財政銜接推進鄉村振興面臨的困境及改進建議

歐陽光輝

摘要：打贏脫貧攻堅戰以來，黨的“三農”工作進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同銜接推進鄉村振興過渡期，財政在支農方面持續發力，不斷探索實踐，取得了顯著成效，但同時也還面臨不少困難和問題，需要進一步改革完善。文章對當前財政支持銜接推進鄉村振興工作中存在的問題進行了梳理，并有針對性地提出了相應的改革措施和意見建議，以期更好地適應新形勢、應對新挑戰，更有效地發揮財政助力鄉村振興的積極作用。

關鍵詞：鞏固脫貧成果 銜接推進 鄉村振興

隨著脫貧攻堅戰如期完成，黨的“三農”工作進入新發展階段，重心發生歷史性轉移，向全面推進鄉村振興邁進。支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，成為當前和今后一個時期財政支農工作最重要的任務之一。

一、財政支持銜接推進鄉村振興面臨的困境

（一）制度供給與工作現實存在脫節

隨著經濟社會的不斷發展和鞏固銜接工作的持續推進，原有部分支持政策無法滿足新形勢下的工作需要，存在部分脫節。一是政策調整與實際需求不匹配。從脫貧攻堅到鄉村振興，工作重點、服務對象發生了較大變化，但一些政策調整優化不夠，對財力狀況和區域差異考慮不足，一些政策超出財政可承受能力或忽視了地區差異，導致政策兌現困難或產生新的發展不平衡。如大量資金持續向脫貧縣和脫貧村傾斜，部分地區之間在產業發展、基礎設施建設和公共服務等方面的差距不斷拉大。二是資金使用與實際需求不適應。理論上銜接資金應可以用于鄉村振興的方方面面，但實際考核中存在諸多限制，導致基層對政策把握難以精準全面，工作中放不開手腳。三是考核要求與工作實際不協調。現有部分政策考核要求偏重理想化，如對銜接資金支出進度要求年底達到100%，實際工作中部分項目受多種因素影響，進度難以把握。此外，政策要求農林水支出及土地出讓收入用于農業農村的比例逐年增長，但目前省以下大部分縣（市區）地方財政收支矛盾突出，“三保”及政府債務本息支付壓力巨大，加上土地出讓市場低迷，資金投入持續增長比較困難。

（二）產業發展與預期目標存在失衡

一是產業規模普遍不大。特色農業經營主體大多以小規模、分散式的傳統耕作農戶為主，規模種植的企業不多，農產品的市場競爭力不強，附加值不高。現代農業產業發展體系、生產體系和經營體系尚未完全形成。二是聯農帶農富農機制不完善。很多產業項目建立的聯農帶農機制隨意性較大；許多聯農機制仍為保底分紅，模式單一，帶動群眾增收能力不足。三是項目持續運營能力不強。農業產業項目大多投資大、周期長、利潤低，加上不可抗力因素影響，往往難以實現預期目標。一些市縣產業布局不合理，結構不均衡，相互間同質化競爭嚴重，沒有突出亮點特色。部分鄉村發展產業過分依賴財政資金的投入，缺乏自身持續發展的能力。

（三）資金項目管理與規范化要求存在差距

一是資金支出進度難把握。部分項目因前期工作不到位，項目庫建設不完備，造成“錢等項目”，加上部分項目實施受季節、天氣、農業生產等影響較大，一些項目投資評審、招投標管理、結算審計等用時較長，造成資金支出進度往往不盡如人意。二是資金績效管理難到位。用款單位普遍存在重資金分配、輕績效管理現象，對績效管理的認識不高、執行力不強，有的績效目標編制應付了事，導致項目信息不準確、項目入庫不科學、績效管理不到位等問題。三是項目資產管護難保障。經營性資產運營管理和風險防控缺乏激勵約束機制，資產保值增值有難度；公益性資產尤其是確權到村組的小型公益性基礎設施管護經費嚴重不足，項目低效運行的情況仍不同程度存在。

（四）綜合保障與實際需要存在缺位

一是城鄉二元結構仍然明顯，人才、資金、技術等要素向農村流動不足。農村空心化、老齡化突出，懂技術、懂市場、懂農業的實用型人才缺乏。發展產業項目過程中在整體規劃、運營管理、技術支撐等方面存在缺陷。二是用地資源等約束增強。農業發展空間及資源的剛性約束日益凸顯，開展農業規模化生產和農業設施建設的難度越來越大。三是工作統籌協調不順。銜接資金使用涉及多個行業主管部門，與行業資金在支持方向、管理要求方面存在較大差異，導致無法順利與項目庫對接匹配，項目管理標準無法統一，資金撥付、項目實施、績效管理等存在一定障礙。

二、支持銜接推進鄉村振興的優化路徑

財政是國家治理的基礎和重要支柱，在支持銜接推進鄉村振興中肩負著重要使命。針對目前實際工作中面臨的困難和挑戰，需要從多個層面同時發力，采取相應措施不斷改革完善。作為財政部門尤其要準確把握自身職能定位，嚴格落實“四個不摘”的要求，不斷強化資金投入，優化支持政策，探索順應新時代要求的鄉村振興實現途徑，健全完善財政支持鄉村振興的長效機制。

（一）推進制度層面的供給側改革

科學合理的政策制度是銜接推進鄉村振興的基本保障，是規范和指導具體工作的重要基礎。在政策制定方面，要不斷提升科學性，體現時代要求和發展性內涵。一是要進一步處理好政府與市場的關系。基于市場經濟大環境和當前的財政經濟形勢，需要更有效地發揮市場資源配置的決定性作用，更好地發揮政府引導作用。在制定政策和設定階段性目標任務時，要處理好當前與長遠關系，根據發展階段，科學評估財力狀況，群眾承受能力，既堅持盡力而為，也堅持量力而行，不干超越發展階段的事，不干預市場機制正常運行。二是要進一步協調好中央與地方的關系。財政支農政策要實現中央和地方政府的支出責任和財力匹配，做到各司其職，各盡其能。應明確中央和地方政府在鄉村振興中的行政管理權限，給予地方政府在鄉村振興財政支配上一定的自由裁量空間，使地方政府能夠靈活地根據自身發展現實制定和實施鄉村振興專項方案。三是要進一步銜接好政策制定與政策執行的關系。要適應全面推進鄉村振興的新形勢新要求，不斷調整優化相關政策，如適當放寬銜接資金的使用范圍，壓減“負面清單”事項，將市縣已實施且符合相關政策規定的項目納入銜接資金支持范圍；適當放寬對資金支出進度的考核要求，取消產業投入比例需逐年提高的考核導向，允許各地實事求是安排和使用資金，避免資金浪費；鼓勵基層創新資金支持方式，如采取市場化方式成立鄉村振興產業基金，探索形式多樣的村集體經濟發展模式等，更好激活農業農村發展的活力。

（二）突出產業方面的支持重點

鄉村振興產業是關鍵，促進鄉村產業發展是保障糧食安全、增加農民收入和守住不發生規模性返貧底線任務的重要途徑。財政支持鞏固銜接工作應當始終圍繞這一重點，強化政策支持和資金保障，不斷發展壯大鄉村產業。一是要大力支持發展種養業。種養業是鄉村產業中最大的產業，是確保國家糧食安全、重要農產品有效供給的基礎，也是發展二三產業的基礎。做大做強種養業是推進鄉村振興第一位的任務。為此，一方面要持續加大對耕地保護、高標準農田建設、糧食生產等方面的投入，保住糧食產量、耕地面積兩條底線；另一方面也要加大種子安全、農機研發、智慧農業等方面的支持力度，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手上、中國人的飯碗里主要裝中國糧。二是要因地制宜抓好產業幫扶。當前我省部分脫貧地區群眾收入水平仍然較低，脫貧基礎還比較脆弱的現實，突出抓好產業幫扶，有利于推動幫扶產業項目在促進低收入人口增收方面發揮更大的作用。有必要在對所有產業幫扶項目進行全面摸排調研的基礎上，分類施策，對發展勢頭好的幫扶產業要進一步推動提質增效，對發展出現困難的要想辦法盤活，對難以為繼的要及時止損。產業幫扶項目財政投入資金應優先形成固定資產，并明確土地流轉、就業務工、帶動生產、幫助產銷對接、資產入股、收益分紅等利益聯結機制，真正推動幫扶產業“造血”的作用。三是要突出打造特色主導產業。成功的鄉村振興模式是千差萬別的，都有自己的特色產業。因此，應當堅持科學規劃、合理布局，結合縣域經濟建設和財源建設要求，因地制宜，積極培育鄉村特色主導產業，大力發展資源稟賦明顯、輻射帶動能力強、就業容量大的鄉村產業，具體包括依托種養業發展起來的農產品加工流通業，面向農村居民生產生活的服務業，依托農業農村資源發展的電商、鄉村旅游等新產業新業態，以及利用農村勞動力發展的就業帶動能力強的富民產業等，同時要支持品牌打造和產銷對接，努力把特色轉化為效益。

（三）強化管理層面的制度執行

在健全完善政策制度的基礎上，應著力打通政策落地“最后一公里”，力求資金項目管理規范化、標準化，確保相關政策目標順利實現。一是要進一步規范資金管理。以“資金監管永遠在路上”的高度認識，時刻緊盯資金安全防線，嚴格做到監控“常態化”“精細化”。充分利用財政資金動態監控平臺和預算管理一體化信息系統，實現對資金的監測、分析、核查和追溯全流程覆蓋。繼續創新資金財審聯動模式，綜合利用巡視紀檢、實地核查、系統監測、信訪舉報等多種手段方式，立體化編織支農資金監管網。加大財會監督和績效管理力度，強化跟蹤問效，夯實基礎工作，不斷提高財政支農投入效能和資金使用效益。二是要進一步強化項目管理。按照項目入庫和動態調整、項目實施、項目資產管理等流程進行全過程管理。嚴格落實行業主管部門的職能作用，明確凡利用各級財政銜接資金實施的項目，必須納入項目庫管理；未經規定程序入庫的項目，不得安排財政銜接資金和涉農統籌整合資金；利用財政銜接資金和涉農統籌整合財政涉農資金支持的產業項目，入庫前必須充分做好可行性研究，確保項目實施可持續發揮效益。三是要落實項目資產后續管護。針對資產類型進行分類管護，對于公益性資產，確權到村級的要壓實村級責任，明確資產管護人員、管護標準和經費來源，將管護責任落實到人，形成資產管護方案；對于經營性資產，要研究確定資產運營及收益分配方案，確定運營主體、經營方式和期限，明確運營各方權利義務，并按流程審批后進行公示，使用管理情況接受相關部門和社會公眾監督。

（四）做實綜合配套方面的協同保障

鞏固銜接工作是一項系統工程，需要堅持系統思維，多方協作、形成合力。一是要統籌推進部門協作。進一步明確各部門職責分工，落實各部門責任，圍繞落實中央大政方針和實現相關政策目標，充分發揮各主管部門行業管理優勢，因地制宜落實差異化支持措施，實事求是開展工作；相關行業主管部門項目庫要加強同鄉村振興項目庫的共建共享，實現無縫對接。要繼續深化涉農資金統籌整合改革，不斷優化財政供給結構，統籌運用水利、農業農村、農村綜改等政策，著力補齊鄉村振興領域突出短板和弱項。二是要健全完善政府引導機制。充分發揮財政資金“杠桿”撬動作用，有效使用擔保貼息、先建后補、獎補結合等政策工具，撬動金融和社會資本更多投向農業農村。積極創新政府投資與金融、社會投入聯動機制，構建財金聯動、效應放大的調控引導體系，不斷拓展資金投入渠道。三是要強化生產要素保障。尊重鄉村發展規律，支持村莊規劃發展，優化村莊分類與布局，統籌推進農村產業、基礎設施、公共服務等建設；堅持監管、支持和服務并重，針對農村資金、技術、土地等資源制約，有針對性地給予財政轉移支付、技術下鄉、土地指標配置等支持；積極應對農村老齡化、空心化和人才不足問題，支持開展返鄉創業專項行動，吸引和鼓勵外出務工人員回鄉創業就業，配合相關產業培育和發展，促進農村居民就地就近就業增收。

（作者單位：湖南省財政廳農業農村處）

責任編輯：李麗君