政府產業引導基金發展歷程、問題及建議研究

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2023.23.001

［摘 要］改革開放以來，我國工業化進程不斷加快。為了推動經濟的發展和提高企業的競爭力，政府出臺了一系列政策措施來鼓勵企業創新和發展，其中之一就是設立了政府產業引導基金。政府產業引導基金是指由政府出資，通過財政補貼的方式，扶持特定階段、行業、區域目標的引導性投資基金。2001年以來，由政府出資設立政府引導基金參與市場運作的資金運用方式，逐漸成為財政資金支持相關領域、產業發展的重要手段。當前政府引導基金的規模逐漸發展壯大，占財政支出的比重逐步提升，但其在體制機制、運行管理及監督監管方面的問題也不容忽視，亟須規范管理，以此來充分發揮財政資金的杠桿作用和使用價值。鑒于此，本文就政府產業引導基金的發展歷程、作用、問題及對策展開深入研究，謹以此文為業內相關學者提供新的思維駐點。

［關鍵詞］政府；政府產業引導基金；市場經濟；市場運作

［中圖分類號］F27 文獻標志碼：A

從基本特征來講，政府引導基金以財政出資為前提，對于當前現有的金融資本、地方資本及其他社會資本都能予以全面吸納。由此可見，政府產業引導基金在根本上構成了專項資金中的典型。政府設立這種引導基金旨在支持創業投資，通過多種方式，如債權和股權等，建立新的投資機構，以支持當前地方產業的發展。這并非為了謀取利潤，而是為了更好地促進經濟發展。從當前現狀來看，通過發揮政府引導作用，能夠彌補部分市場的投融資“市場失靈”問題，同時為小型和中型企業提供多層次的股權投資機會，從而促進經濟發展^［1］。因此可以得知，通過政府引導基金的支持，中小企業不僅能夠提升自身的投資能力，還能夠加強與創業機構之間的合作，從而實現雙贏的局面。

1 政府產業引導基金發展歷程及作用分析

1.1 政府產業引導基金的發展歷程

在金融危機之后，各地政府提高了對全面投資和產業振興的重視，并采取了一系列措施來促進經濟發展。與此同時，隨著時代的發展，各地政府正在積極把握機遇，加快發展步伐，以搶占經濟制高點。為此，他們不僅要加強對新興產業的支持，還需要增加資金投入，以實現可持續發展。近年來，政府部門正在大力投入資金支持新興戰略性行業，這顯示出政府引導基金的重要性。通過這種方式，可以支持和培養更多的創新企業，從而推動經濟發展。

從現狀來看，我國各地資本市場都在逐步推出創業板，對其進行全方位的引導并促進其迅速實現自身的壯大。在此背景下，政府引導基金也取得了快速發展。近年來，一線城市紛紛采用了這種模式，而西部和中部地區也受益于政府基金的創業扶持，從而推動了當地經濟的發展^［2］。當地政府建立了這一基金模式，旨在支持經濟發展，鼓勵企業勇于創新，以實現可持續發展。

早在2002年，國內首次設置了政府引導基金。自2012年以來，這些基金的規模不斷增長，達到600億元，而且它們的數量也急劇增加，已經接近100個。目前，我們可以看到，政府正在大力推動“雙足鼎立”的發展模式，特別是環渤海和長三角兩個典型地區。此外，這種發展趨勢也會進一步蔓延到西部和中部的大多數地區。具體來講，浙江和江蘇兩個省份的政府引導基金數量達到40個，這些資金對當地的創新發展起到了重要的支撐作用，而環渤海地區的大多數創業者也可以從這些資金中獲得更多的發展機會，從而獲得更多的發展支持。

2012年，政府引導基金面臨著前所未有的投資壓力和資本退出壓力，尤其是在當年的冬季。這種情況的根源在于政府引導基金存在多種多樣的沖突和漏洞，其中最典型的是雙重性的委托代理、目標沖突以及缺乏必要的退出機制等。為了有效解決上述問題，各地政府應當加強對各領域基金的優化利用，采取全面的改進措施，以減輕基金運營的壓力，確?；鸬挠行н\行。

1.2 政府產業引導基金的作用

1.2.1 發揮政府引導作用，加快經濟結構調整和區域經濟協調發展

設立政府投資基金，通過政府注資增信和適當讓利，撬動社會資金，彌補投融資“市場失靈”問題。通過政策定向支持創業初期的新興戰略性產業和高新技術產業的發展，促進產業發展和成熟，提升產業競爭力，推動產業結構優化升級。

1.2.2 有效帶動和引導社會投資，發揮財政資金杠桿效應

隨著市場經濟的發展，政府已不僅僅是市場投資的主要參與者，而是通過引導基金的建立，利用其良好的信譽和擔保，吸引更多的機構、企業和海外投資者加入風險投資領域，從而有效地提升政府的資金運用效率，充分發揮財政資金的杠桿作用，促進資本的有效配置，解決創新型投資的來源難題^［3］。通過引入專業機構的智慧、資源和成果，大大減少社會資本的投資風險。

1.2.3 加快推進政府職能轉變，提高市場配置資源效率

隨著經濟體制改革的不斷深入，政府職能必須得到有效轉變，而建立和完善政府投資引導基金則是實現這一目標的關鍵措施。政府建立多種投資引導基金，以吸引更多的社會資本參與其中。經過精心規劃，這些基金將采用市場化的方式，并由經驗豐富的專家組成的管理團隊篩選出最適宜的項目，以支持重點產業及薄弱環節的發展，從而大大提升投資的效率。同時，政府投資不僅不占控股地位，而且不會干預企業的日常經營活動，這樣一來，既可以實現宏觀調控經濟運行的職能，又可以有效地減少權力尋租的空間^［4］。

2 政府產業引導基金發展問題

2.1 商業目標與政策目標產生沖突

政府產業引導基金具有明顯的政策性特征，但是社會資本則更多地體現出商業性質。因此，在某些情況下，這兩類資本可能會發生沖突，需要進行全面的協調。當前的基金運作存在著一定的沖突，這主要是由于社會資本更加看重最大化的收益，因此其傾向于為那些前景光明的企業提供全面的支持。然而，政府引導的基金卻更多地偏向于支持那些處于萌芽階段的種子企業，這些企業大多數都是初創企業。

由此可見，由于創業型企業缺乏必要的成熟度，具有較高的投資風險，這種目標沖突給社會帶來了負面影響，導致部分社會資金不愿意真正參與企業投資和發展。近年來，由于財政資金的短缺，一些涉及產業投資的項目出現了資金缺口，這種情況與一些國有公司直接參與創業投資的做法極為相似。

2.2 政府產業引導基金監管體系不健全

在政府產業引導基金的發展過程中，其監管體系的建立和完善尤為重要。然而，目前我國政府產業引導基金的監管體系仍存在一些缺陷和不足之處。比如，政府產業引導基金的監管機構設置不夠合理化，缺乏獨立性和專業性；政府產業引導基金的投資流程過于煩瑣且難以操作，導致資金使用效率低下；政府產業引導基金的風險管理機制較為薄弱，容易出現投資風險等問題。這些問題的產生不僅影響了政府產業引導基金的運作效果，還對投資者造成了一定的損失。因此，加強政府產業引導基金的監管體系建設是當前亟待解決的問題之一。

2.3 法律法規體系的不完善

政府產業引導基金作為一種重要的政策工具，在推動產業發展、促進經濟增長方面發揮著重要作用。然而，目前政府產業引導基金在發展過程中仍然存在著一些問題，其中之一就是法律法規體系的不完善。

一方面，政府產業引導基金法律法規體系的不完善直接影響了基金的監管與運營。目前，我國政府產業引導基金相關的法律法規相對零散，缺少一個完整的、系統性的法律框架。這導致在實踐中政府部門與基金管理機構之間的協調和配合存在困難。因為缺乏明確的法律約束和指導，政府和基金管理機構在基金設立、投資決策、風險防控等方面的行為缺乏統一的準則和規范性要求。

另一方面，政府產業引導基金法律法規體系的不完善也給基金的運作帶來了不確定性。在實際操作中，基金管理機構常常面臨法律法規的缺失或者不完善而導致的不確定性風險。比如，在基金的投資對象、投資規模、投資行為等方面缺乏明確的法律要求和限制，使得基金管理機構在投資決策和風險控制上難以把握準確度和穩定性^［5］。

3 政府產業引導基金發展的建議

3.1 適當限制投資領域

為了實現更加健康的基金運營模式，政府有關部門應當采取有效措施，對當前的投資領域實施嚴格的管控，并充分發揮其投資能力，以達到最佳效果。從根本上來看，政府引導的基金是創業投資的重要支柱，它們為股權基金提供了強大的支持，是實現創新發展的關鍵因素。為了確保復雜基金的有效運作，必須將重點放在限定投資領域上，以確保其有效性和可持續性。

此外，政府應該采取更加積極的措施，全面放寬投資區域的限制，以最大限度地減少過高的投資要求。特別是當地部門應該盡可能地擴大注冊子基金的投資范圍，而不局限于某一特定的投資地點。采取這些改革措施，將為稅收來源、資金支持和創業活力提供有力的保障。

3.2 建立健全政府產業引導基金監管機制

為了保障政府產業引導基金的有效運作，應建立健全政府產業引導基金運作監管機制，并明確監督主體的職責和權限。政府應當設立專門的監管機構或委托專業機構來負責監督和管理政府產業引導基金的運營。該機構人員應當具備專業知識和豐富的經驗，能夠有效履行監管職責。同時，還應當不斷優化和完善監管制度，及時修訂和補充現有的監管規定，以適應產業發展的變化和監管的需求。

此外，為了加強對政府產業引導基金的監管，還可以采取一些有效的監督手段和措施。通過構建信息公開機制，定期對政府產業引導基金的資金運作情況、投向和收益等信息進行公開披露^［6］。同時，加強對政府產業引導基金的審計工作，確保資金的安全和合規運作。在監管過程中，還可以加強對相關機構和人員的考核和問責，建立嚴格的監督機制，有效解決監管機構內部監管責任不落實和監管失職的問題。

建立健全政府產業引導基金監管機制是確保政府產業引導基金有效運行的關鍵，可以提高政府產業引導基金的運作效果，促進產業發展，實現經濟增長和社會穩定的目標。在今后的研究中，還可以進一步探討如何落實和完善這些監管措施，進一步提升政府產業引導基金的監管水平和效能。

3.3 完善政府產業引導基金法律法規體系

完善政府產業引導基金的法律法規體系，應該制定統一的、全面的政府產業引導基金法，明確基金設立、運營、管理等方面的規范和流程。這樣一來，政府和基金管理機構在開展工作時將有明確的法律依據，能夠提高其工作的規范性和效率性。政府產業引導基金法律法規體系應具體包含建立健全政府產業引導基金的備案登記、信息披露、風險防控等制度，加強對政府產業引導基金運營、投資等活動的動態監管。只有通過健全監管機制，才能確保政府產業引導基金的合規運作，避免利益沖突和風險事件的發生。在完善政府產業引導基金法律法規體系的過程中，也需要借鑒國際上的先進經驗和做法。比如，可以參考國外一些發達國家和地區對政府產業引導基金的合規性要求和監管機制，借鑒其成功經驗并進行適當的本土化調整^［7］。此外，還需要注重與社會各界之間的溝通交流，聽取各方面的意見和建議，不斷優化和發展政府產業引導基金的工作方式和方法。完善政府產業引導基金的法律法規體系是提高政府產業引導基金運行質量的重要舉措之一。只有建立完備的法規體系，才能更好地保障政府產業引導基金的投資效益和社會效益。

4 結語

近幾年，政府產業引導基金在國內得到了快速發展，然而就當前情況來看，該類基金模式尚未得到充分發展。由于國內此類基金的發展起步較晚，而且缺乏成熟性，因此盡管政府已經采取了一些措施來推動基金的發展，但其依然面臨著許多挑戰，如多重委托代理、缺乏主體能力和目標沖突。因此，相關部門應該提高對基金投資能力的重視程度，并加強多層次的基金治理和運營監督。為了促進多層次的發展和演變，相關部門應當制定更加全面、完善的優惠政策，以為各個領域提供支持。

參考文獻

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［7］王文龍，馬一平. 提升政府出資產業投資基金發展質量的對策研究［J］. 新金融，2022（10）：47-53.

［作者簡介］汪曉偉，男，安徽肥東人，合肥產投資本創業投資管理有限公司，中級會計師，本科，研究方向：政府引導基金對地方產業結構升級的引導作用。