優化考核導向，科學設置考核指標體系。公司應強化戰略導向的預算管理，在預算考核指標體系中考慮經濟增值，并適當增加平衡記分卡考核維度。經濟增加值在會計利潤的基礎上剔除了企業占用的股權資本成本，使用經濟增加值法考核經營業績，有利于評價企業獲得“真實利潤”的能力，也有利于提高經營者的資本成本意識。平衡計分卡將企業戰略目標按照四個維度進行逐層分解，分別從財務、客戶、內部業務流程和學習層面設置相應的指標體系，這些指標相互影響，共同促進企業績效的改善。在考核指標體系中引入平衡計分卡有利于實現財務績效與非財務績效的平衡，也有利于正確評價企業過往業績的結果和未來業績的潛力，進而增強企業可持續發展的動力。

5 結語

在復雜的“后疫情”經濟形勢下，企業經營發展的環境面臨著更多的不確定性。在這種情況下，加強全面預算管理，實現管理價值增值是推動企業內涵式增長的關鍵措施。本文通過對國有控股企業SZ公司進行調查和訪談，發現其全面預算管理存在組織管理薄弱、預算編制效率低下、預算分析預警不足、預算評價不合理等問題，由此提出如下針對性對策：第一，加強組織管理，強化預算協同意識；第二，編制操作指引，提高預算編制效率；第三，推動業財聯動，增強預算分析能力；第四，完善考評機制，激發預算管理效能。上述對SZ公司改善全面預算管理的策略分析，為其他國有控股企業提升全面預算管理能力提供了路徑參考，有利于促進企業強化自身競爭力，從而推動企業實現高質量發展。

參考文獻

[1]周玉鋒.集團企業全面預算管理研究[J].財務管理研究，2022（6）：210-213.

[2]KOWALCZYK T，RAFAI S，TAYLOR A.An Experimental investination of strategic budgeting：a ttechnique for information symmetry[J].Advances in Management Accounting，2006（15）：8.

[3]JOSE N.International isolation of value chain activities of small firms：an international value approach[J].The Accounting Budget，2014（18）：100-118.

[4]彭夏靖，國有企業實施全面預算的問題與對策研究：以廣州地鐵設計院股份有限公司為例[D].廣州：廣東外語外貿大學，2019.

[5]李蕓.基于戰略導向的全面預算管理在地方國有企業的應用研究：以X區T集團為例[D].成都：西南財經大學，2019.

[6]韓雪琪.基于EVA的H國有企業全面預算管理體系的優化研究[D].泉州：華僑大學，2020.

收稿日期：2023-06-06

作者簡介：

包威，男，1987年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：合并報表、企業集團全面預算管理、內部控制與風險管理。