我國民營銀行發展中的幾個問題

杜金富 張紅地

黨中央、國務院高度重視我國民營經濟發展。黨的十八屆三中全會提出：“擴大金融業對內對外開放，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構。”黨的二十大報告指出，要促進民營經濟發展壯大。自2014年國家批準第一批5家民營銀行成立到2022年末，我國民營銀行數量已經達19家，資產規模達1.78萬億元，同比增長8.53%，凈利潤總額176.29億元，同比增長29.31%，不良貸款率僅為1.52%。大力發展民營銀行是新時期深化我國金融體制改革的重要措施，在民營銀行發展取得非凡成就的同時，有幾個關于民營銀行的重要理論與實踐問題困擾著我國民營銀行的健康發展，本文認為，這些問題的解決事關我國民營銀行未來的走向。

如何定義我國的民營銀行

對我國民營銀行如何定義，本質上是如何設定和規范我國民營銀行的體制、機制構成的問題。目前，西方經濟金融理論對民營銀行沒有一個統一的定義，但金融界普遍將民營銀行分為以下幾類：以產權結構視角劃分的民營產權結構類銀行，以資產結構視角劃分的資產結構類民營銀行，以治理結構劃分的治理結構類民營銀行。產權結構理論認為，銀行資本如果由民營資本控股，民營資本股份擁有決策權，就屬于民營銀行；資產結構理論認為，只要是為民營經濟和民營企業提供信貸資金和金融服務的銀行，都屬于民營銀行；治理結構理論認為，如果銀行的公司治理結構及經營管理完全由市場決定，這樣的銀行就屬于民營銀行，這是一種廣義民營銀行定義。上述三個理論和認識都從不同的角度突出了民營銀行的民營資本和股權以及經營管理的特性，但每一個理論都沒有對民營銀行的本質特征作出完整、準確的表述。民營銀行股權結構與民營銀行的資產及治理結構與經營管理模式是一個整體，是相互作用、有機聯系的。不同的股權結構與管理結構決定公司治理結構，不同的公司治理結構決定不同的經營方向。從相互關系看，民營銀行的股權結構決定資產結構，資產結構決定治理結構。所以，只有完整全面地定義民營銀行才能準確地反映其內在聯系。

從股權、資產與治理結構全視角分析，現階段我國民營銀行有以下幾個主要特性：一是股權具有私有性。與國有銀行國家控股占絕對比重相比，民營銀行的股權結構中，民營資本占主要部分；二是擁有經營自主性。民營銀行的經營、管理由董事會決定，不受政府干涉和決定；三是現代特性。民營銀行按照市場經濟規則和要求建立現代金融企業制度。包括民營銀行獨立的公司法人制度，獨立的權力機構（股東大會），獨立的決策機構（董事會）、執行機構（管理層）和獨立監督機構（監事會），這些機構在民營銀行公司治理方面相互制衡。上述“三性”要求民營銀行具備以下堅實的基礎：一是股權及產權在成立之初就要明確清晰，不能出現紛爭。相比其他銀行，民營銀行的資產所有權與經營權一定要分開，股東的委托代理關系要明晰，民營資本要占民營銀行股權的絕對份額，憑借絕對股份擁有決策權和否決權；二是建立完整的現代銀行公司治理機制和機構。銀行內部董事會、監事會和管理層一定要相互獨立和制衡。三是一定要做到自主經營。民營銀行的經營權由企業自主決定，受相關法律保護，政府部門不得隨意進行行政干預。四是利潤自我支配，不為任何組織和個人無償占用。與其他金融機構不同的是，我國民營銀行的目標是追求經營利潤最大化，各個民營股東不受外界干擾，風險完全自擔，利潤完全自享。五是民營銀行市場準入條件必須完全符合《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國商業銀行法》等規定，不能隨意降低。此外，考慮到我國中西部地區經濟欠發達，對中西部地區民營銀行設立的資本與經營要求，應給予一定的監管政策傾斜。

歸納以上民營銀行最核心的內涵，可以將現階段我國民營銀行定義為：私有資本在民營銀行占有控股地位，以私有資本股東收益作為唯一經營目標，自我經營管理、追求利潤最大化，盈虧完全自負、可持續發展的金融機構。簡言之，民營銀行是股權私有，經營商業銀行業務，責、權、利一體，風險完全自擔，利潤完全獨享的金融企業。

如果以這個定義劃分，現階段，我國民營銀行體現出幾個不同于其他類型金融機構的特點。一是民營銀行股權和資本基本來自非公有制經濟，與國有控股資本相比，民營資本的弱小和不穩定具有天然的高風險性。二是民營銀行的信用天然不足。這主要是民營資本的性質決定的，與公有制經濟相比，民營銀行信用不足容易導致資金鏈斷裂的風險，不但會給民營銀行自身的生存與發展帶來災難性損失，也會殃及社會。所以，對民營銀行的監管力度遠大于對一般金融機構的監管，要求更為嚴格。三是民間資本追求利潤最大化，高收益會帶來高風險。與國家控股的銀行相比，民營資本控股的銀行追求利潤最大化，利潤大風險也大，民營銀行的風險問題因此更為突出。四是監管政策措施要考慮到民營銀行資本的特殊性。金融機構的特有屬性決定，對民營銀行實施監管，理論上應以通用監管規則作同質性要求，執行與其他銀行相同的監管準則。但是，現階段需要考慮民營銀行發展的特殊性，與國家資本控股的商業銀行相比，民營銀行由于股東資本實力有限，資本金先天不足或偏少是常態，民營銀行治理機制在一定程度上存在不完善，管理能力有限、盈利能力偏低，如果監管政策“一刀切”，民營銀行很難發展。五是民營銀行必須做到經營自主、利潤獨享、盈虧自負，不受政府管理部門的行政干預。民營銀行資本構成的特殊屬性決定，為了股東的利益，民營銀行必須堅持獨立經營管理，收益和風險自擔。

如嚴格按照上述定義，我國完全意義上的民營銀行數量非常有限。現階段，我國大部分民營銀行在股權、產權結構、資產結構、治理結構特別是獨立性方面都存在明顯的缺陷。

我國需要什么樣的民營銀行

由于市場經濟發展水平不同，我國民營銀行的發展環境不同于西方。西方民營銀行發展是由市場引導的，存在一個市場選擇的過程；而我國民營銀行的誕生與發展離不開國家的扶持和幫助，體現為金融體制的變遷和市場經濟的發展。

2015年國務院政府工作報告提出民營銀行發展的原則。即民營銀行條件成熟一個發展一個，不設置指標限制。截至2022年末，我國已成立19家民營銀行。我國民營銀行發展的路徑主要有三類：一是在政策支持下，為推動地方經濟發展，國家將符合條件的小貸公司或者村鎮銀行升級為民營銀行；二是在經濟較為發達的地區，較為雄厚的民營資本作為發起人和主要股東成立民營銀行，股本金及運營資金全部來自民營股東；三是地方政府將一部分符合條件的縣級農信聯社的部分股份出售給相關民營企業，進行股份制改造后轉變為民營銀行。

如果僅僅以民間資本參股或者控股份額為標準進行劃分，我國民營銀行發展速度較快，目前已經具備相當的數量規模和資本規模。按照原銀監會統計，自1996年1月中國民生銀行作為第一家民營銀行成立以來，我國民營銀行發展較快。2013年末，為鼓勵和推動我國民營經濟發展，國務院常務會議提出“探索設立民間資本發起的自擔風險的民營銀行和金融租賃公司、消費金融公司等”，并從政策和制度方面推動我國民營銀行進一步發展。到2022年底，在我國商業銀行體系中，非國有的股份制銀行和民營銀行的總股本分別占到45%和56%，我國現有農村金融機構股本中，非國有資本比重已經超過90%。其中，村鎮銀行民營股本占比達73%。如果僅從股權比重與結構看，我國的民營銀行已經達到了相當大的規模。

如果從產權角度來看，目前，我國民營銀行數量并不少，但眾多的民營資本仍然要求設立新的民營銀行，而社會對民營銀行的評價較為負面。我國到底需要什么樣的民營銀行，這是值得我們深思的問題。盡管我國民營資本在中小銀行參股控股的程度大幅提高，但因監管制度的某些限制，目前民營銀行很難在戰略方向、經營管理決策體現民營資本的意志，民營資本和股東不能有效地參與銀行治理，因此在民營資本主導的民營銀行管理體制中，普遍存在“所有人缺位”的制度性問題。具體表現為政府主管部門直接或間接任命民營銀行高管，特別是在民營資本占比較高的縣級農信聯社，高管人員一般由政府管理機構省聯社直接任免。省聯社還管理縣聯社的具體業務，例如，大額信貸發放、員工錄用與人力資源配置等。政府部門雖不直接管理村鎮銀行，但因國有主發起銀行占村鎮銀行股權的絕對份額較大，民營資本基本無法參與治理及決策。所以，我國民營銀行面臨的本質問題不是民營資本占比多大，而是民營資本在銀行決策及治理中如何發揮主導作用的問題。

我國建立民營銀行是為了實現金融資本多元化經營與治理多樣化，更好地為中小微企業和民營企業服務。所以，我國需要的是這樣的民營銀行：民營資本控股，追求民營股東利益最大化，銀行公司治理機制完整，管理經營自主、盈虧自負、自我約束，責權利一體，依法經營不受行政干擾的民營銀行。

根據我國民營銀行發展的現狀，要建成真正的民營銀行目前需要做好以下三項工作：一是確保民營銀行產權真正私有化。做到民營銀行民營資本絕對控股，民營銀行產權不宜帶有公有制性質。二是按照市場規則運作。依照市場機制運行，建立符合市場競爭要求的公司治理機制，在遵紀守法的前提下不應受行政干擾。三是經營管理獨立化。以追求利潤最大化為目標，管理層僅僅對董事會負責，高管人員完全由董事會任免。

影響民營銀行健康發展的幾個問題

雖然民營資本參股比例可以達到控股要求，但控股僅反映銀行股權的性質及比重問題，民營資本在公司治理方面的獨立性和自主性并不能體現。民營資本難以真正通過股東大會、董事會參與公司治理。影響和制約其成為真正意義上的民營行的核心問題有三個方面：一是民營資本對民營銀行控股的份額不足。主要表現為受外部因素干擾，非民營資本參股較多，民營資本不能完全控股，其法人治理機制難以落到實處；二是民營銀行監管的特殊性問題。監管部門除按照一致性原則對其進行監管外，還必須考慮到民營銀行的特殊性，監管不能“一刀切”，否則在目前銀行機構競爭異常激烈的背景下民營銀行難發展；三是內部人控制問題。由于資本來自民營，民營銀行股權控制出現兩個極端現象：一個現象是股權集中在極少數股東手中，這部分股東將民營銀行作為自己謀利的工具；另一個現象是股權分散，沒有絕對控股股東，各股東立場難以協調，最終導致內部人控制。

制約民營銀行發展的核心問題未能有效解決，主要原因有七個方面：一是民營資本未在民營銀行中控股。非民營資本參股比重較大，民營銀行經營管理受到行政性干預，無法按照市場原則進行信貸資源配置，不能實現利益最大化；二是股東缺位，難以對民營銀行實施有效控制。由于股權限制政策及相關規定導致民營銀行股權高度分散，管理層又由主管機構任命，民營銀行經營管理完全被管理層主導，難以建立真正意義上的民營銀行；三是政府干預問題，導致在經營管理體制方面民營銀行與非民營銀行無本質區別。四是民營銀行信用劣勢明顯，公信力不足。由于民營銀行起步晚、資本金較少而且質量不高，同等條件下公眾更愿意選擇非民營銀行。五是市場競爭能力較弱。與國家控股大銀行相比，民營銀行在銀行網點數量、資產規模、業務創新能力等方面存在明顯劣勢。六是關聯貸款較為突出。一些民營資本入股民營銀行的動機不純，由關聯貸款導致較大的風險損失。七是專業人才不足。目前我國民營銀行普遍缺乏人才長遠培養規劃，不利于形成高素質的專業人才團隊。

促進我國民營銀行發展的政策建議

規范現有民營銀行股權結構和公司治理機制。一是明晰民營資本在控股民營銀行的數量和質量，按照民營銀行治理要求，建立和完善現代公司治理機制，杜絕內部人控制。二是加大政策傾斜力度，幫助民營銀行提高抗風險能力，提高民營資本質量。應打破有關單一股東持股不得超過10%、管理企業持股不得超過20%的上限規定，強化民營銀行投資人的責任心和經營風險意識，擴大股東來源渠道，引進民營資本戰略投資人。三是對民營銀行的經營管理實行優勝劣汰的市場淘汰機制。民營銀行抵御風險的能力明顯弱于國有銀行，除了要加強經營管理的風險意識，嚴格風險自擔外，必須實行優勝劣汰，防止道德風險，從制度上杜絕民營銀行因經營失敗導致風險外溢。四是監管部門應審核民營銀行高管任職條件，但不宜任命其高管人員。為了保證民營銀行經營管理的獨立性，民營銀行高層管理人員的任免須由董事會負責，不應受其他機構的干預。

將具備改制條件的縣級農信聯社發展成縣域民營銀行。縣聯社成立的初衷是為了解決本地服務“三農”的問題。由農民自愿入股成立的農村合作金融機構，從股權屬性看，其具有先天的合作性質或民營性質。為立足本土、全心全意服務“三農”，我國應加大對現有數量最多的民營金融機構的改造力度，對信用社募股、擴股、轉讓等進行嚴格監管。應通過民營資本股權改造和重新確定縣農村信用社的公司治理機制和管理模式，將縣聯社改造成為真正意義上的民營銀行。

有計劃有步驟地將資本規模偏小、為縣域或者社區服務的村鎮銀行、地方性小商業銀行改制為民營性質的小微銀行。我國大部分地方的社區性銀行輻射范圍有限、規模較小，股權以民營資本為主，初步具備了民營銀行的性質。監管部門應出臺相關政策將這類銀行按照民營銀行模式加以改造，引導其建設成為面向本地社區的真正的民營社區銀行。

政策上統一民營銀行準入標準，管理上體現差異化。金融行業特殊的風險屬性要求民營銀行的準入標準與國家控股銀行準入標準一致，重點對資本金的數量和構成、私人股東數量、財務的可持續性、誠信度、高管任職資格等實行統一管理，但考慮到民營銀行的特殊性和區域經濟發展的不平衡性，在具體監管實踐中，應針對不同地域的民營銀行實行差異化管理。

進一步完善資本金的數量和質量約束制度。關鍵是對民營銀行股東的關聯交易行為進行嚴格監控。必須將民營銀行單個股東授信額度嚴格控制在其股份的50%以內；將單個股東及其關聯機構客戶的授信余額總量限制在民營銀行資本凈額的20%以內；將全部股東及關聯機構在民營銀行的授信余額控制在民營銀行資本凈額的50%以內，防止出現“關系人貸款”額度過高導致的信貸風險。

建立完善的民營銀行市場退出清算機制。對經營存在困難的民營銀行，如果無法救助或者無人救助，應依據相關法律法規和監管制度啟動退出程序。民營銀行資本充足率下降到一定程度即啟動接管程序，或者啟動市場退出清算機制，防止風險外溢。