鄉村振興背景下寧夏農村公路投融資模式研究①

李瑞杰，牛玉琳，丁新建，曹慶軍

（寧夏公路管理中心，寧夏 銀川 750011）

前言

農村公路是交通路網的重要組成部分，也是服務“三農”的公益性基礎設施。習近平總書記對于農村公路建設提出要求，要因地制宜、以人為本，與優化村鎮布局、農村經濟發展和廣大農民安全便捷出行相適應，要進一步把農村公路建好、管好、護好、運營好，逐步消除制約農村發展的交通瓶頸，為廣大農民脫貧致富奔小康提供更好的保障。為了持續做好“四好農村路”，中央印發《鄉村建設行動實施方案》，要求實施農村道路暢通工程，做好“四好農村路”的示范與創建工作，成果更多惠及村鎮居民。針對農村公路路況水平為次、差等級的路段，寧夏按照“應養盡養、宜修則修、須建再建和保優穩中、提升次差”的原則，研究制定了提升農村公路質量服務鄉村振興三年攻堅行動方案。上述政策的出臺，為建設“安、快、暢、美”農村公路，全力助推鄉村振興提供了新的發展機遇，同時也帶來了嚴峻挑戰，特別是資金籌措的挑戰。

對此，創新發展模式、夯實實施路徑、強化融合發展、突破瓶頸制約，是充分發揮出新時期農村公路建設工作中的必由之路。“十四五”期，寧夏農村公路發展迎來新的機遇和挑戰。一方面，農村公路作為實施鄉村振興戰略的重要抓手，國家層面陸續出臺《農村公路擴投資穩就業更好服務鄉村振興實施方案》等政策文件，加大農村公路建設和管養力度，提出了以聚焦擴投資、穩就業、優治理、強管養、提服務、保暢通、重安全、促融合等舉措，啟動新一輪農村公路建設和改造，推動“四好農村路”高質量發展。與此同時，農村公路高質量發展還面臨諸多難題，如發展方式方面，農村公路仍存在基礎路網通達深度和服務能力不足，路況水平不高，農村與國省干線公路、村內道路銜接程度不夠等問題；資金支撐方面，國家投融資政策趨嚴趨緊，中央資金的爭取難度進一步加大，省、市縣財政資金財力吃緊，自治區補助資金缺口大；融資方面，公共財政預算和政府債券發行額度難以滿足農村公路建設與養護資金需求，考慮到農村公路項目公益性極強，尚未形成社會資本積極參與投資的長效機制，資金緊缺難以支撐投資量大的農村公路建設管理和養護。本文以寧夏農村公路為例，分析了投融資現狀，從壓實政府主體責任，統籌使用涉農資金，發揮路衍經濟撬動作用，創新養護模式等方面提出寧夏農村公路可持續發展的策略與路徑。

一、農村公路投融資研究與宏觀政策

目前，我國農村公路發展資金主要包括建設資金和養護資金。建設資金來源主要有中央資金（含車購稅、中央預算內資金、中央國債）、地方資金（含地方預算內資金、地方轉貸、地方自籌、國內貸款）、企事業單位資金和其他資金（包括投工投勞、土地、林木、青苗、料場等折算資金等）[1]。經過多年的改革和探索，我國地方交通設施建設的投融資模式發生了較大變化，已由國家單一投資方式轉變為多渠道、多元化的投資方式?，F有交通投融資方式主要有：以政府投資、政府主導的BOT（build-operate-transfer，即建設—經營—轉讓模式）和PPP（Public-Private Partnership，即公私合作模式）市場化投融資模式、政府主導的負債型模式、純商業模式及“投資、建設、運營、監管四分開”等模式[2]。陳志通（2020）論述了城市軌道交通項目建設中三種常見的投融資模式，即政府與社會資本參與的PPP 模式、BT 模式（Build-transfer, 即建設—移交模式）和政府主導的BOT 模式，并討論了各種投融資模式的優缺點，結合具體情況指出國內新建城市軌道交通項目城市的適宜選擇的模式為BT 模式[3]。

金融創新改變了交通基礎設施原有的投融資模式和方式。交通基礎設施融資方式多樣化的研究主要集中于資本市場，包括資產證券化、發行債券等。賀瓊（2001）指出ABS（Asset-backed Securities，資產支撐證券）能在有效保持國家對基礎設施所有權的基礎上解決資金問題[4]。ABS 模式能否運作成功，關鍵在于資產項目的未來收益能力，且項目收益應能足以還本付息。諸如高速公路、機場、專業化碼頭等具有盈利能力的項目，一般較適合采用ABS 方式。

此外，也有學者認為市政債券將是中國城建最具潛力融資方式[5]。戴曉鳳等（2006）認為基礎設施資產證券化模式選擇是決定證券化技術解決城市開發建設融資瓶頸問題成敗與否的關鍵[6]。張理平（2011）從資產證券化融資的交易結構分析，將資產證券化融資分為合伙、公司和信托三種模式[7]。

REITs（Real Estate Investment Trust，又稱不動產投資信托基金）作為一種創新型融資方式，因其資產質量高、付息率高、流動性高、風險分散等優點，成為討論的熱點。REITs 模式是實現存量資產增值的一種方式，通過盤活存量資產的方式融資，為項目建設提供資金支持[8]?；A設施公募REITs的發行有利于改變我國基礎設施投資放緩的趨勢，同時進一步促進我國基礎設施建設行業結構優化[9]。魯筱和葉劍平（2022）認為優質的底層資產是REITs 成功發行的保障，因此政府應當努力推進REITs 底層資產結構優化[10]。崔敏等（2022）展望了我國交通基礎設施領域推進REITs 發展的重要意義和前景，并從加強頂層設計，完善交通基礎設施REITs應用的制度環境角度提出了建議[11]。

然而長期以來，由于農村公路建設投資規模大、公益性強、沒有直接回收等特點，難以給社會投資者以明朗收益預期，農村公路設施對社會資本的吸引力較差，難以提高保守民營資本投資興趣[12]。在政府投資方面，農村公路基礎建設需政府投入的資金量較大，一旦面臨資金不足、地方財力較弱的情況，農村公路后期運營將面臨資金保障難題，因此其融資吸引程度較低（趙瑩，2021）[13]。實際融資中，因政府投資占據主導，使得民間資本在交通運輸基礎建設融資環節發揮的作用有限且低效（陳銀娥等，2020）[14]。

綜上所述，交通基礎設施市場化改革的方向已經得到了大多數學者的認可，同時，國家宏觀政策也對交通基礎設施投融資機制創新進行了引導，國家《“十四五”擴大內需戰略實施方案》提出要引導民間資本參與新型基礎設施、新型城鎮化、交通水利等重大工程和補短板領域建設。中國銀保監會、交通運輸部出臺銀行業保險業支持公路交通高質量發展的意見，要求各級交通運輸主管部門要積極發揮作用，按照市場規律持續深化公路投融資改革，合理籌劃、科學管理，不斷提升公路項目商業可持續能力，保障金融機構合法權益，為金融支持公路交通高質量發展提供良好保障。盡管現有融資模式與農村公路還不相適應，但基礎研究和國家政策導向為寧夏農村公路投融資方式的創新實踐提供了理論指導與政策依據。

二、寧夏農村公路投融資現狀評估

近些年來，寧夏大力推進公路建設，公路網絡逐步完善。截至2022 年底，全區公路通車總里程3.8 萬千米，農村公路仍然是寧夏公路的主體，2016 ～2022 年期間，農村公路總里程增長了4566 千米。2022 年底全區農村公路占公路總里程的78.37 %，接近80 %的份額。2017 ～2022 年六年期間農村公路里程都呈現增長狀態，2018 和2019 年兩年最多，每年增長都突破了1000千米，2020、2021、2022 年三年里程增長分別為217 千米、520 千米和774 千米，下降幅度明顯。2016 ～2022 年期間，縣道的里程變化不大，增長了16 千米，特別是2019 ～2022 年期間，縣道總里程基本上沒有發生變化；鄉道里程變化也不大，增長了162 千米；村道的總里程變化最大，增長了4387 千米，年平均增長率為4.3 %。

（一）資金投入制度完備，實際執行偏差較大。

按照職權劃分，農村公路養護屬于地級市、縣級財政事權，自治區人民政府可根據不同時期發展目標給予一定資金補助。2021 年起，自治區、地級市、縣三級公共財政資金用于農村公路日常養護的總額執行以下標準：自治區補助比例為最低標準的20 %，地級市投入比例不低于最低標準的20 %，縣級投入比例不低于最低標準的60 %[15]。自治區、地級市、縣三級公共財政投入農村公路日常養護的資金結合農村公路里程、養護成本變化、市縣自有財力等因素原則上每三至五年調整一次。但是，由于自治區各地級市、縣級市和縣財政收入有限，地方財力較弱，再加上疫情的影響，配套資金缺口較大，這些年來，全自治區農村公路的養護投入呈現一邊倒的特征，即自治區級的養護資金能夠到位，但是地市級的資金無法保障，縣級資金就非常困難了，幾乎是很少有投入，全自治區農村公路資金投入基本上靠自治區層面投入，而自治區層面的資金也基本上都是來自于國家轉移支付等資金。

（二）各地養護體制多樣，管理機制亟待規范。

寧夏深化農村公路管理養護體制改革實施方案雖然明確了縣級人民政府要落實主體責任，鄉級人民政府要負責鄉、村道的管理養護工作，但是目前寧夏各地農村公路養護機構不統一，單位的名稱也不統一，給對口管理造成一定的麻煩，增加了行政管理成本，也導致一些政策和制度落實不到位。再者，養護人員的身份也是參差不齊，有的縣市養護人員是臨時聘用人員、有的縣市養護人員是事業身份，不同身份的背景直接影響了養護隊伍的執行力，職工身份的不統一也帶來了隊伍的不穩定性。如圖1。

圖1 寧夏2016 ～2022 年農村公路里程變化情況（千米）

由于自治區和地級市撥入給各縣市的公路養護資金有限，縣、鄉、村三級缺少專項農村公路養護資金，導致部分鄉、村兩級公路缺少專門的養護人員，雖然《自治區深化農村公路管理養護體制改革實施方案》明確提出：縣級人民政府要落實主體責任，將農村公路養護資金及管理機構運行經費和人員支出納入一般公共財政預算，落實農村公路管理養護經費支出責任，明確農村公路管理養護機構，配備管理養護專業人員，但是“縣道縣管、鄉村道鄉村管”的養護體制尚未真正形成，包括養護機構、養護人員隊伍編制、養護資金投入等均沒有到位，特別是2022年以后，成品油稅費改革資金不再列支管理機構運行經費和人員等其他支出，進一步加大了縣和縣級市的養護人員工資支付壓力。

（三）開展三年攻堅行動，建養資金存在缺口。

寧夏出臺了提升農村公路質量服務鄉村振興三年攻堅行動方案，提出了目標，即到2025 年底，便捷高效、普惠公平的農村公路網絡更加完善，所有鄉（鎮）通三級及以上公路，常住人口20 戶以上具備條件的自然村（組）通硬化路率達到100 %，農村公路優良中等路率（MQI）達到85 %，實施年度計劃如圖2 所示[15]。

圖2 寧夏農村公路三年行動計劃（2023 ～2025）

如前所述，省級層面的公路資金基本上來自于中央資金，包括轉移支付和返還資金，主要涉及三個方面：每年燃油稅返還、政府還貸二級公路取消收費后補助資金和農村公路車購稅“以獎代補”資金。綜上，以2023 ～2025 年為例測算，未來三年農村公路總體缺口資金15 ～17 億元之間，平均每年的資金缺口在5 ～6 億元。

三、寧夏農村公路投融資路徑與對策

“十四五”期，寧夏農村公路建設和養護任務仍然比較重，還需要持續加大資金投入，按期完成農村公路建設投資任務，必須進一步創新工作思路，地級市和縣（市）政府切實履行主體投入職責，同時，打通投融資渠道，盤活存量交通資產，創新“交通+產業”等融資發展，拓寬投資項目資金來源，形成上下同步、左右聯合的投融資局面。

（一）壓實各級政府主體責任

1.自治區、市級和縣級人民政府切實履行農村公路資金投入責任

進一步提高各級政府的認識和重視，壓實各級政府農村公路投入責任，各級交通運輸主管部門要積極推動本級政府，切實履行公路建設養護職責，按照中央工作部署，落實“自治區補助比例為最低標準的20 %，地級市投入比例不低于最低標準的20 %，縣級投入比例不低于最低標準的60 %”的基本機制，加快建立農村公路管理養護長效投入機制，切實解決農村公路建好、護好、管好等短板問題。

2.積極穩妥開展市、縣農村公路養護管理體制改革

落實《國務院辦公廳關于深化農村公路管理養護體制改革的意見》（國辦發〔2019〕45 號）要求“將農村公路養護資金及管理機構運行經費和人員支出納入一般公共財政預算”，在自治區交通運輸廳和人事廳等部門的指導下，地級市、縣（市、區）加快開展農村公路養護管理體制改革，把農村公路管理納入各級政府的職責，納入交通主管部門的行業管理，合理劃分農村公路的管理層次和管理權限，建立適宜的農村公路管理運行機構，統一運行機構相關人員的待遇標準，加強農村公路管理養護人才隊伍建設。

3.建立農村公路技術狀況檢測體系，提高養護精準化。

建立全區農村公路路況檢測評定、數據審核保存與分析應用等工作機制，推進路面、路基、沿線設施及橋隧技術狀況檢評全覆蓋。第一，農村公路路面、路基、沿線設施技術狀況檢測評定周期每年不少于一次；第二，分階段推進農村公路路面自動化檢測全覆蓋，先期推動“人工+自動化”檢測深度融合，不斷提升自動化檢測比例，最后實現自動化檢測全覆蓋；第三，強化數據保存、分析和應用，提高農村公路路面技術狀況的監測水平和精準度，建立協調聯動和數據共享機制；第四，引入“三色”管理決策方法，建立農村公路規劃建設評價指標和綜合評估機制，科學確定農村公路建設和養護計劃，最大限度提高資金利用效率。

（二）統籌使用各類涉農資金

1.深化涉農資金統籌應用

統籌涉農資金統籌使用，是中央深入推進涉農領域“放管服”改革、進一步推動審批權下放、賦予地方必要的統籌涉農資金的自主權的重要舉措，有利于激勵地方積極主動作為。各城市統籌使用涉農資金可以均衡考慮轄區內農業、農村、農民相關的生產生活項目，促進資金使用效益最大化。以2020 年為例，寧夏在自治區層面共下達各類涉農資金近140 億元，其中一部分完全可以統籌用于農村公路建設和養護。再以固原市西吉縣為例，2022 年計劃統籌整合各級各類財政涉農資金9.18 億元，其中涉及農村公路建設養護和安防工程接近1 億元，很好地解決了農村公路建設養護資金的投入問題。目前，全區涉農資金統籌使用改革還需要進一步深化，加快推動自治區、地級市、縣（市、區）分層級建立涉農資金的統籌使用機制，自治區層面要積極開展試點示范工作，及時總結經驗在全區推廣，督促各地加快改革步伐，盡早在全區各層級政府形成統籌管理標準化格局。國家層面的涉農資金大約有17類，自治區層面的還有11類涉農資金。

2.強化項目清單制，實施考核制。

寧夏自治區共有22 個縣級行政單位，如果每個縣級行政單位每年能夠統籌出來5000 萬元的涉農資金，用于農村公路建設養護，將極大緩解地方資金投入不足的問題。為了高效使用涉農資金，建立涉農發展重大項目庫，高質量開展項目前期工作，結合實際聚焦重大問題、重點工作，建立項目常態化儲備制度，形成“謀劃一批、論證一批、儲備一批、實施一批”的動態循環機制，建立實施項目清單，科學細化任務和資金安排，聚成政策合力，盤活用好財政資金。

（三）發揮路衍經濟撬動作用

1.自治區層面制定指導農村公路+產業發展的規劃

樹立農村公路與產業融合發展的理念，圍繞農村“產業、文化、旅游、美食、民居”等主題，根據《寧夏回族自治區農業農村現代化發展“十四五”規劃》設計的重點農業產業集群，以縣為單位設計全區農村公路路衍經濟發展項目，定位“一縣一品牌”發展目標，為推動“農村公路+產業”融合發展模式規劃發展路徑，突出打造“特色致富路”，尤其是推動“交通+特色產業”“交通+旅游”“交通+紅色文化”等產業發展新業態，逐步打造若干個品質優、效益好、知名度高的農村公路品牌，帶動農民穩定增收。

2.地級市、縣（市、區）設計實操方案推動落地

推動實施農村公路與產業、園區、鄉村旅游等經營性項目實行一體化開發，運營收益用于農村公路養護。建議將農村公路納入產業發展規劃和鄉村振興發展規劃大局中，實現農村公路建設與農林牧副漁產業、文化旅游、自然資源等開發深度結合，設計“公路+產業”“公路+資源”“公路+互聯網”項目，實行項目工程包捆綁，實施農村公路資源路、產業路、路網聯通路建設，服務鄉村產業發展，同時吸收社會資本作為合作方參與捆綁項目建設，解決一部分公路建設所需資金，推動農村特色產業發展進入快車道。

3.完善相關配套政策

深入開展路衍經濟項目可行性論證和審查，科學合理制定路衍經濟開發方案，建立相關部門參與的路衍經濟項目聯合審批機制，簡化審批環節，提高工作效率。加強項目用地統籌保障，支持建設投資主體對公路用地及與毗鄰區域土地、礦產、旅游等資源綜合開發，提升項目自身造血能力。項目所在地政府需要做好政策處理、征地拆遷、用地組件等用地屬地管理工作。

4.產業布局隨路走，道路暢通引產業。

農村公路不僅是扶貧路，而且是鄉村產業振興路和惠民路。發揮寧夏獨有的旅游資源，實現農村公路與旅游業、農業互惠互利、企業與鄉鎮村民的共享共贏，可進一步打通農路與鄉村產業、鄉村旅游的關鍵節點，實現修一路、富一方的故事。沿路布局、因路興業、以業促收，“農村公路+產業、+電商、+生態旅游”等融合發展模式蓬勃興起。西吉通過農村公路建設帶動西吉特色產業發展，利用豐富的農村公路資源，將當地華林萬畝蔬菜生產基地等十幾個特色種植基地的馬鈴薯、特色冷涼蔬菜（如芹菜、番茄等）運送到外地；依托彭陽縣豐富的旅游資源，農村公路將茹河瀑布、長城塬夜宿地、金雞坪休閑旅游、梯田花海為主的紅色生態旅游產業有機結合起來；以原州區的冷涼蔬菜、西吉縣的馬鈴薯產業、彭陽縣的旅游、隆德縣的花卉和中藥材、涇源縣的旅游和苗木產業等優質特色產業農村公路與產業相結合，推動形成了產業之路……美麗農村路已成為鄉村振興的重要載體。

（四）用好增減掛鉤政策融資

2017 ～2021 年期間，寧夏全區行政村數量和自然村數量均呈現減少趨勢，行政村數量減少了73 個，自然村數量減少了20 個。但在此期間村莊建設用地面積卻在增加，增加了2088.8 公頃，約為20 平方千米。考慮到人口遷移影響，農村閑置用地增加，可以充分利用國家關于“增減掛鉤”進行融資建設農村公路。寧夏可以考慮用增減掛鉤方法融資，與農村公路捆綁式開發。增減掛鉤項目三種操作模式如下：一是由財政資金直接投資增減掛鉤項目實施，通過節余指標流轉或者節余指標自用實現財政收入，直接用于農村公路等建設；二是授權國有交通企業實施，由國有交通企業作為實施主體，可向金融機構申請貸款、發行企業債券等，捆綁農村公路項目建設，通過國有企業與政府簽訂的商業協議作為項目還款來源；三是政府對項目進行公開招商，吸引社會資本進入，解決增減掛項目實施過程中的資金問題，同時捆綁農村公路項目。待社會資本整理完畢后，由政府對節余指標進行流轉，流轉收益部分用于社會資本的合理回報。

（五）創新養護模式降低成本

1.創新設立“建養一體”項目模式

試點將新（改）建工程、養護工程、日常養護均打包進長壽命周期建設和養護項目，管養單位承接后可統籌養護措施投入、經濟效益與目標績效三者關系，充分考慮現狀公路技術狀況和衰變趨勢，科學確定長壽命周期內年度養護路段和養護方案。采用“一次招標、分年實施、分級考核、績效評價”的總承包模式進行招標，統一了若干年農村公路項目的設計、監理、預算編制（審核）單位，簡化項目前期所需流程。

2.分級管理實現農村公路精細化考核

繼承“縣道縣管、鄉村道鄉鎮管”的責任機制，由地級市、縣（市、區）公路管理部門統一招投標，確定管養單位負責全縣農村公路日常養護和養護工程、新改建項目實施。在實施過程中采用“分級管理”，管養單位分別與各責任主體簽訂施工合同，實行“分級考核模式”，根據考核結果支付管養費用。鄉鎮（街道）對鄉村道進行考核，地級市、縣（市、區）公路管理部門對縣道進行考核，各責任主體的年度考核結果綜合形成總年度考核結果，通過建立考核結果與養護資金、市場準入相關掛鉤的獎懲機制，進一步優化了資源配置，提高了資源利用率。

通過建立科學高效的長壽命養護管理體系和養護決策機制，優化養護工程設計方案，統籌各年資金分配，在年均養護資金不增加的情況下，提升整體資金使用效率，實現農村公路建設管養經濟成本降低的同時，農村公路建設和養護水平穩步提升，也實現農村公路社會和經濟效益最大化。以浙江省麗水市蓮都區為例，實施了長壽命周期養護后，與2018～2021年蓮都區財政實際支出的該項費用相比，下降259.3 萬元/年。

四、展望

農村公路具有典型公益性屬性，現有條件下很難使用專項債方式進行籌措資金，而寧夏發行一般債券的空間有限，且農村公路基本上沒有收益，社會資本參與投資的可能性非常小，再加上地級市、縣（市）財政資金投入不足，加劇了農村公路建設和養護資金籌措壓力。本文提出“壓實各級政府主體職責、統籌使用各類涉農資金、發揮路衍經濟撬動作用、用好增減掛鉤政策融資、創新養護模式降低成本”五個方面的政策，通過完善相應政府頂層設計、通過試點示范帶動等路徑，支撐寧夏農村公路建養資金籌措，也可為國內其他省份推進農村公路投融資機制改革創新提供借鑒。

結束語

農村公路是覆蓋地域最廣、服務鄉村人口最多、提供服務最基礎、公益性最強的交通基礎設施，應給予高度重視。破解農村公路投融資難題，應多措并舉融資，基于全壽命周期理念實施農村公路路況技術水平提升活動，以科技創新賦能農村公路高質量發展，提升農村公路對經濟社會發展的支撐服務作用，全面推進鄉村振興?？梢灶A見，未來將有更多鄉村產業路、旅游路、資源路不斷延伸，必將為鄉村全面振興注入源源不斷的新動能。