能源轉型背景下中國與印度尼西亞電力合作分析與展望

張冰

摘要：電力供應保障是一個國家民生和工業的基礎，是國家經濟社會發展的關鍵領域。印度尼西亞尚未完全實現電力普遍供應，快速的經濟增長需要與之相匹配的電力供應作為保障，電力供應短缺仍是印度尼西亞經濟社會發展中迫切需要解決的難題之一，這也為中國與印度尼西亞開展電力合作提供了契機。中國與印度尼西亞在煤電、水電領域已進行了卓有成效的合作。當前，印度尼西亞電力產業對煤炭依賴程度較高，仍面臨著能源轉型的嚴峻挑戰。中國宣布將大力支持發展中國家能源綠色低碳發展，不再新建境外煤電項目。中國與印度尼西亞在能源轉型背景下的電力能源合作具有歷史基礎和現實機遇，伴隨著印度尼西亞政府加大對電力基礎設施建設的投入和放寬對外資進入的限制，明確電力能源領域合作范圍和不斷拓展電力能源合作空間，為推動更多的中國直接投資進入印度尼西亞電力合作領域提供了制度保障。隨著印度尼西亞能源法律政策的調整，中資企業可將水電、地熱發電、光伏發電及電網建設等領域作為電力能源合作重點，合作方式可從電力工程承包擴展到電力項目投資，從而在國際競爭中拓寬與印度尼西亞電力能源合作的廣度和深度，并促進印度尼西亞能源轉型。

關鍵詞： 能源轉型；印度尼西亞；電力能源合作；能源法律政策

［中圖分類號］ F426.61;F125? ? ? ? ? ［文獻標識碼］ A? ? ? ? ?［文章編號］1003－2479（2023）05-090-10

An Analysis and Prospect of China-Indonesia Power Cooperation inEnergy Transition

Zhang Bing

Abstract：As the foundation of a country's livelihood and industry， power supply security is a key area of national economic and social development. Indonesia has not fully realized the universal supply of electricity， and the power supply shortage is still one of the urgent problems in Indonesia's economic and social development. The fact that rapid economic growth needs to be guaranteed by the matched power supply provides an opportunity for China and Indonesia to carry out power cooperation.China and Indonesia have achieved fruitful cooperation in the fields of coal power and hydropower. Currently， Indonesia's power industry is highly dependent on coal and still faces the serious challenge of energy transition. China announced that it would vigorously support the development of green and low-carbon energy in developing countries and would not build any new coal power projects overseas. In the context of the energy transition， the power and energy cooperation between China and Indonesia has a historical foundation and realistic opportunities. The Indonesian government has increased investment in power infrastructure construction， relaxed restrictions on foreign investment， clarified the scope of cooperation in the field of power and energy， and continued to expand the space for power and energy cooperation， which has provided a systematic guarantee for China's increasingdirect investment in the field of power cooperation in Indonesia. With the adjustment of Indonesia's energy laws and policies， Chinese enterprises can take hydropower， geothermal power generation， photovoltaic power generation and grid construction as the priority of power energy cooperation， and the cooperation mode can be extended from contracting power projects to investing in power projects， so as to broaden the breadth and depth of power energy cooperation with Indonesia in international competition and promote Indonesia's energy transition.

Keywords：energy transition; Indonesia; power cooperation; energy laws and policies

電力供應保障是一個國家民生和工業的基礎，是國家經濟社會發展的關鍵領域。印度尼西亞經濟增速多年來一直保持在5%左右，在全球主要經濟體中位列前茅1。快速的經濟增長需要與之相匹配的電力供應作為保障，但2021年印度尼西亞電力裝機容量為71154.2兆瓦，用電覆蓋率為98.5%2。換言之，印度尼西亞尚未完全實現電力普遍供應，電力供應短缺仍是經濟發展中迫切需要解決的難題之一。與此同時，印度尼西亞電力產業對煤炭依賴程度較高，面臨著能源轉型的嚴峻挑戰。在多重壓力之下，印度尼西亞開始調整能源政策，修改相關法律，促進電力領域的投資。中國與印度尼西亞在煤電、水電領域進行了多年合作。2021年，中國宣布不再新建境外煤電項目。在此背景下，中國與印度尼西亞電力能源合作也面臨著調整。

一、兩國電力能源合作的法律淵源及踐行

自1990年中國與印度尼西亞恢復外交關系以來，兩國簽署了涉及貿易投資自由化和便利化的雙邊協定，具體包括促進和保護投資協定、避免雙重征稅和防止偷漏稅協定、雙邊本幣互換協議等。2002年，中國—印度尼西亞能源論壇機制在兩國政府領導人的倡議下成立。同年9月，首屆中國—印度尼西亞能源論壇召開，雙方政府將合作開發印度尼西亞煤電項目的意愿列入政府備忘錄。此后，兩國在能源領域保持著緊密的經濟合作關系并建立了穩定的合作機制。2005年，兩國元首簽署了《中華人民共和國與印度尼西亞共和國關于建立戰略伙伴關系的聯合宣言》，正式確立了戰略伙伴關系。2006年10月，第二屆中國—印度尼西亞能源論壇召開，雙方政府簽署了《中華人民共和國政府和印度尼西亞共和國政府關于能源和礦產資源領域合作的諒解備忘錄》。2008年12月，第三屆中國—印度尼西亞能源論壇召開，國務院副總理李克強發表了題為《加強能源合作 實現互利共贏》的致辭，并提出“中國政府鼓勵有實力的企業到印尼參與能源項目投資建設，支持企業創新投資合作方式，支持簽訂長期供貨合同，擴大能源貿易規模，并愿提供必要的政策優惠”3。2010年１月，兩國政府簽署了《中華人民共和國政府和印度尼西亞共和國政府關于落實戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃》。同年10月，召開了第四屆中國—印度尼西亞能源論壇，論壇期間簽署了印度尼西亞巴厘島塞露坎巴灣電廠（380兆瓦）的股東合資協議、合資公司組建協議等多項合作協議。2013年10月，中國國家主席習近平訪問印度尼西亞，期間發表了題為《攜手建設中國—東盟命運共同體》的重要演講，首次提出共同建設21世紀海上絲綢之路的倡議；兩國還發表了《中印尼全面戰略伙伴關系未來規劃》，將雙邊關系提升為全面戰略伙伴關系，規劃明確“兩國元首認為，能源安全對兩國實現可持續發展至關重要。為此，兩國元首同意進一步發揮好兩國能源論壇作用，擴大在油氣、礦業和電力等領域的合作，積極探討新能源和可再生能源合作機會”4。由此，掀起中資企業在印度尼西亞投資的高潮。2014年10月，印度尼西亞總統佐科提出“全球海洋支點”（Global Ocean Axis）構想。2015年3月，中國與印度尼西亞發表《中華人民共和國和印度尼西亞共和國關于加強兩國全面戰略伙伴關系的聯合聲明》，就攜手打造“海洋發展伙伴”達成 共識5。2016年，中國在印度尼西亞投資項目1734個，投資額約27億美元，投資主要在鎳礦冶煉及電站建設等領域6。2017年11月，第五屆中國—印度尼西亞能源論壇召開，中國國家能源局和印度尼西亞能源與礦產部簽署了《關于能源合作的諒解備忘錄》，印度尼西亞能源與礦產資源部部長表示，“愿意在‘一帶一路框架下，加強與中國的全面能源合作、印度尼西亞支持中國電力企業參與印度尼西亞電力建設，愿意為可再生能源的廣泛使用創造良好的政策環境”1。2018年5月，國務院總理李克強訪問印度尼西亞，雙方政府在聯合聲明中表示“舉行第6屆中印尼能源論壇，加強電力、油氣、煤炭、新能源和可再生能源合作”2。2019年7月，第六屆中國—印度尼西亞能源論壇召開。2021年，中國與印度尼西亞將原有的政治安全、經濟、人文3個副總理級機制整合，建立兩國高級別對話合作機制。同年，雙方新簽合同額大于500萬美元的電力工程建設項目36個，涉及金額40.5億美元3。2022年7月，中國與印度尼西亞續簽了“一帶一路”與“全球海洋支點”構想合作諒解備忘錄，戰略對接進一步深化，為雙方在基礎設施領域合作奠定堅實基礎。2022年11月，中國與印度尼西亞發表聯合聲明，提出“為持續深化中印尼全面戰略伙伴關系，并推動中印尼命運共同體建設落地走實，雙方制定《中印尼加強全面戰略伙伴關系行動計劃（2022—2026）》，對兩國未來五年各領域交往合作進行系統規劃和部署”4。因此，中國與印度尼西亞在能源合作戰略層面具有契合性，雙邊協定及區域性條約的簽訂、合作機制的形成也為能源合作戰略的實施奠定了國際法的基礎。

二、印度尼西亞電力能源準入的法律政策框架

2014年，佐科就任印度尼西亞總統后，大力發展電力、交通等基礎設施。當時政府制定了發展35吉瓦電力5年規劃（2015年—2019年），但由于資金缺口較大，使得該規劃到2019年都未能實現。2021年，印度尼西亞對國際社會作出能源轉型進度的承諾，但其實現同樣面臨著資金短缺的問題。2022年11月，印度尼西亞政府與國際伙伴集團5發布聯合聲明，“通過加快減少電力部門的排放，提高能源效率，加快可再生能源的部署，實現能源系統的去碳化，同時加強努力，實現能源的普遍、可負擔和可靠的獲取”。為此目標，印度尼西亞獲得了來自國際伙伴集團200億美元的資金支持，幫助印度尼西亞關閉煤電廠，將該行業的排放峰值提前至2030年。印度尼西亞面臨著發展電力產業解決電力短缺和實現能源轉型的雙重壓力，而這雙重壓力的解決都需要資金的支持。由于資金匱乏制約著印度尼西亞電力能源基礎設施的發展，因此完善電力投資的法律政策將成為解決印度尼西亞電力短缺和能源轉型的重要制度保障。

（一）《電力法》《投資法》等法律法規構成電力能源投資準入的基本法律框架

《電力法》是印度尼西亞管理電力業務的主要法律，其規定了兩類電力業務：一類是電力供應，包括發電、輸電和配電及售電活動；另一類是電力供應支持業務。1985年的《電力法》將國家電力公司（Perusahaan Listrik Negara，PLN）6確定為印度尼西亞的國家公用事業，對全國電力業務的所有方面實行壟斷控制。2002年《電力法》放寬了限制，PLN保持對傳輸和分配系統的控制，但發電和電力零售開放給私人參與。但2009年的《電力法》7對私人開放程度進行了一定限制，規定PLN是印度尼西亞的主要電力供應者（無論是自身還是通過其子公司），私營部門參與電力供應是合法的，但限于通過獨立發電商（Independent Power Producer，IPP）和PLN達成購電協議的方式或采用公私合營的方式。此外，《電力法》的實施還受到相關法規或監管規定的制約。

在印度尼西亞電力能源領域進行國際合作，還要受到外商投資相關法律的約束，主要包括《投資法》《綜合性創造就業法》，以及包括“PR 10/2021”等在內的一系列總統法令的約束。2007年4月頒布的《投資法》，適用于印度尼西亞國內外的投資者，并列明投資負面清單，而未列入投資負面清單的行業即屬于完全對外開放之行業。其中，電力行業屬于有條件進入的領域，允許外國企業通過合作方式參與開發1～10兆瓦的發電項目；對10兆瓦以上的發電項目，外資股權比例不得超過95%。2014年，印度尼西亞公布了新修訂的投資負面清單，涉及電力領域投資的變化是放寬對外資持股比例的要求，其中10兆瓦以下的發電廠外資持股比例上限為49%，10兆瓦以上的發電廠外資持股比例上限為100%。2020年11月，為應對新冠疫情影響，印度尼西亞出臺了《綜合性創造就業法》1，隨后據此修訂了《投資法》。2021年3月，印度尼西亞制定《投資法》配套的“優先清單”（《關于投資清單的2021年第10號總統條例》，PR 10/2021），取代原有的投資負面清單，列明 “優先發展的行業”，在重點投資領域取消或放寬股權比例等對外商投資限制，其中外國投資者可100%持股投資設立獨立發電廠。此外，《綜合性創造就業法》通過精簡監管和簡化許可程序來促進投資和創造更多就業機會，為此修訂了76項現行法律，其中涉及電力部門，簡化了電力部門的許可程序，將電力部門49項許可手續減至25項，手續辦理時間從原來的932天減至256天2。上述法律的修訂和頒布，提高了外資進入電力行業的便利性，改善了電力投資環境，表明了印度尼西亞電力市場進一步開放的趨勢。就中國而言，隨著印度尼西亞政府加大對電力基礎設施建設的投入，放寬對外資進入的限制，這些措施推動了更多的中國直接投資進入印度尼西亞，使得雙方在電力能源領域的合作具有不斷拓展的可能性。

（二）能源政策的演變體現能源轉型的基本路徑

《電力法》《投資法》等法律是約束印度尼西亞電力能源合作基本框架的重要因素，與此同時，能源政策也是影響印度尼西亞電力能源合作發展趨勢的重要因素。2014年，印度尼西亞頒布 “國家能源政策”（National Energy Policy 2014，NEP2014），作為2014—2050年印度尼西亞能源管理的主要指南，明確電力供應和使用目標如下：到2025年將發電廠的發電能力增加到115吉瓦，到2050年增加到430吉瓦；到2025年將新能源和可再生能源的使用率提高到23%，到2050年提高到31%3。為了落實國家能源政策，2014年印度尼西亞政府發布《2015—2019年中期改革日程和經濟發展規劃》，其中包含新增電力裝機容量35吉瓦的規定。在該規劃中，燃煤電站裝機容量占比55.92%，燃氣和聯合循環電站占比37.30% ，其他類型占比6.72%；電站項目總計規劃109個，配套規劃建設輸電線路約46000千米。該規劃本應在2019年完成，但到2019年年中，PLN宣布，35吉瓦電力裝機容量的目標只完成了10%，20.12吉瓦的產能仍在建設中，此外，9516兆瓦的項目尚未開始4。目前，這一電力供應能力建設規劃仍在繼續實施中，計劃到2029年完成。

2016年，印度尼西亞正式批準《巴黎協定》，并按《巴黎協定》要求，作出了在2020—2030年間無條件減排29%與有條件減排41%的承諾，其中能源行業自行減排至少11%。2021年，印度尼西亞更新了其國家自主貢獻文件，承諾在2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和。在能源政策調整的框架下，印度尼西亞政府制定了三個電力規劃：一是依據NEP2014制定的國家能源總體規劃（RUEN），其中規定了中央政府的政策和戰略，以及實現NEP2014的實施計劃；二是由能源與礦產資源部依據NEP2014制定的國家電力發展總體計劃，該計劃對電力供需、投資政策和使用更多新能源和可再生能源的戰略進行了為期20年的規劃；三是PLN依據國家電力發展總體計劃制定的2021—2030年電力供應商業計劃（Rencana Usaha Penyediaan Tenaga Listrek 2021-2030，RUPTL2021-2030），由能源與礦產資源部批準。上述能源政策的調整和細化為印度尼西亞外資企業在電力能源領域合作明確范圍和拓展空間。

三、能源轉型中兩國電力能源合作具體路徑之分析

（一）退出煤電項目的合作是必然趨勢

2021年，印度尼西亞燃煤發電量占全國年度發電總量的60%1。電力行業高度依賴煤炭的代價是二氧化碳排放量高，環境污染嚴重。降低燃煤發電比例是減少碳排放最直接有效的途徑，也是電力能源結構清潔化的必然選擇。印度尼西亞燃煤發電比例高是由多方面因素造成的。一是資源條件所決定的。印度尼西亞煤炭資源豐富，是全球最大的煤炭生產國，除了出口，每年生產的煤炭主要用于國內的燃煤電站供應，充足的煤炭供應決定了其發展燃煤電站具有先天的資源優勢。二是燃煤發電成本低，供應穩定的特點決定了燃煤電站經濟性和安全性具有無可比擬的優勢。上述因素同時也增加了處于經濟快速增長且電力供應短缺的印度尼西亞電力能源結構改變的困難性。按照RUPTL2021-2030，10年間印度尼西亞新增目前在建煤電產能14吉瓦，2030年后不再新增煤電產能2。印度尼西亞第112/2022號總統條例3要求PLN加速推進自有燃煤電站的提前退役。在此之前，在應對全球氣候危機方面，中國對國際社會作出承諾，踐行“一帶一路”綠色投資原則，不再在境外投資新建煤電項目。因此，中國與印度尼西亞在新建煤電項目方面進行合作已經不再具有可行性。

（二）可再生能源發電將成為電力能源合作的重點領域

截至2021年，印度尼西亞可再生能源發電占總發電量中的比例約為14%，其中水電占7.9%，地熱占5.6%。按照國家電力總局的目標，到2025年印度尼西亞新能源和可再生能源發電的比例至少達到23%4。按照RUPTL2021-2030，10年間印度尼西亞可再生能源發電將占到新增電能的一半以上5。印度尼西亞減少燃煤發電比例的發電量需要用可再生能源發電量來代替，同時發電量增長的部分也需要用可再生能源發電量來補充，因此，提高可再生能源發電量是其能源轉型的趨勢，也是其能否轉型成功的關鍵所在?；谶@一目標，印度尼西亞電力規劃和計劃將可再生能源發電項目作為未來電力投資的重點，2021年其可再生能源產業投資為15.1億美元，2022年其可再生能源產業的預計達到39.1億美元1。因此，從發展趨勢來看，印度尼西亞可再生能源領域的投資建設具有廣闊的成長空間，也是中資企業近期投資建設的重點領域。目前，印度尼西亞主要的可再生能源2發電類型為水電、地熱能發電、太陽能光伏發電，下面具體分析不同類型可再生發電合作的前景。

水電具有清潔、價格低的優勢，大規模開發水電是印度尼西亞實現能源轉型脫碳的主要途徑之一。目前，水電位居印度尼西亞可再生能源發電量的第一位。從水電發展前景來看，印度尼西亞水電開發潛力巨大，擁有75.67吉瓦的水電潛能，按照RUPTL2021-2030，10年間印度尼西亞水電新增容量超過10吉瓦3。中資企業長期深耕水電領域，擁有豐富的經驗和較強的實力。隨著印度尼西亞營商環境的優化，對外資開放程度的提高，雙方在水電領域的合作進一步增強。2022年，中資企業新簽約的水電項目顯著增長。2022年4月，中國電力建設集團有限公司（以下簡稱中國電建集團）簽署承建居鹿水電站EPC4總承包合同，總裝機容量18兆瓦。2022年6月，中國能建葛洲壩國際公司簽署印度尼西亞吉能當1號水電站項目EPC合同協議，總裝機容量180兆瓦，項目建成后將增加區域電力系統的可再生能源比例，對蘇門答臘島北部電網起到削峰填谷、調頻調峰的作用。2022年9月，中國華飛安和集團簽署了印度尼西亞萊奧迪水電項目EPC總承包合同，萊奧迪水電站為引水式開發電站，總裝機容量為22.5兆瓦。

印度尼西亞擁有世界上最大的地熱能源儲備，占全球總量的40%。充分開發和利用地熱資源，可極大減少對燃煤發電的依賴。截至2019年年底，印度尼西亞擁有14個地熱電廠，總裝機容量2130.6兆瓦，位居世界第二大地熱能生產國。為履行碳減排碳達峰的國際承諾，印度尼西亞把地熱發電作為主要的脫碳途徑，地熱發電成為其僅次于水電的可再生能源發電類型。2022年，印度尼西亞能源與礦產資源部公布了“到2030年地熱裝機容量將達到3300兆瓦的目標”。按照RUPTL2021-2030，10年間印度尼西亞地熱發電新增容量超過3吉瓦5。因此，印度尼西亞積極消除阻礙地熱發電的不利因素，不斷調整地熱電價政策，雙方合作參與地熱發電項目的積極性日益提高。2022年11月，中國電建集團山東電力建設第三工程有限公司簽訂印度尼西亞盧穆特巴萊二期55兆瓦地熱項目EPC合同。

印度尼西亞地處赤道兩旁，常年受日照時間較長，是使用太陽能發電的理想國家。盡管印度尼西亞擁有巨大的光伏發電開發潛力，但是截至2020年年底，其光伏已開發的裝機量僅為90兆瓦，進入運營期的項目裝機僅為79.02兆瓦6，遠遠落后于國家能源總體規劃中為光伏技術設定的“2020年達到800兆瓦，2025年達到6.5吉瓦”的目標。按照RUPTL2021-2030，10年間印度尼西亞太陽能光伏發電新增容量4.7吉瓦7。光伏發電有陸上光伏和水上光伏發電兩種類型。陸上光伏發電發展受制于自然條件的限制，印度尼西亞多數區域坡度超過5%，并且森林和農作物區域覆蓋率非常高，可用于光伏發電土地面積較少1。但是，作為世界上最大的群島國家，印度尼西亞各島遍布大量湖泊，光照資源豐富，大多數湖泊已建有水電設施及配套輸電線路，新開發的漂浮光伏項目能夠非常便利地接入現有輸電網絡，因此，印度尼西亞開發漂浮光伏項目具有先天優勢。目前，印度尼西亞正在考慮利用其600多個湖泊和水庫開發60個漂浮光伏電站。中資企業在水上光伏發電項目開發方面具有豐富的經驗。奇拉塔漂浮光伏項目是東南亞地區最大的漂浮光伏電站，同時也是中資企業承建的印度尼西亞首個漂浮光伏發電項目。2021年，該項目由中國電力建設集團EPC總承包，交流側總裝機容量145兆瓦，中方主要負責光伏場區及150千伏升壓站和送出線路等的建設，以及對側間隔擴建工程等的設計、采購、施工總承包和運營維護。該項目建成后，有望向印度尼西亞5萬個家庭供電2。印度尼西亞政府將該項目確定為“國家戰略項目”。此外，國際能源署和印度尼西亞能源與礦產資源部關于實現凈零排放路線圖的聯合聲明中指出，到2060年太陽能光伏發電將實現50%～60%的電力裝機容量以更大地滿足印度尼西亞電力需求3。由此可見，中國與印度尼西亞在太陽能光伏發電領域的合作具有廣闊的發展空間。

印度尼西亞境內的平均風速較低，風能開發潛力與其他可再生能源相比相對較小。印度尼西亞政府計劃到2025年，建設開發2500兆瓦的風電設施。由于境內的偏遠海島地區僅適合開發中小型風電設施。目前，中資企業參與印度尼西亞風電開發項目較少。

此外，中資企業還在印度尼西亞投資建設清潔能源基地項目。生產的綠色電能將主要用于生產新能源電動車電池所需要的原材料，實現電池生產過程二氧化碳零排放。當然，可再生能源中的風電、太陽能光伏發電若無法及時消納，則需要存儲，因此儲能也成為電力系統的一個重要環節，這也是中國與印度尼西亞未來可以合作的領域。

（三）開拓電網領域合作

印度尼西亞是一個群島國家，可再生能源發電資源豐富的地區和電能使用消費集中的地區分布在不同區域或者島嶼，由于電網互聯程度較低，阻礙了可再生能源電能在全國范圍內的有效配置，遏制了可再生能源電能的有效利用。因此，為加快輸配電網的建設，實現各島嶼內孤立電網間的互相連接，形成各大島嶼統一供電的格局，印度尼西亞加強開發利用可再生能源基礎設施建設。長期以來，印度尼西亞《電力法》規定，國家輸配電設施只能由國家控制，私人投資電網受到嚴格的監管。鑒于在經濟發展能源轉型過程中，電網成為制約電力發展的瓶頸，印度尼西亞政府于2017年出臺了新的法規4，允許IPP建造輸電或配電線路，但線路所有權須在完工時轉讓給PLN。換言之，為了減輕PLN的投資負擔且維持國家的控制權，私人被允許運用BOT（Build-Operate-Transfer）或BLT（Build-Lease-Transfer）模式進入輸配電網領域5。隨著輸配電網建設運營投資限制的逐步放開1，外國投資者逐漸進入該領域，可以加速印度尼西亞能源轉型的進程。

目前，印度尼西亞PLN在能源轉型中面臨著嚴峻挑戰。一方面，由于風電、光伏發電等可再生能源發電具有不穩定性的特點，“爪哇—巴厘電網”以外的電力系統均缺乏接納大規模間歇性清潔能源的能力，隨著可再生能源發電比例的提高，印度尼西亞亟須對其老化薄弱的電網進行現代化改造，以提高電網智能化、安全性和可靠性；另一方面，電力裝機容量的高速增長對實現電網互聯和遠距離輸送產生迫切的要求，印度尼西亞亟須新建擴建聯通島嶼的電網，以促進電力在不同區域之間的輸送2。PLN當務之急是投資建設運營滿足印度尼西亞全國發電能力的輸配電網，然而，資金、技術的缺口，使得PLN在輸配電領域亟須國際合作。中資企業在電網輸配送技術、經驗、資金等方面具有獨特的優勢，2022年12月，中國國家電網公司和印度尼西亞PLN簽署了高級智能計量系統項目協議，中國國家電網公司負責項目融資并按計劃完成系統設計、智能表計終端及主站系統的開發和部署、站勘、采購、安裝、測試和調試工作3。中國國家電網公司從印度尼西亞PLN取得特許經營權，采用BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）合作方式，這是雙方電網領域合作的開端。中國智能電網產業鏈完整健全，在配用電投資、設計、建設、設備和運營等各個環節都有大量優秀公司，這些中資企業具備拓展電網領域合作的能力，也具有國際市場競爭的實力。因此，中國與印度尼西亞未來在電網領域的合作具有非常廣闊的空間。

四、兩國電力能源合作中的風險控制與展望

全球能源轉型背景下中國與印度尼西亞電力能源合作面臨多重發展機遇，但在現實中也受到不確定因素的影響。有研究者提出，印度尼西亞存在多變不穩定的政策風險，以及投資法律規定的不確定性引起的法律風險等問題4。此外，在電力能源具體合作進程中，投資企業還面臨著電力能源行業特殊的風險。因此，減少影響電力投資的不利因素，增加鼓勵電力投資的激勵措施是電力合作項目順利落地實行的保障。

（一）影響電力投資的不利因素正在減少

電價機制、股權比例限制等成為影響外資進行電力投資的重要因素。隨著這些限制條件的放寬或者取消，制約企業投資印度尼西亞可再生能源發電項目的不利因素日益減少，使得投資項目具有可行性。

外資投資、建設和運營的電站項目，屬于IPP5項目。印度尼西亞IPP不能向用戶直接銷售電能，需要與公司PLN簽署購電協議，然后按照購電協議將其生產的電能出售給PLN。獨立IPP在購電協議期滿后通常將發電站移交給PLN，因此發電項目能否回收投資及享有利潤取決于購電協議期的電價是否合理，而合理的電價則是外資決定是否進行電站項目投資的重要因素之一。如上所述，印度尼西亞的煤電價格低廉，由于新能源電價和所處地區非可再生能源電力供應基準價格因素的錨定，其結果就是PLN向IPP購電價格低于經濟價值。價格機制設定的不合理，阻礙了印度尼西亞可再生能源發電項目的投資開發。2022年，印度尼西亞總統佐科頒布了《加速電力供應中的可再生能源發展》的第112/2022號總統條例，改變了可再生能源發電的定價機制。具體言之，新的可再生能源電價的設定和可再生能源發電的類型、裝機容量、所處位置和售電年限等多因素有關，比如其與所處位置掛鉤的目的是激勵該地區可再生能源發電廠的發展。同時，對出售給國家電力公司的可再生能源電能設置“最高電價”，除了地熱發電，其他類型的新能源項目不論裝機大小均受到最高電價的限制1，以吸引投資者開發可再生能源發電項目。合理的電價是外資投資電站項目收回投資成本和取得合理投資利潤的保證，也是限制投資風險的保障?？稍偕茉措妰r機制的合理化為外資企業投資印度尼西亞可再生能源發電項目的經濟合理性提供了支撐。

股權比例限制同樣也影響投資決策。由于規模比較大的光伏發電項目，投資的風險性較大，因此股權控制比例始終是外資預測投資風險的一項重要指標。2020年，在印度尼西亞3個光伏項目招標文件中明確要求，投標方必須與印度尼西亞電力公司合作開發，且持有股份不得超過49%，最終導致中國企業沒有參與投標2。由此可見，股權比例限制是制約外資參與光伏開發積極性的重要因素之一。

（二）合作方式日益多元化

近幾年，由于印度尼西亞電力能源法律政策的制約，中資企業多以EPC承包的方式從事電力能源項目。這種合作方式需要根據合同來確定承包工程中的核心任務，具體來說，從事工程設計、設備采購、工程建設、技術支持、技術標準等全部或部分業務要根據合同來確定。工程建設期往往是電力項目最具風險的階段，一旦工程順利完工，進入正常的生產運行，風險則會大大降低。因此，中資企業完成電力項目最關鍵的工程建設，事實上已經將電力項目的最大風險承擔，但EPC項目的合同方僅獲取工程承包款。如果中資企業在整個項目中再加上投資人的身份，就能享有項目未來穩定的利潤回報。近年來，海外電力能源項目多采用帶有投資性質的BOT、BOOT、BOO等合作方式3。當然，EPC電站項目的核心是完成合同約定的工程即可取得相應的合同價款，風險是可控的。一旦采取BOT、BOOT等合作模式，在項目完工轉移給東道國之前的運營期間，一些因素的變動也會導致投資風險。由此可見，兩大類合作模式各有優勢。但由于資金短缺，在印度尼西亞單純以EPC模式承接電力項目，則缺乏競爭優勢。事實上，在印度尼西亞PLN發布的總裝機容量36585兆瓦的一攬子項目列表中，其中包括74個IPP項目和35個PLN投資的EPC項目，即有超過20吉瓦的電站項目采取IPP方式開發，電站項目的主要參與者從起初的電力承包商逐步轉向電力投資商4。如上所述，印度尼西亞政府基礎設施建設投資有限、政府招標項目少，很多待建的電力項目甚至轉變為單純的項目融資，促使了承包商只能向投資上游延伸。此外，依靠項目承包方來解決融資渠道的F+EPC模式5也是一種可以選擇的合作模式。

自中國“一帶一路”倡議和印度尼西亞“全球海洋支點”構想對接以來，尤其是印度尼西亞進行能源轉型后，其需要大量的資金進入電力能源領域。印度尼西亞能源法律政策的修改，電力行業對外資的進一步開放，以及營商環境的改善都有助于中資企業進入印度尼西亞電力能源市場。但印度尼西亞電力能源市場的激烈競爭，也對中資企業承接海外電力項目的綜合能力提出更高的要求。因此，中資企業依據自身的實力和項目的具體情況選擇適當的合作方式將會提高合作成功的概率。

（三）國際電力貿易可能改變印度尼西亞電力投資的布局

印度尼西亞電力短缺和能源轉型的迫切需要使得電力投資現實性日益突顯，電力投資也成為許多外國企業競爭的領域。隨著科技的進步，這種競爭也突破了傳統的國家物理邊界。換言之，印度尼西亞可再生能源發電比例的提高，不僅僅可以通過其國內可再生能源發電站和輸配電網的大規模建設來完成，而且可以通過國際電力貿易來實現。隨著從相鄰國家的跨國電網互聯互通到通過海底電纜跨大洲進行電力輸送，技術的進步使得傳統電力供應方式發生變革，傳統的電力合作模式也將發生巨變。Sun Cable是世界上最大的太陽能和電池存儲項目的開發商，其澳大利亞—亞洲電力鏈路（Australia-Asia PowerLink）1是在澳大利亞埃利奧特附近建造20吉瓦的太陽能發電項目和42吉瓦時的電池存儲項目，該項目通過一條長度4200千米、容量約為2吉瓦的大型海底電纜，向新加坡和印度尼西亞輸送電力。2022年11月，Sun Cable首席執行官與印度尼西亞能源與礦產資源部簽署了一份諒解備忘錄。Sun Cable的目標是在2024年開始建設該項目，2029年之前項目全面運營。因此，印度尼西亞可以通過該項目開展國際電力貿易以彌補其國內電力短缺，并隨之提高可再生能源發電比例，以推動碳中和目標的實現。

五、結語

電力供應安全、可持續發展和電力的可負擔性是印度尼西亞目前乃至未來發展電力產業，布局電力投資時需要考慮的三個相互制衡、相互促進的因素。促進可再生能源發電站和電網等電力設施的投資建設成為印度尼西亞電力能源結構清潔化至關重要的環節，也是印度尼西亞能源轉型目標實現的必由之路。具體而言，通過調整能源政策修改相關法律，使得電力能源領域開放的范圍不斷擴大，如對外資開放輸配電網投資建設領域等；開放的程度不斷加深，如降低光伏發電項目設備采購當地化比例的要求等；采取稅收優惠措施，如政府提供免稅期、租稅抵減及生產業進口生產用機器及原物料免關稅2年等稅收優惠2等。這一系列吸引外資進入電力行業的舉措，也為中資企業在印度尼西亞電力行業的發展提供了更為友好的營商環境?？傮w來看，在中國和印度尼西亞能源合作戰略契合、合作機制不斷完善、中資電力企業海外投資建設能力不斷提高的背景下，兩國更深層次的電力能源合作前景向好。

注：本文系國家社會科學基金一般項目“‘一帶一路電力能源共同體構建的法律問題研究”（18BFX179）的階段性研究成果。

（責任編輯：劉? 嫻）

作者單位：西安交通大學法學院

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4中華人民共和國和印度尼西亞共和國聯合聲明［N］.2022-11-17（2）.

5國際伙伴集團（IPG）由歐盟、英國、美國、日本、德國、法國、意大利、加拿大、丹麥和挪威組成。

6印度尼西亞國家電力公司（PLN）是國有企業，負責全國電力業務，依法享有優先為公共利益提供電力的權利，其擁有大部分發電能力并在事實上壟斷該國電力的輸配送、銷售。截至2020年12月，PLN的發電量為44174兆瓦，占印度尼西亞總裝機容量的69.75%。

72004年，印度尼西亞憲法法院認為2002年的法律違憲，并裁定電力只能由國有機構提供。作為1985年和2002年法律之間的妥協，政府通過了2009年《電力法》。

12021年年底，印度尼西亞憲法法院作出《綜合性創造就業法》因程序缺陷而違憲的裁定，并命令政府和國會必須在2年內糾正程序瑕疵，否則該法將被永久廢除。因此，該法可能會被重新修改。

2廖萌.21世紀海上絲綢之路背景下中國企業投資印尼研究［J］.亞太經濟，2018（1）：126-132，148.

3見印度尼西亞共和國關于國家能源政策的政府條例〔2014年79號〕第8—9條。

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32022年，印度尼西亞總統佐科頒布了題為《加速電力供應中的可再生能源發展》的第112/2022號總統條例。

4International Energy Agency. Enhancing Indonesias power system：pathways to mect the renewables targets in 2025 and beyond［EB/OL］. ［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/enhancing-indonesias-power-system.

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2根據印度尼西亞2007年頒布的《能源法》，可再生能源包括地熱能、水電、生物能源、太陽能、風能、海洋能源。

3Internatinal Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia ［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

4EPC（Engineering Procurement Construction），是指承包方受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工等實行全過程或若干階段的總承包。

5Internatinal Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia ［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

6孫文琦，黨侃，黃濤. 印尼光伏資源及開發［J］. 國際工程與勞務，2021（9）：42-46.

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2Internatinal Energy Agency.Enhancing Indonesias power system：pathways to mect the renewables targets in 2025 and beyond［EB/OL］. ［2023-07-03］. https：//www.ie a.org/reports/en hancing-indonesias-power-system.

3印度尼西亞基礎設施行業展望及建議［J］.國際工程與勞務，2022（3）：46-51.

4印度尼西亞能源和礦產部發布《關于電力購買協議的2017年第10號規章PM10/2017》（經PM49/2017、PM10/2018修訂）。

5Internatinal Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

1印度尼西亞在2022年10月修訂的《新能源和可再生能源法案（草案）》中擬放開投資限制，允許IPP在特定區域內自行投資建設和運營輸配電網。目前該法案還未審議通過。

2張銳，王曉飛. 東盟能源轉型、困局與展望［J］. 東南亞研究，2021（4）：1-18，150.

3國家電網. 辛保安董事長視頻出席印尼高級智能計量系統項目簽約儀式并致辭［EB/OL］.（2022-12-22）［2022-12-30］.https：//baijiaha o.baidu.com/s？ id=17529166518 58228110&wfr= spider&for=pc.

4廖萌.21世紀海上絲綢之路背景下中國企業投資印尼研究［J］.亞太經濟，2018（1）：126-132，148.

5獨立發電商（IPP），是指投資獨立于國家電力公司（PLN）的發電商。傳統上PLN是集電力生產、輸配送、銷售為一體的企業，后將電力生產項目的一部分允許私人投資建設。投資者可以是印度尼西亞的公民，也可以是外國投資者。IPP投資建設的電站項目通常在購電協議到期后移交給PLN。

12022年9月，印度尼西亞眾議院通過的2022年第112號關于加速可再生能源電力發展的總統令，該總統令對可再生能源電力行業的發展路徑、電力采購方式和定價機制進行規范。除4種特殊情況外，可再生能源項目原則上一律采用公開招標的采購方式。這些措施改善了可再生能源發電項目的投資環境。

2孫文琦，黨侃，黃濤.印尼光伏資源及開發［J］.國際工程與勞務，2021（9）：42-46.

3BOT（Build-Operate-Transfer）即“建設－運營－轉讓”，BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）即“建設－擁有－運營－轉讓”，BOO（Build-Own-Operate）即“建設－擁有－運營”。

4印度尼西亞基礎設施行業展望及建議［J］.國際工程與勞務，2022（3）：46-51.

5F+EPC模式，是指融資+設計、采購、工程總承包模式，是承包商利用自身資源優勢，幫助業主取得優質融資渠道，促進業主和金融機構間的合作，從而取得項目施工的總承包。

1澳大利亞—亞洲電力鏈路，計劃建設世界最大的太陽能發電廠、世界最大的電池儲能系統和世界最長的海底電纜。

2根據印度尼西亞能源與礦產資源部《關于利用可再生能源提供電力的2017年第50號規章PM50/2017》（經PM53/2018、PM4/2020修訂）的規定，印度尼西亞政府引入新的電價制度以鼓勵發電廠使用可再生能源，并且可享有稅收優惠和減免。