預算管理一體化下事業單位財務管理的優化研究

吳壯鵬

（廣州市道路養護中心，廣東 廣州 510080）

引言

根據財政部發布的《預算管理一體化標準（2.0）》（財政部〔2023〕12 號），預算管理一體化是以預算管理通用規則的概念為基礎，以預算管理一體化體系為實施手段，將統一規范的管理規則與事業單位信息系統充分結合，加強從項目識別、預算編制、預算調整、預算執行到預算考核全過程的標準化和自動化水平，實現對整個預算全生命周期的動態控制，確保預算管理工作的有效實施[1]。可見，預算管理一體化是一項整體性較強、全局感較高的工作，是以系統化的思維和信息化的手段深化事業單位預算管理制度改革，提升事業單位預算績效管理水平。當前，事業單位應充分認知預算管理一體化改革為本單位財務管理工作所帶來的機遇與挑戰，熟悉掌握預算管理一體化環境下財務運行流程，以績效為導向，以預算管理為主線，實現單位內部業務、財務、資源和管理的全面整合，為事業單位財務管理的轉型奠定堅實基礎。

一、預算管理一體化的核心要點

預算管理一體化是現代預算管理的創新之舉，致力于以項目管理為中心，整合事業單位各項財政業務，將預算編制、執行以及效果評價等流程合而為一，形成一套綜合性財政預算管理系統[2]。根據廣東省所推出的《廣東省預算管理一體化規范》上來看，當前預算管理一體化的核心要點在于預算管理實施過程中的八個環節，包括前期的基礎信息管理和項目數據庫管理，中期的預算編制、審批、調整、執行，后期的會計核算和決算。通過以上八個環節的依次連接，實現事業單位內部各級預算數據的集中管理和上下銜接，可減輕財務人員的體力勞動，如在不同系統之間切換并多次補充數據，也可通過提供唯一一致的財務數據，解決了賬目不一致的難題，更能促進事業單位主動適應全面預算績效管理，提高業財融合度，推動預算管理流程化，財務管理精細化，實現事業單位財務管理工作的升級和創新。

二、預算管理一體化下事業單位財務管理的新變化

（一）系統推動事業單位的業財融合

預算管理一體化的實施對事業單位的業務和財務融合起到了較好的推動作用。從實施全面預算管理的過程來看，預算管理一體化的起點為項目。通過將單位內部各業務預算收支納入項目庫管理，使得項目被識別和細化，完成預算管理基礎工作。關于填寫項目數據庫的信息包括三個主要部分：項目基礎信息、項目度量信息以及項目績效目標[3]。同時通過項目的關聯，預算管理一體化下推動了財務預算和業務預算的緊密聯系，在此舉措下，對于經常性項目，事業單位需要梳理每一個分項支出的預算，有賴于業務人員和財務人員的溝通和配合，通過梳理事業單位各個專項業務的支出明細，然后確定精細化成本內容的成本因素，最后根據相關成本因素分析細化項目成本，至此完成本預算單位經常性項目支出明細預算，經不斷總結和優化，逐步形成本部門行業支出標準，也可為財政部門制定或修正經常性項目標準化提供參考。可見，預算一體化改革通過增設經常性項目測算信息方面的支出標準和設定一次性項目的績效目標，增加了事業單位內部財務人員與業務人員的交流融合，助力事業單位經常性項目成本精細化管理和提升一次性項目績效管理。

（二）有效提升事業單位預算管理水平

實施預算管理一體化體系有利于進一步提升事業單位預算管理水平。一是采用零基預算編制方式更有利于預算單位根據年度的重點任務合理安排預算，以推動財政資源有效供給管理；二是績效管理貫穿于預算管理中，并可利用績效評價所披露的有效信息完善和改進預算管理的不足，形成評價、反饋、整改、提升的良性循環，為提升財政資金的使用效果發揮積極作用；三是新預算法規定按資金類別和全收支口徑（包括上年結轉資金、本年資金、收入及相關支出等）編制預算，強化了預算資金全面管理和先有預算方能支出的要求。

（三）全面增強事業單位人員團隊協作

以往事業單位有關預算管理的財務工作都由財務人員統籌安排。但由于預算管理涉及人事、資產管理、綜合管理等多個業務部門，因此財務人員很難在預算編制過程中動員其他部門參與到預算編制中，這使得事業單位的大多數預算編制精準度不高，有的出現與單位履行職責的實際資金需求偏離度較大。而通過預算管理一體化的實施，可有效打破事業單位人員溝通的交流屏障，通過各部門間的協同配合，增強了事業單位人員團隊協作，有助于業務與財務的協同管理。

三、預算管理一體化改革下事業單位財務管理的優化措施

推行預算管理一體化后，事業單位財務管理工作應圍繞適應預算績效管理的要求并不斷提升預算績效管理效果為重點，結合近幾年的實踐，提出以下五方面優化財務管理措施。

（一）完善預算管理制度和監督機制

預算單位使用公共財政預算資金是履行責任、實現目標、評價績效的過程，目前在“自下而上”編報年度預算計劃時需防止重申報輕績效、輕執行等問題發生。為此，要從轉觀念、壓責任、強監督上完善預算管理制度和監督機制。

1.完善預算單位預算業務控制制度

預算單位應建立以績效管理為導向，預算管理流程為主線，資金管控為核心的預算業務內部控制制度。項目入庫時，構建由財務部門與各業務部門相關人員共同組成的預算管理與績效評定小組，對擬入庫項目進行調查并開展項目立項預算評估，重點審核擬入庫項目的必要性、建設方案合理性、經濟性、項目支出績效目標能否達到預期效果等內容，將立項預算評估結論作為預算安排的重要依據，合理篩選經預算評審后的項目編制入庫項目草案，嚴格按本預算單位“三重一大”決策程序經研究同意后列入預算單位的項目庫，同時要結合年度重點任務的變化，適時補充調整完善項目庫項目，提升入庫項目的質量，并按財政部門有關規定列入預算儲備庫。

其次是進一步提高預算編制的科學合理性。要結合財政下達的控制數，按有效提高資金使用效果和輕重緩急從預算儲備庫中嚴選預算項目，緊緊結合完成預算年度目標任務編制年度預算草案，編制時要認真考慮項目預算的執行問題，綜合考慮與預算執行相關主要影響因素及其支出計劃，建立了一套預算編制與執行相關聯的采購、資產管理和資金分配等多項內容的完整的管理模式，在細化預算顆粒度的基礎上制定支出計劃，以有效控制預算支出，有效避免事業單位編制預算與預算執行脫節的現象，預算草案編制完成后，同樣履行“三重一大”決策程序審定后上報。

再次是強化預算執行管理。重點要明確預算執行目標要求、將預算支出責任分解落實到相關職能部門和人員、完善預算單位內部預算支出進度通報和分析，針對預算執行進度的難點和堵點加強溝通協調，并輔以督辦和獎勵機制，確保預算執行高效和支出進度達標。在預算執行管理中，預算單位要防止只考慮支出進度而忽視合規使用財政資金、隨意調減預算提高支出進度、虛列支出減少預算結余結轉資金、不按預算調整程序履行預算調整手續等問題。

第四是要科學設置績效目標并高度重視績效自評和績效評價結果的應用工作。績效目標是關于未來要做什么事，怎么做，預期達成什么效果，產生什么影響，如何安排時間進度，預期需要多少資金，如何控制成本，如何保障實施質量，以及如何對任務完成情況進行考核和評定的一系列的思考和一整套任務要求，設置科學績效目標應注意績效目標的合理性和績效指標的明確性以及兩者的有機結合，其中績效目標設定時需考慮是否依據充分，是否符合客觀實際；績效指標設定時需考慮是否清晰、細化、可衡量等。對于預算單位組織的績效自評和財政部門組織的績效評價工作，應以績效指標為指引，針對項目決策、過程管理、產出和效益四個方面所發掘的問題落實整改并提升整改效果。

2.完善預算審核和監管機制

預算單位的主管部門、財政部門審核和監管的重點應確保預算資金的有效供給，尤其是當前財政部門加大預算管理力度，圍繞推動高質量發展目標，重點加大經濟社會發展的關鍵領域和顯著薄弱環節增支，嚴控一般性項目支出，大力壓緊非急需、非必要支出，提高預算資金的使用效益更顯十分重要。為此主管部門要量力而行，在預算盤子內應加強統籌安排，財政部門要完善財政投資評審機制，推動政府投資項目投資評審關口前移，優化概預算評審機制，加強工程項目造價控制。如廣州市財政部門加強預算儲備項目的審核，對達到400 萬元以上的新增房屋維修項目、500 萬元以上的新增經常性項目，1000 萬元以上的新增階段性項目要求進行由財政部門組織預算評審通過后，方可列入預算儲備庫（含無需預算評審的項目）。在預算執行監管上，單位主管部門和財政部門通過預算支出進度通報、預算執行結果與部門（預算單位）績效考核掛鉤機制、預算執行在關鍵時間節點未達序時進度目標要求扣減下年度預算安排資金等形式，以倒逼預算單位提高預算編制質量，完成預算執行目標；在績效管理上，主管部門要組織預算單位開展績效自評和督導財政績效評價結果的應用。財政部門要引入第三方并督促其提高績效評價報告的質量，結合信息披露公開等手段，促進被評價單位和主管部門充分利用績效評價結果應用于提高預算績效管理水平。

綜上通過壓實預算單位和部門的責任，構建預算編制、預算執行和績效管理良性循環，不斷完善通報機制和督導等機制，推動預算單位從“重申報輕執行”向“重執行講績效”轉變。

（二）依托信息技術，優化預算資金管理。

事業單位財務人員可利用現有統一的預算管理一體化系統，通過檢查項目預算資金使用指標與其預算支出是否一致來判斷預算資金使用是否存在墊支或被挪用的風險，在項目資金專款專用和提升決算的準確性上發揮優勢，但目前事業單位未能結合自身內部管理需要開發個性化管理系統對接預算管理一體化的財務系統，管理效能受到一定限制。以有些事業單位既編制項目預算同時又編制與項目預算相關的貨物及服務政府采購預算為例，事業單位可全面梳理常規業務的相關成本，依據成本業態，成本動因等因素，利用大數據技術，構建大數據應用模型（如圖1 所示），將以往實施的原材料、機械臺班等內容納入到大數據應用模型中，通過多維度、大數據分析，分析預測預算年度材料品目和機械臺班涉及數量、單價，以提高編制政府采購預算的效率和準確性。

圖1

（三）完善通用標準和行業標準，推進財政支出標準化建設。

預算管理一體化要求預算單位應提高預算編制科學性、精準度，規范支出管理，按照支出定額標準編制項目支出預算。當前需從以下三方面推進財政支出標準化建設：一是財政部門制定通用標準。如廣州市在職人員公用經費分“兩類五檔”綜合定額標準并對其中涉及的物業管理費、電費、電梯維修（維護）費實行單項定額標準、公務車運行維護費區分一般公務車、執法執勤用車（按用途分三類）和特種專業用車，并按車輛使用年限5 年以下和5年以上兩個年限檔次制定定額標準等。二是主管部門制定本行業領域專用標準。如公路事業單位按符合本地區公路養護作業標準制定公路小修保養項目預算標準，市政部門按符合本地區市政道路養護作業標準制定市政道路小修保養項目預算標準。三是適時評估分析執行預算標準的合理偏差，通過微調標準，促進事業單位從嚴從緊管理預算資金。

（四）提升成本核算的有效性

政府會計改革引入雙基礎、雙報告制度，體現了預算會計和財務會計既適度分離又相互銜接，為事業單位成本核算奠定了基礎和條件，而實行全面預算績效管理則是事業單位成本核算的必然要求。

當前事業單位普遍存在成本管理淡薄、缺乏有效成本核算制度、成本核算偏粗不規范、缺乏成本監督機制等問題，相關成本信息未符合使用者的需求，需從以下方面加強成本核算，提升成本有效性（即成果/成本）。

首先要根據不同的成本核算目標合理確定成本核算對象。以預算項目作為成本核算對象的，要考慮預算項目是否存在合并歸類情況，并結合實際需要確定是否按合并歸類的相關明細項目作為成本核算對象。以公路預算單位轄區內各國省道小修保養明細預算項目合并為一個小修保養預算項目為例，成本核算時應區分轄內各條國道、各條省道作為成本核算對象，否則過于籠統不便于成本管理。其次要科學采用成本核算技術方法。要確定成本核算范圍、根據單位成本信息需求設置成本項目、選擇合適成本核算方法、確定成本計算時間、根據成本核算規范和原則區分直接費用和間接費用，按費用歸集與分配的要求、程序計入相關成本核算對象和成本明細項目，提高成本核算準確性。再次是強化成本效益分析。主要是分析成本結構是否合理、成本管理是否有效，將項目實際成本對標同行業先進成本水平，通過找差距、降成本，逐步實現績效目標成本科學合理，推動績效管理優化。

（五）突破專業壁壘，提升財務人員技能。

預算管理一體化要求財務人員應具備豐富的財務管理、預算管理與熟練的系統操作技能和協同能力，為此，事業單位要高度重視做好財務人員的培訓工作，特別是要營造業財融合氛圍，如將優秀財務人員派遣到各業務部門鍛煉學習，突破專業壁壘，提升專業能力，激發財務人員主動適應預算一體化下財務管理的新變化、新要求、新挑戰。

結語

綜上所述，預算管理一體化為事業單位財務管理工作發展提供了明確的方向和指引，在全面預算績效管理機制下，事業單位財務人員需要走進業務、走進流程、走進數據，通過業務和財務的融合，提高預算資金使用效果。事業單位在后期發展中，可嘗試本文所提出的五個方面財務管理優化措施，促進事業單位理財觀念和方法向全面預算績效管理轉變，將有限的財政資金管理好、使用好，發揮出更大的效益，促進事業單位財務管理由服務型向價值創造型轉變。