完善監管制度 推動民營銀行持續發展

王 剛 賀章獲

允許民間資本發起設立民營銀行是黨的十八屆三中全會明確的金融改革重要任務。試點啟動十年來，共有19家民營銀行設立，成為支持民營經濟、小微企業和居民融資的重要力量。但是，也存在兩極分化、公司治理不完善、風險壓力大等問題。原因在于，試點早期為民營銀行制定的差異化市場準入和專屬監管要求未適時調整，當前已影響了民營銀行股東持續投入的信心，制約了民營銀行創新發展的空間。宜與時俱進，逐步取消在股東資質和日常監管、風險承擔、機構與業務準入等方面專門針對民營銀行的顯性或隱性壁壘，適時從試點狀態轉為常態化統一監管。

當前民營銀行監管制度存在的問題

民營銀行試點之初，監管部門確立了民營銀行股比限制、股東自擔風險、一行一店、遠程只能開立Ⅱ、Ⅲ類賬戶等專門的監管規則和連續三年盈利等嚴格的股東準入門檻。這些規定對規范民營銀行準入初期的運營管理具有重要意義，目前19家民營銀行整體運行穩健，2022年四季度央行評級結果為3——7級，其中80%以上的民營銀行分布于3——5級的“綠區”，未出現高風險機構。但在近年來金融業深化改革開放的背景下，上述措施未與時俱進加以調整，2018年發布的《關于深化民營銀行相關改革的試點的意見》迄今未能落地①《關于深化民營銀行相關改革的試點的意見》明確的三項改革措施中，設立分支機構、開展股權激勵兩項迄今未落地。2023年5月，三湘銀行開辦信貸資產證券化的業務資格被核準。，造成民營銀行股東權責不對等、民營銀行與其他類別銀行無法平等競爭，嚴重削弱了民間資本投資銀行業的積極性，制約了民營銀行服務實體經濟功能的發揮。

股東準入門檻高，權責不對等

股東資質要求高。監管部門對民營銀行股東提出“內資、民營、省內”的要求，同時所有股東都要滿足多項財務指標②包括：近3年連續盈利、年終分配后凈資產占總資產30%以上，權益性投資占凈資產50%以內。持股5%以上的主要股東還要承諾持續注資。。在金融業雙向開放背景下，目前我國對其他各類銀行均不再限制外資股東準入，單獨限制民營銀行引入國資、外資并不適宜。對入股5%以下純財務投資的股東提出過高的財務指標要求給民營銀行增資帶來不小障礙。疫情沖擊下民營企業生存艱難，中西部地區滿足股東資質要求的民營企業不多，能持續增資的更少。

股權比例限制嚴。試點之初為防止民營股東“一股獨大”進而將銀行作為提款機，監管部門將民營銀行單一股東持股比例上限設為30%。實踐中，30%的股比限制帶來諸多問題：首先造成權責不對等，激勵機制扭曲，使大股東難以平衡投入與回報，不利于調動其投入資源支持民營銀行發展。部分大股東雖有意愿承擔更大責任，但從法理和公司治理層面缺乏依據，且容易與其他股東產生矛盾。其次，單純的股比限制并非控制風險的有效手段。包商銀行、錦州銀行高度分散的股權結構并未避免內部人控制和關聯貸款問題。再者，造成增資困難。如果其他股東不配合，大股東即使有意增資也受股比限制無法實施，不利于民營銀行及時補充資本。

所有發起股東承擔剩余風險。《關于促進民營銀行發展的指導意見》將所有發起股東承擔剩余風險作為民間資本發起設立民營銀行的必要條件。在試點之初，存款保險制度尚未推出，上述要求有助于預防股東道德風險，具有重要意義。存款保險制度出臺后，該制度的負面影響日益凸顯。首先，股東承擔剩余風險與上位法《公司法》《商業銀行法》股東承擔有限責任的規定沖突，不少民營企業因擔心入股民營銀行后“身家不保”望而卻步，不利于民營銀行根據需要增資擴股。其次，股東承擔剩余風險的制度內涵不統一。經調研了解到，目前19家民營銀行中，至少有5個不同版本的責任約定。再者，承擔剩余風險的股東范圍過大，要求持股5%以下的財務投資股東承擔銀行的剩余風險不妥。

現行規則下，民營銀行股東在承諾持續注資、承擔銀行經營剩余風險責任前提下，最多只能持股30%，無法充分分享銀行發展紅利，造成權責不對等，挫傷了股東投入資源支持民營銀行發展的積極性。

網點設置受到嚴格限制

現行“一行一店”模式限制了民營銀行業務發展。2015年發布的《中國銀監會關于印發市場準入工作實施細則（試行）的通知》規定，民營銀行應堅持“一行一店”，在總行所在城市可設1家營業部，不跨區域。“一行一店”是專門針對民營銀行網點的特殊要求，對傳統線下模式運營的民營銀行影響最大。初創的民營銀行本來就知名度低、客戶基礎薄弱、資金來源有限，“一行一店”的規定限制了民營銀行的服務半徑和覆蓋面，使其吸攬存款難度驟增，在同業競爭中明顯處于不利地位。雖然2018年原銀保監會“58號文”名義上放松了“一行一店”的約束，但試點門檻很高，還需要得到省級政府同意，目前仍是“只聞樓梯響，不見人下來”。

業務準入資質受限

近年來，監管部門鼓勵銀行通過信貸資產證券化、發行小微金融債等方式拓寬小微企業金融服務資金來源渠道，相關審批流程持續優化，個人和對公不良資產轉讓試點也在加速推進。但上述明確鼓勵支持其他各類銀行開展的業務對民營銀行而言仍面臨準入難題。信貸資產證券化方面，2018年“58號文”明確允許民營銀行開展資產證券化業務，并提出“合理限制、風險可控”的基本原則，但迄今仍未最終落地③根據最新了解到的情況，2023年5月中旬，三湘銀行成為首家獲準開展資產證券化業務的民營銀行。。不良資產轉讓方面，2022年底，原銀保監會辦公廳發布《關于開展第二批不良貸款轉讓試點工作的通知》，將注冊地位于北京、河北、內蒙古、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、浙江、河南、廣東、甘肅的城市商業銀行及農村中小銀行機構納入試點機構范圍，但未提及民營銀行。小微金融債方面，2022年監管部門優化發行審批流程，其他各類銀行小微金融債發行明顯提速，但民營銀行是否具備發行資格仍未明確，迄今未能參與。

上述業務準入資質限制使民營銀行盤活存量資產、處置不良資產手段不足，難以增量擴面地服務民營小微企業。

資本補充渠道較少

從內源融資角度看，一方面，股東監管過嚴導致權責不對等，影響股東增資積極性；另一方面，利潤留存等渠道難以滿足民營銀行資產規模增長需要。

從外源融資渠道看，當前民營銀行缺乏有效的資本補充工具。對其他銀行而言，發行永續債補充其他一級資本，發行合格二級資本債補充二級資本都是常規資本補充方式。近年來監管部門簡化審批流程，鼓勵銀行多渠道補充資本。例如，明確城商行二級資本債發行由省級銀監局審批。而同為屬地監管的民營銀行發行永續債或二級資本債需要銀保監會“特事特批”，尚未建立常態化審批機制。截至目前，僅網商銀行在疫情期間獲特批發行過一次永續債，尚無民營銀行獲準發行二級資本債。資本補充渠道不暢將嚴重影響民營銀行持續發展。

股權激勵機制尚未落地

股權激勵有助于管理層與股東結成穩定的利益共同體，保持高管隊伍穩定。民營銀行機制靈活，部分主要股東有意通過股權激勵以穩定管理層和核心員工，但由于監管限制，股權激勵方案無法實施。一方面，使得民營銀行在人才引進方面吸引力不足，導致核心員工流失率偏高，高管團隊頻繁變化；另一方面，造成股東對民營銀行經營者缺乏有效的約束，難以將經營者與自己綁定為“收益共享、風險共擔”的利益共同體。2018年原銀保監會“58號文”曾允許試點民營銀行實施股權激勵和員工持股計劃，但與設立分支機構一樣，迄今未落地。

監管標準不統一

部分調研對象反映民營銀行監管尚未形成規制統一的監管標準，突出問題有二。一是線上銀行業務資質標準不公開、不透明。迄今監管部門認可微眾、網商、新網和億聯四家民營銀行線上展業，但并未設置行政許可。隨著互聯網模式和線下模式運營的民營銀行發展態勢日益分化，一些線下運營的民營銀行想“遵循先例”申請互聯網銀行業務資質，應當引起重視。二是各地對民營銀行的監管尺度把握不一，個別地方政府對民營銀行展業存在干預現象，不同地區的民營銀行面臨的監管環境不同。有的民營銀行雖獲得互聯網業務資質可以在全國范圍內展業，但面臨來自地方的屬地化監管限制，例如，要求一定比例的信貸額度投放省內等。

優化民營銀行監管政策的思路與建議

民營經濟是我國實體經濟的重要組成部分，是推進中國式現代化的生力軍。民營銀行是銀行業對內開放的重要抓手，示范意義強、社會關注度高、輿論影響力大。當前，要貫徹中央經濟工作會議“從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來，在政策和輿論上鼓勵支持民營經濟和民營企業發展壯大”的要求和今年4月中央政治局會議“破除影響各類所有制企業公平競爭、共同發展的法律法規障礙和隱性壁壘”的要求，對標今年7月發布的《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》中“持續破除市場準入壁壘”“堅持對各類所有制企業一視同仁、平等對待”“提高監管公平性、規范性、簡約性”的要求，與時俱進完善監管政策體系，支持民營銀行在“做強做優”中實現高質量發展，更有效發揮其支持民營、小微企業的積極作用。

從國際經驗看，各國主要根據規模、系統重要性對銀行實施分類監管，如美國的社區銀行、日本的地方銀行，都很少有根據股東性質對銀行進行分類監管的案例。經過十年試點，我國民營銀行已進入新發展時期，民營資本也已廣泛參股其他各類銀行。從發展思路和監管邏輯上看，宜遵循“權利平等、機會平等、規則統一”原則，逐步取消專門針對民營銀行的顯性或隱性壁壘，比照同等或近似規模及系統重要性的中小銀行統一監管標準，從試點狀態轉為常態化統一監管。

優化股東和股權監管

適度放寬股東資質要求。近期可在接受股東延伸監管、履行主要股東持續注資等義務前提下，允許民營銀行引入符合條件的省外民營企業投資入股。在堅持民營資本控股前提下可循序漸進考慮允許國資或其他混合資本參股民營銀行。放寬一般財務性投資的股東資質門檻，建議將民營銀行所有股東均須滿足3年連續盈利、凈資產占比、權益性投資占比要求，改為持股5%以上的主要股東須持續滿足上述要求。

放寬股比限制，加強股東行為監管。建議比照外資投資我國銀行的政策尺度放寬民營資本股比限制。允許治理規范的民營銀行擴大單一股東股比至51%。監管部門應加強對股東行為的持續監管，督促落實股東責任，有效調動股東資源和能力支持民營銀行發展。

限縮范圍、統一內涵，優化股東加重責任安排。要求民營銀行股東承擔銀行經營的剩余風險，本質上是對股東賦予加重責任，有助于克服股東和銀行的道德風險，有效處置銀行危機。從國際經驗看，20世紀90年代以來，美國、歐盟、日本、俄羅斯等已通過法律構建了銀行股東加重責任制度。從長期看，我國應在《商業銀行法》修訂過程中加入銀行股東加重責任條款，要求各類所有制的所有銀行控股股東和符合《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》規定的銀行大股東④《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》第三條規定，本辦法所稱銀行保險機構大股東，是指符合下列條件之一的銀行保險機構股東：（一）持有國有控股大型商業銀行、全國性股份制商業銀行、外資法人銀行、民營銀行、保險機構、金融資產管理公司、金融租賃公司、消費金融公司和汽車金融公司等機構15%以上股權的；（二）持有城市商業銀行、農村商業銀行等機構10%以上股權的；（三）實際持有銀行保險機構股權最多，且持股比例不低于5%的（含持股數量相同的股東）；（四）提名董事兩名以上的；（五）銀行保險機構董事會認為對銀行保險機構經營管理有控制性影響的；（六）中國銀行保險監督管理委員會（以下簡稱銀保監會）或其派出機構認定的其他情形。承諾承擔加重責任。從短期看，一是限縮承擔剩余風險的股東范圍至民營銀行所有大股東，解除財務投資股東的后顧之憂；二是明確股東承擔剩余風險的責任內涵，結束當前民營銀行多個責任約定版本并存的不公平現象。

靈活設置網點數量限制

從長期趨勢看，對傳統銀行網點服務的需求確實在逐步減少，但物理網點作為銀行前端獲客和傳遞品牌文化的重要性并未降低。建議盡快取消民營銀行網點“一行一店”的規定。落實2018年原銀保監會“58號文”，對符合監管要求、差異化發展成效突出的民營銀行，盡快啟動“一行多店”試點，允許其根據業務發展需要合理增設網點，拓展服務半徑，在平等競爭中增加中長期穩定負債規模，夯實普惠金融基礎。

合理放寬業務準入資格限制

在信貸資產證券化、不良資產轉讓試點等具體業務準入和審批流程上，將民營銀行和其他中小銀行平等對待。一是按照“58號文”中“合理限制、風險可控”的原則，加快推進三湘銀行信貸資產證券化業務落地，支持其他符合條件的民營銀行盤活資產，騰挪出支持民營經濟的信貸空間；二是明確將民營銀行納入第二批不良資產轉讓試點，賦予其平等參與機會，拓展不良資產處置渠道。

拓寬資本補充渠道

在內源融資方面，增資擴股是民營銀行最重要的資本補充渠道。在適當放寬準入資格和持股比例限制、簡化審批流程的基礎上，鼓勵有實力、有意愿的民營資本加大對民營銀行長期發展的持續投入，增強核心資本實力。

在外源融資方面，參照中小銀行業務資格審批流程，允許更多符合發行條件的民營銀行通過永續債、二級資本債及時補充資本。受限于成立時間較短，資本實力較弱，當前民營銀行面臨主體評級不高、增信措施有限、部分監管指標波動較大和市場化投資者不足等短板，建議對聚焦民營、普惠小微服務的民營銀行，實行傾斜扶持政策，適當放寬資產規模、盈利性、風險等指標審批要求，提高審批效率、暢通發行渠道、擴大投資主體。

推動股權激勵機制落地

試點以來，民營銀行持續加大金融科技投入力度，創新能力較強，專利權申請在銀行業名列前茅，多家銀行獲得國家高新技術企業認定。建議監管部門制定激勵措施，鼓勵經營情況較好、風控等監管指標表現良好、金融科技賦能水平較高的民營銀行引入股權激勵和約束相結合的中長期激勵機制，推動員工持股計劃落地，有效制約盲目擴張和追求短期收益最大化的沖動，提升組織結構的穩定性。