鄉(xiāng)村振興背景下農村普惠金融制度的完善

彭曉娟 王士收

摘要：農村普惠金融是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下至關重要的一環(huán)，但長期發(fā)展不足，需要從制度保障的視角去支持和引導。我國農村普惠金融制度一定程度上存在著價值理念空虛、具體制度缺失以及監(jiān)管不足等問題，這嚴重阻礙了農村普惠金融的發(fā)展。我國應以普惠金融的價值目標為核心愿景，明確農村普惠金融制度的價值理念，制定普惠金融基本法，逐步完善農村普惠金融專項調整制度，如征信制度、監(jiān)管制度以及建立對農民居民的金融教育和保護制度等，為農村普惠金融的深入發(fā)展提供制度支撐，以推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興 農村普惠金融 制度現狀 價值理念 制度完善

*基金項目：該文系國家社科基金青年項目（17CFX031）“互聯網金融背景下普惠金融制度體系研究”的部分成果。

“三農”問題事關農業(yè)農村現代化的重要歷史進程，農村普惠金融發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施緊密相關。隨著2020年我國脫貧攻堅工作的全面勝利，農村社會進入相對貧困治理階段，而農村貧困地區(qū)亟需借助金融力量鞏固脫貧攻堅的勝利成果，廣大農村地區(qū)也需要依靠農村普惠金融力量進一步促進農業(yè)、農村現代化。由此，普惠金融成為提升廣大農村地區(qū)人民群眾生活水平的重要途徑，普惠金融制度在促進普惠金融發(fā)展、促進鄉(xiāng)村振興和農村金融發(fā)展、完善市場經濟制度體系方面無疑具有重要意義，相關制度的完善必然將助力鄉(xiāng)村振興宏偉藍圖的實現。

一、農村普惠金融推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大

2021年4月《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的實施，奠定了我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度基礎，意味著黨中央將城鎮(zhèn)化進程中逐漸被邊緣化的、沒落的鄉(xiāng)村已全面納入發(fā)展共享、共同富裕的宏偉藍圖。深厚的基礎和根系在農村，鄉(xiāng)村振興無疑是實現全體人民共同富裕的必然選擇，也反映了社會主義共同富裕的本質特征。但促進鄉(xiāng)村振興，首先就是要解決錢從哪里來的問題。普惠金融（inclusive finance）由公益性小額信貸和現代小額信貸發(fā)展而來，旨在為金融服務中的弱勢群體提供更加平等、公平的金融環(huán)境，體現了金融倫理價值觀對“金融排斥”和主流金融價值觀的反思。如果鄉(xiāng)村振興是總目標，那么普惠金融就是手段，是過程也是結果。促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就需要改變農村普惠金融發(fā)展落后的局面。幫助農戶和農業(yè)企業(yè)解決資金困頓問題，盤活農村、農業(yè)的商業(yè)價值，使其擺脫輸血式扶貧脫貧，代之以造血式金融資源配給。發(fā)展農村普惠金融，進一步縮小城鄉(xiāng)貧富差距，在任何時代都具有重要的意義，在當前更體現了中國特色社會主義共同富裕的本質要求。

二、農村普惠金融面臨的發(fā)展問題和制度根源

（一）農村普惠金融面臨的發(fā)展問題

由于廣大農村存在土地廣袤、產業(yè)薄弱和群眾整體金融素質欠缺等異質特征，傳統普惠金融模式下金融機構與農戶之間的非對稱信息問題突出，貸款風險難以控制，同時農戶貸款的需求也呈現“小額大量”的特點，使借貸成本過高，這些因素都成為農村普惠金融發(fā)展的“囚徒困境”。農村普惠金融的發(fā)展問題主要表現為：農村金融機構職能不明晰，服務體系不完善，甚至以農村信用社為主體的農村信貸機構存在著嚴重的“使命漂移”；農村金融的供給側問題則反映了農村普惠金融在服務門檻和信貸價格方面均存在問題；農村金融在農戶信用體系建設，信貸擔保體系，抵押品范圍、種類的創(chuàng)新等方面存在著創(chuàng)新不足的局面；在金融監(jiān)管層面缺乏針對農村金融的差別化監(jiān)管，也是制約農村金融發(fā)展的問題；金融科技背景下農村普惠金融面臨數字化轉型的挑戰(zhàn)。金融科技的“低成本、跨區(qū)域、高效率和個性化”以及“去中介化、泛金融化、全智能化”等特征表述，使普惠金融成為金融科技的重要應用場景。金融科技背景下，傳統普惠金融的命門弱點大大消減。但由于政府主導作用不足，農村居民的金融素養(yǎng)普遍不高，數字技術應用推廣還不夠豐富等問題，導致農村普惠金融在數字化轉型方面應對不足。

（二）農村普惠金融保障不足的制度根源

1.農村普惠金融的制度現狀

農村金融的制度現狀反映了制度政策對我國農村金融規(guī)范、支持和引導的力度。我國農村金融制度主要可以分為兩類：一類是有關農村金融機構設立、變遷的文件規(guī)定，文件數量居多。另一類是有關加強普惠金融服務的文件規(guī)定，文件數量相對較少。第一類是關于農村金融機構的組織規(guī)范類文件?！掇r村信用合作社管理規(guī)定》（1997）、《關于規(guī)范向農村合作金融機構入股的若干意見》（2004）等文件主要規(guī)范了農村合作金融機構的入股條件、退股條件、股權設置、股金管理，以保護農村合作金融機構和入股者的合法權益；《關于加強小額貸款公司監(jiān)督管理的通知》（2020）、《關于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》（2008）、《農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》（2018）等，對主要服務于農村金融的金融機構進行了組織設立、管理、資金來源、運營監(jiān)督等方面的規(guī)定；《關于加強小額貸款公司監(jiān)督管理的通知》（2020）從規(guī)范業(yè)務經營，提高服務能力方面對小額貸款公司進行了“支農、支小”“小額、分散”的原則性要求。第二類是有關普惠金融推進發(fā)展方面的制度文件。國務院2015年印發(fā)的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱《發(fā)展規(guī)劃》）擔當起了普惠金融“基本法”的重任。此外，《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》（2016）、《關于進一步推進普惠金融發(fā)展的通知》（2017）等政策文件從支持“三農”發(fā)展、改善小微融資等局部視角促進了普惠金融的發(fā)展；《推進普惠金融高質量發(fā)展的實施意見》（2022）指出新發(fā)展階段要對普惠金融提出更高的要求，堅守“金融為民”的初心使命，堅持“政府引導、市場主導”的普惠金融發(fā)展原則。

2.農村普惠金融制度存在的不足

一是農村普惠金融制度的體系建設不足。農村金融制度建設存在文件數量較少，缺乏整體規(guī)劃性、體系性、層次性等問題，比如具有總括性地位的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》僅是一部國務院發(fā)文，在性質上相當于行政規(guī)章；而除此文件外，則很少有其他文件明確就普惠金融的發(fā)展和促進進行引導。此外，已有的一些監(jiān)管規(guī)范性文件多為部門規(guī)章，以通知、意見、實施辦法、規(guī)定這類規(guī)范性文件的形式呈現，有些甚至只是指導性、臨時性、應急性的政策性文件，重復、沖突的現象時有發(fā)生；規(guī)范的方式也多從對農村金融服務提供者的準入、管理等方面的規(guī)定入手，如對農村信用合作社、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等，體現了我國在金融監(jiān)管上一貫呈現的“機構監(jiān)管”而非“功能監(jiān)管”的特點；從農村普惠金融內容的覆蓋范圍來看，涉及信貸、融資、保險、信托等多種金融服務領域，立法對相應領域缺乏專門性指導規(guī)范；農村信用體系建設、農村財產抵押制度方面的制度也不健全，現有的信貸擔保制度體系并不足以使農村生產、生活資源的內在價值得以充分激活。

二是農村普惠金融制度的指導理念匱乏。從我國相關制度的內容來看，不管《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》中，還是一系列農村金融機構的組織規(guī)范文件，對普惠金融核心理念的闡釋基本空白，以致相關制度無法為農村普惠金融的立法、司法、執(zhí)法等活動提供一以貫之的根本理念的指導。而且由于缺乏價值理念的指引和矯正，農村金融服務機構的服務意識欠缺，產品創(chuàng)新意識不足，很多農村金融服務機構“脫農意識”強烈，其商業(yè)化發(fā)展路徑不斷偏離“普惠金融”市場定位。受制于農村普惠金融指導理念的不清晰和不明確，對城鄉(xiāng)所呈現出的差異化的金融特點，我國并沒有構建起差異化的金融服務體系和產品體系，相關貸款流程設計等也未體現出農村普惠金融的特色需求，缺乏適應農業(yè)、農戶特色的信貸機制。

三是農村普惠金融的監(jiān)管落后。我國農村普惠金融的監(jiān)管長期處于疲軟狀態(tài)，給農村金融發(fā)展造成了極大傷害。2022年4月起，河南、安徽兩省爆發(fā)多家村鎮(zhèn)銀行儲戶資金被非法挪用的惡性金融詐騙案件，而這些村鎮(zhèn)銀行的實際控股股東均為河南新財富集團等公司，其實控人呂奕作為犯罪嫌疑人卻早已攜款外逃。該事件爆發(fā)后在社會中引起轟動效應，暴露了金融監(jiān)管的嚴重失職。此事件警示我們，絕對不能放縱農村金融市場監(jiān)管的缺位。我國一向是貫徹依據巴塞爾協議所建立起來的銀行審慎監(jiān)管體系，巴塞爾協議最大的缺點就在于用一致的國際性協議削弱了金融機構之間的差異性，從而也使得所有銀行系統內機構的經營模式趨同化，使小銀行、農村金融機構等均按照大銀行的模式去經營，監(jiān)管也用單一標準去套用，似乎完全無視市場對銀行服務的不同需求。這一問題反映在農村金融問題上，就是我國在對農村普惠金融監(jiān)管上也缺乏差異化監(jiān)管。農村金融機構的服務模式、產品模式及監(jiān)管模式都是套用、沿襲城市的一套推進，不區(qū)分農村金融服務的差異性和受眾需求的特點等，從而也使得農村普惠金融監(jiān)管漏洞很大。

四是農村普惠金融消費者保護和教育不足。數字金融背景下產生“數字鴻溝”問題，這是由個體之間的能力差異而產生的新的“金融排斥”。而這種根源于能力和認知不足的“數字鴻溝”問題在農村普惠金融領域的表現尤為凸出，偏遠鄉(xiāng)村等落后地區(qū)的居民或者一些文化水平較低的人群缺乏相應的能力，也因此被數字金融服務形式邊緣化。數字普惠金融背景下，農村人口在資源稟賦、技術能力方面的弱勢特征更加明顯，受制于這種特質，其金融“可得性”被大大削弱，也容易陷入不法之徒鋪設的網絡金融詐騙“陷阱”。而我國尚未通過金融消費者保護制度將數字普惠金融中的弱勢群體教育和保護機制建立起來。

四、農村普惠金融制度的完善路徑

（一）明確農村普惠金融制度的核心理念

普惠金融理念具有引領性和原則性作用，確保了我國農村普惠金融制度在立法、司法和執(zhí)法等方面的先進性和科學性。完善我國農村普惠金融制度體系，首先應在頂層制度文件中明確農村普惠金融的核心價值和根本指導理念，將普惠金融服務三農的基本理念明確規(guī)定出來。普惠金融以扶助窮人、關懷窮人為宗旨，因此農村普惠金融應強調共享、包容、公平、平等基本理念。普惠金融立法也應該將這些價值理念作為其頂層制度設計中的價值理念予以明確，并以此作為基本原則指導普惠金融立法、司法及執(zhí)法工作。共享、包容理念要求讓金融發(fā)展的成果惠及更多普通人群，特別是農村人口，這是改革發(fā)展的重大問題，也是社會主義全體成員走向共同富裕的基本目標；平等理念的重要意義在于消除金融服務中的歧視問題，將那些被金融排斥的人群一視同仁地對待，使他們同享金融的服務福利；公平理念要求在完善農村普惠金融過程中，金融服務應充分注意農業(yè)、農戶的不足和特殊性，將金融服務的可得性、公平性、便利性等落到實處，使普惠金融實質公平得以體現。

（二）建立統領有方、層級有序的農村普惠金融制度

針對農村普惠金融制度體系化不足的問題，我國應制定《信貸法》《社區(qū)再投資法》《金融公平促進法》等類似普惠金融基本法的基本制度，如《普惠金融促進法》，起到統領普惠金融法體系的作用。在《普惠金融促進法》中對普惠金融的核心理念、基本原則、總體發(fā)展要求等問題進行明確闡述，對普惠金融權利主體的權利進行列舉式與概括式相結合的規(guī)定，對普惠金融義務主體的義務職責、第三方配合支持機構的支持義務等予以明確規(guī)定。此外，制定專項制度調整龐雜的普惠金融交易行為和管理行為，規(guī)定普惠金融在業(yè)務規(guī)范、指標評價、績效考核、風險管理方面的制度，形成層級有序的農村普惠金融制度體系。

（三）健全農村普惠金融的主要制度

1.制定農村普惠金融專門制度

配合鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，建立農村金融政策扶持體系，應制定農村普惠金融專門制度規(guī)范，引導更多金融資源投向“三農”產業(yè)領域。明確農村普惠金融供給端、需求端和監(jiān)管端各方的權力、義務、責任；明確農村金融機構的助農定位和使命，充分應用金融科技大數據技術進行征信完善和風險把控，建立激勵與懲戒相結合的信用機制，不斷提高服務農村、農業(yè)的信貸增量。根據農村、農業(yè)發(fā)展方面的主要金融需求，制定普惠金融發(fā)展的專有制度，如農業(yè)保險，農業(yè)專項補貼，農業(yè)救助金融，農業(yè)發(fā)展扶持金融，農產品電子商務金融等。

2.強化農村普惠金融監(jiān)管制度

基于我國城鄉(xiāng)二元結構體系的基本國情，在經濟發(fā)展、社會治理體制以及資源配置上都存在著強烈的分割和不平衡，農業(yè)活動因其自身特性也不可避免地存在風險，加之農民抗風險能力也很弱，農村地區(qū)金融監(jiān)管應側重于保護弱勢群體。一是從農村金融監(jiān)管的總體特點和要求出發(fā)制定金融監(jiān)管框架。農村金融監(jiān)管框架一方面要繼續(xù)堅持既有的宏觀審慎監(jiān)管目標和原則，同時又要針對農村金融的典型問題實施微觀審慎監(jiān)管，微觀審慎監(jiān)管原則對地方金融監(jiān)管機構的監(jiān)管職責提出了較強的要求；二是將監(jiān)管科技引入對數字普惠金融的監(jiān)管，從交易前、交易中以及交易后進行全方位的監(jiān)控。

3.建立農村大數據征信制度

數字普惠金融時代，利用大數據能更為方便的建立、健全的農村金融征信體系。由政府主導、人民銀行牽頭，各方積極參與的整體思路實施全面建設農村征信體系之路，讓農村征信覆蓋到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、生產組（隊）、農戶（家庭）、農民（個人），彌補我國在征信體系建設中對個人特別是普惠金融中的弱勢人群的征信建設的不足。建設征信體系中的部門協調合作機制，使離散于各個部門的信息能夠聚合在一起，形成統一聯合的征信搜集平臺，形成信用信息的評價和共享機制，發(fā)揮信用信息的聯動共享機制。

4.建立農村普惠金融消費者教育和保護制度

對農村普惠金融領域的消費者教育工作，應注意同時加強金融知識和信息技術兩個方面的教育，才能消除“數字鴻溝”“金融排斥”等問題。在知識普及方面，應使普通居民特別是弱勢群眾能夠及時跟進掌握數字普惠金融的知識和技能，強化他們的知識技能意識、金融發(fā)展意識，以及風險防范意識，全面引導和提高民眾的整體金融文化素養(yǎng)和科技素養(yǎng)，使社會各階層都能融入數字普惠金融的發(fā)展。加強農村普惠金融教育、培訓并使其制度化，有助于農村人群金融素養(yǎng)的提升，培育其風險和信用意識，優(yōu)化農村金融生態(tài)環(huán)境。普惠金融人群身處農村，文化水平不高，缺乏必要的金融知識和技能，在開展農村金融服務的同時，由農村金融服務機構根據農村居民生活、生產的特點，加強對其金融知識和技能培訓，使其了解貸款知識和流程，培養(yǎng)其金融理財風險意識和貸款信用意識。同時，隨著數字普惠金融的發(fā)展，對農村居民開展數字金融方面的教育培訓，解決其“數字門檻”，提升數字金融的應用推廣，促進鄉(xiāng)村振興和繁榮。

在數字普惠金融消費者保護方面，通過制度的完善和機制的整飭，要進一步規(guī)范普惠金融機構的服務活動，完善金融機構服務定價管理機制，規(guī)范定價收費行為，加快完善銀行業(yè)消費者權益保護框架，使普惠金融消費者能夠公平、公正地享受金融服務，享受金融改革和發(fā)展的成果。而且，在發(fā)生金融消費權益糾紛時，由于農村金融消費者與金融機構之間存在較為懸殊的地位和能力差別，農村金融消費者難以為自己舉證或較好的保護自己，因此在對此類糾紛處理時，應考慮弱勢群體傾斜保護原則，或者確定舉證責任倒置規(guī)則，使農村普惠金融人群的合法權益得到較好的保護。

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（作者單位：信陽師范大學法學與社會學學院）

責任編輯：李麗君