權衡穩糧和經濟效益的村莊土地資源配置優化探索

李晴 周蘭 田莉 范晨璟

摘要：權衡糧食生產和經濟效益是糧食生產功能區農業空間優化的重要內容和挑戰。首先建構基于糧食生產和經濟效益的村莊土地資源配置分析框架；其次以溧陽市糧食生產功能區H村為例，從人、地、產等3方面分析H村面臨的主要問題；最后從問題導向和目標導向出發，比較H村土地資源配置的5個情景。多情景評價模式有助于村莊規劃的農業空間優化分析，廓清村莊發展的政策選擇路徑。研究得出如下結論：農業空間不同土地利用方式畝產收益的一般性排序為非農生產＞非糧生產＞糧食生產；糧食生產優先導向下應確保糧食生產規模，但農業現代化可能造成對老年勞動力的“擠出效應”；生態農業的經濟效益和環境效益較好，具有地理品牌的生態農業的經濟效益和環境效益則更好；農業空間優化需要把握小農生產與現代農業、土地流轉與民生保障、非農就業與鎮村融合等要素之間的關系。

關鍵詞：糧食生產；經濟效益；土地資源；情景模式；村莊規劃

文章編號：1673-8985（2023）02-0087-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

0 引言

黨的二十大報告再次重申堅持農業農村優先發展，全面推進鄉村振興。這一方面體現了中央對農業農村發展的持續重視，另一方面也說明鄉村發展的相對滯后性。與城鎮空間的職能不同，鄉村空間的首要任務之一是保障農產品生產，此項功能在大國博弈和國際糧食危機的背景下尤為突顯。然而，農產品生產與經濟效益之間的關系卻不對等，“產糧大省”往往是“財政窮省”[1]。種糧比較效益低、財政貢獻小[2]。近年來，糧食生產成本不斷攀升，糧價持續相對走低。在此雙重壓力下，農業保障農戶家庭生計的潛力趨向弱化，這對糧食生產的數量、質量、結構、生態安全和風險防控等產生了實際和潛在的不利影響[3-4]。2020年我國農村居民人均可支配收入為17 131元；城鎮居民人均可支配收入為43 834元，后者是前者的2.56倍。按照經濟合作與發展組織（OECD）提出的以全體居民收入平均值的50%作為相對貧困標準，我國有12個省的農民屬于相對貧困人口[5]。因此，現階段農業農村發展的關鍵是提高村莊土地的畝產收益和人均收入，實現城鄉融合發展。《省級國土空間規劃編制指南（試行）》（2020）和《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（2020）要求完善和細化生態空間、農業空間和城鎮空間等主體功能區，統籌全域全要素規劃管理，堅持底線思維，探索內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子，優化鄉村空間布局，促進鄉村振興。目前城鄉規劃對建成區之外的空間管制較粗放，對“人”和“產”的分析不夠[6]，國土空間規劃編制在農業空間方面主要關注耕地保護和農村居民點布局，對驅動農業空間發展的邏輯及其規劃策略研究較少[7]。

本文從村莊微觀視角出發，分析不同土地資源配置方式下人、地、產三者的差異，以期為村莊規劃提供借鑒。首先，建構基于糧食生產和經濟效益的村莊土地資源配置分析框架；其次，以我國東部糧食生產功能區某類典型農業村——溧陽市的H村為例，分析該村在人、地、產等方面存在的主要問題；再次，依據研究框架對H村土地資源配置展開多情景分析比較；最后，總結不同土地資源配置對村莊人、地、產等方面產生的影響。

1 基于糧食生產與經濟效益的村莊土地資源配置分析框架

《省級國土空間規劃編制指南（試行）》將“農業空間”定義為“以農業生產、農村生活為主的功能空間”。村莊一般主要由農業空間構成，后者主要分為農用地和村莊建設用地，兩者呈現一定的競爭和互補關系。村莊空廢宅基地，經復墾可變為耕地；反過來，一些村莊也存在耕地非農化的現象。農用地可分為耕地和其他農用地，兩者之間也呈競爭和互補關系，其他農用地經土地整治可轉化為耕地，已有耕地也可能存在非糧化。在糧食生產功能區的村莊，穩定糧食生產是第一要務；糧食生產包括糧食產量和質量，兩者又與耕地面積和水土環境狀況等相關。村莊建設用地主要由宅基地及少量經營性用地和其他建設用地組成。農業空間的生產結構、農業種植結構和畝均產值決定了農業空間的產能和效益。從人、地、產三者的關系看，人口規模決定村莊建設用地的規模，村莊建設用地的規模和布局影響農用地的規模和布局，農用地生產水平與結構決定村莊農用地的畝產效益，畝產效益反過來又影響村莊常住人口規模。總體來看，耕地面積、糧食產量、水土環境影響糧食生產；畝均產值可反映經濟效益，經濟效益在理論上決定農業空間的就業人數（見圖1）。因此，針對農業空間的耕地面積、糧食產量、水土環境、畝均產值和就業人數等因素展開分析，可以比較村莊不同發展情景中人、地、產的相對優劣。

本文數據主要來自筆者2019—2021年對H村及其附近村莊的多次調研，基本計算參考基數如下：一般正常天氣和市場條件下，H村普通水稻每畝每季產量1 400斤（700 kg），利潤250元；小麥每畝每季產量700斤（350 kg），利潤300元；生態水稻參考H村附近的Q村數值，每畝每季產量1 100—1 200斤（550—600 kg），利潤450—2 200元，其中普通生態水稻每畝獲益約450元，“認養農業”的生態水稻每畝獲益約2 200元；青蝦每畝年利潤3 000元；餐飲民宿等第三產業同樣參考Q村數值，每棟經營餐飲民宿的宅基地每年收益約為2.2萬元，則每畝年利潤約為11.0萬元；溧陽市私人企業非農年薪按6.4萬元計算。在勞動力就業人數的計算上，參照朱介鳴等[8]提出的理論上城鄉經濟與空間結構最終應該在“農業勞動力人均農業GDP與非農勞動力人均非農GDP相等之處取得平衡”。為了簡便起見，本文假設文中所探討的不同發展情景均處于相對理想的狀態，農業空間能夠提供的相對充分就業的勞動力就業人數，參照村莊現有情況按如下方式計算：水稻種植按戶均500畝（約33.3 hm?），每戶2個勞動力計算；水產養殖按戶均80畝（約5.5 hm?），每戶2個勞動力計算；非農勞動力就業人數按村莊非農土地收益總值除以所在區域非農勞動力的人均工資收入計算。

2 溧陽市H村土地資源配置分析

2.1 H村概況

H村是溧陽市S鎮著名的青蝦養殖特色村。溧陽市位于太湖流域，是我國糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，于2019年入選為國家城鄉融合發展試驗區，2020年被生態環境部定為第四批“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地。H村位于S鎮西南部，與南京市高淳區和溧陽市上興鎮相接壤，距S鎮區約6 km、距溧陽市區約20 km，溧陽市級鄉村旅游環線1號公路從村中穿過，轄區面積約9.77 km?，地形較為平坦，屬萬畝圩區。2019年H村下轄18個自然村、33個村民小組，戶籍人口4 380人，1 284戶。

中華人民共和國成立以來，H村社會經濟發展經歷了3次重大轉變：1978年家庭聯產承包責任制的實行，村莊由集體農業生產轉為農戶家庭分散農業種植；2000年與2009年的兩次合村；2009年左右引進青蝦養殖技術，如今成為當地的特色產業。H村現狀城鄉建設用地為78 hm?，占村莊總用地的8.0%；人均城鄉建設用地達到178 m?/人，遠超村鎮建設用地標準。現狀農地為738 hm?，占H村總用地的74.5%，其中基本農田647 hm?，占H村總用地的66.2%及H村農用地的87.7%。H村水產養殖面積從2009年的4 400畝（約293.3 hm?）增加至2018年的9 000多畝（600.0 hm?），隨后由于國家政策強調穩定糧食生產，2019年水產養殖面積減少至6 300畝（420.0 hm?）。省級生態紅線區10余公頃，集中分布在H村東北側邊界，主要為洪水調蓄的功能（見圖2）。

2.2 H村土地資源配置面臨的主要問題

從人、地、產等3方面分析，目前H村土地資源配置面臨6個方面的主要問題。

（1）農業勞動力老齡化

通過訪談得知，在H村4 380人中，常住人口占戶籍人口的66%左右，以老人、婦女和兒童為主。從事傳統糧食作物種植與水產養殖的主要是55歲以上的村民，每月回家的中青年主要在附近的S鎮務工，村莊日常人口結構呈現顯著的“空心化”和農業勞動力老齡化的特征。

（2）耕地非糧化

H村青蝦養殖業發達，但蝦塘主要來自耕地。依托第二次全國土地調查數據和2018年土地利用圖斑數據對比發現，10余年間H村48.23%的土地性質發生改變，47.36%的耕地，約4 090畝（272.7 hm?）出現非農或非糧化。其中，6.81%的耕地出現非農化，89.66%的耕地出現非糧化，轉變為蝦塘養殖用地。由于近年來，我國對于耕地保護越來越重視，H村非糧化趨勢已經得到抑制，2018年3 000畝（200.0 hm?）蝦塘得到復墾。

（3）耕地破碎化

根據2018年土地利用圖斑，H村現狀耕地256塊，耕地地塊密度0.85塊/hm?，耕地邊界密度指數0.04，耕地破碎化指數0.27，耕地呈現出局部破碎化特征（見圖3）。據調研訪談和H村土地調查統計數據得知，H村83%的耕地已流轉給私人或由村集體承包，共85戶。現有種糧大戶7戶，共承包耕地3 172畝（約211.5 hm?），最大戶承包面積1 350畝（90.0 hm?），最小戶承包面積20畝（約1.3 hm?），戶均承包面積453畝（30.2 hm?）；養殖大戶78戶，共承包耕地約5 970畝（398.0 hm?），最大戶承包面積約675畝（45.0 hm?），最小戶承包面積20畝（約1.3 hm?），戶均承包面積70畝（約4.7 hm?）。H村目前種糧承包500畝（約33.3 hm?）以上的有3戶，均是外地人；養殖承包500畝（約33.3 hm?）以上的有2戶，特色青蝦養殖大戶都是本地人（見表1）。

（4）水土環境輕度污損化

據調研可知，H村水資源總量為枯水年4.30×106 t、豐水年1.45×107 t、多年平均6.62×106 t；用村莊水資源量乘以水質指標，測算其水環境承載容量為采用高錳酸鹽作為氧化劑測定的化學需氧量（CODmn）66 t、總氮（TN）9.9 t、總磷（TP）2.0 t。盡管H村周邊河水質持續改善，2019年總氮、總磷和化學需氧量濃度較2018年分別有所下降，但是養殖水面面積大，水產養殖對環境污染貢獻度較大。H村總氮容量為9.9 t，實際利用21.6 t，化學需氧量為66 t，實際利用為74 t，從測算結果得知H村水環境承載力超載，后續改進重點在于總氮減排和控制青蝦養殖規模，總量適宜控制在4 000畝（約266.7 hm?）以內。在土壤方面，溧陽市10個土壤質量監測點評估結果及現場采樣測定結果均基本達標，各項污染物指標濃度均低于農用地或建設用地土壤污染風險管制值，后續改善重點在于農業減量施肥、技術途徑緩釋肥推廣和節水減排。

（5）建設用地破碎化和空置化

H村現狀有18個自然村共33個村民小組零散分布在村域，用地集約度低。由于就業、教育和醫療等原因，大量村民外流，造成村莊宅基地空置化現象突出。

以H行政村的D自然村為例：該村戶籍人口為179戶，全年常年不回家的有34戶，占19%；全家只過節回家的有27戶，占15%；全年全家常在家的有72戶，占40%，這類家庭的中青年成員主要在附近的S鎮打工，能夠經?；丶覉F聚；僅留守老人在家的有37戶，占20%；留守老人和兒童在家的有3戶，占2%；留守老人與婦女兒童在家的有8戶，占4%。D村住宅空置占比33.5%，其中超過一半的住宅常年無人居住，宅基地使用率非常低（見圖4-圖5）。

（6）相對貧困化

H村村集體收入主要來自蝦塘租賃的租金收益，每年約有76萬元，另在H集鎮上村集體有8間房，每年可收租金約2.5萬元。村集體收入基本能滿足村集體建設、日常維護開支，無余錢給村民分紅。村民人均年收入為2.4萬元，其中外出打工收入占比高，約占64%，農業收入僅占總收入的34%，即人均農業年收入0.8萬元，農業收入中青蝦養殖收入占74%。2018年H村蝦塘復墾3 000余畝（200余公頃），次年村民人均收入隨之下降近40%，而且由于復墾耕地由大戶承包，原來養殖青蝦的村民也隨之“失業”。從圖6可以看出，村民人均收入與溧陽市其他鄉村相比，差距較小，但與溧陽市城市人均收入相比，城鄉差距大，呈相對貧困化特征。

2.3 發展目標和愿景

依據《溧陽市S鎮總體規劃（2014—2030）》和《溧陽市鄉村規劃建設（2016—2030）》，H村處在S鎮西部現代漁業片區內，規劃擬設置1個特色村、1個重點特色村和4個重點村，打造H村青蝦現代產業園。依托上位規劃的定位，本文對H村的發展目標和愿景擬定為：推進宅基地的所有權、資格權和使用權“三權分離”，對破碎和空廢的村莊建設用地進行綜合整治和復墾，在一定程度上恢復基本農田的糧食生產功能；結合其他鄉村稻蝦輪作的經驗，維持H村的青蝦特色產業；依托1號旅游公路，未來發展旅游業。

2.4 基于糧食生產和經濟效益的H村土地資源配置多情景分析

基于H村存在的問題和發展目標愿景，考慮穩定糧食生產和經濟效益的不同影響因子政策偏向，可生成5種土地資源配置情景。

2.4.1 5種土地資源配置情景

（1）現狀趨勢情景

現狀趨勢模式指順應當前的青蝦養殖主導特色產業，同時滿足基本農田的基本要求。在建設用地上對空廢宅基地進行一定程度的流轉，降低集體建設用地破碎度。化肥農藥減量化，農田及養殖污水通過周邊生態溝渠處理后排放，減少水土的污損化。

此情景模式擬維持現有“一村一品”的青蝦品牌效應，基本農田采取稻蝦輪作。耕地恢復至647 hm?，比現狀增加325 hm?。稻蝦輪作養殖面積306 hm?，水產養殖面積88 hm?。城鄉居民點建設用地70 hm?，其中農村宅基地46 hm?，比現狀減少6 hm?。土地總產值1 481萬元，畝產收益為0.1萬元，按當前農業空間相對充分就業的勞動力就業人數計算，可提供168人的就業崗位。

（2）糧食生產優先情景

糧食生產優先模式指以保護耕地和基本農田為首要任務，盡可能多地利用農用地生產更多的糧食，將現狀用地中即可恢復與經工程恢復可恢復的土地和基本農田內的養殖水面全部復墾為耕地，消除耕地非糧化，促進耕地全域整治。普及使用優質抗蟲害種子并推廣規?；N植，以達到糧食增產增收的目的；化肥農藥減量化，農田及養殖污水通過周邊生態溝渠處理后排放。這種模式最大化地保障村莊穩定糧食生產，但是代價較大，基本“消滅”了H村青蝦特色產業，全域整治后大規模的農機現代化生產將減少農業勞動力就業崗位。

按糧食生產優先模式規劃后有耕地693 hm?，比現狀增加371 hm?；水產養殖用地44 hm?，比現狀減少349 hm?；城鄉居民點建設用地70 hm?，其中農村宅基地46 hm?，比現狀減少6 hm?。土地總產值770萬元，畝產收益為0.05萬元，可提供約58人的就業崗位。

（3）生態經濟情景

生態經濟模式指在保障糧食數量的基礎上，進一步提高糧食生產的質量，大力發展生態農業。在較大面積保護耕地和適當保留水產養殖用地的前提下，改善土壤質量、種子質量和耕種方式。生態水稻參考H村附近Q村的數值，每畝產量1 100—1 200斤（550—600 kg），普通生態水稻每畝獲益約450元，“認養農業”的生態水稻由于生產過程要求更嚴，品牌溢價更高，生態水稻價格每斤可提高3倍，減去成本，每畝獲益高達約2 200元。本情景模式參考后一種品牌性的生態水稻運營的理想情景，需要依托政策、技術、社會資本和社會網絡的支持。

按生態經濟模式規劃后有耕地647 hm?，比現狀增加325 hm?；水產養殖用地88 hm?，生態經濟模式下村莊水土環境和空氣質量將有較大提升；城鄉居民點建設用地67 hm?，其中農村宅基地46 hm?，比現狀減少6 hm?。土地總產值2 894萬元，畝產收益為0.19萬元，按當前農業空間相對充分就業的勞動力就業人數計算，可提供84人的就業崗位。

（4）經濟收益優先情景

此模式相對簡單，青蝦養殖收益高，就大力發展青蝦養殖業，采取稻蝦輪作，基本農田滿足一季稻耕種要求。在建設用地方面對分散宅基地和空廢工業用地進行整理復墾，降低建設用地破碎度。農田及養殖污水盡量通過周邊生態溝渠處理后排放，減少水土的污損化。

按經濟收益優先模式規劃后有耕地647 hm?；稻蝦輪作養殖面積647 hm?，水產養殖面積128 hm?。城鄉居民點建設用地52 hm?，其中農村宅基地28 hm?。土地總產值4 167萬元，畝產收益為0.28萬元，按當前農業空間相對充分就業的勞動力就業人數計算，可提供291人的就業崗位。

（5）協調發展情景

協調發展模式是指在政府支持下，盡可能吸收前4種方式的優點：在政府資金和政策的支持下，依托全域整治，推進耕地“三權”分置，加大高標準農田建設規模，增加糧食產量，與Q村聯合，打造特色性的稻蝦米“地理品牌”生態農業。適當保留部分集中片區的水產養殖用地，維持青蝦現代產業園，延伸H村的特色產業。強化宅基地“三權”分置，將破碎化的建設用地進行整合，將長期空置化宅基地進行置換，把使用權或資格權流轉至村集體，提升宅基地產權的利用效率。依托溧陽1號觀光游路、青蝦品牌聲譽和湖泊景觀，發展美食和觀光旅游產業。

按協調發展模式規劃后有耕地647 hm?；稻蝦輪作養殖面積88 hm?，水產養殖面積123 hm?。城鄉居民點建設用地50 hm?，其中農村宅基地28 hm?。土地總產值3 831萬元，畝產收益為0.26萬元，按當前農業空間相對充分就業的勞動力就業人數計算，可提供221人的就業崗位（見圖7）。

2.4.2 H村土地資源配置提升多情景對比小結

據2020年數據得知，H村糧食種植322 hm?，糧食產量507萬斤（2 535 t），水產養殖面積393 hm?，土地總產值2 034萬元，畝產收益為0.14萬元。5個情景比較中，糧食生產優先情景的耕地保護面積最大、水產養殖用地最少，糧食產量最高，抑制了耕地非糧化。在畝產收益方面，糧食生產優先情景畝產收益最低，協調發展情景畝產收益最高；協調發展情景兼具糧食耕地保護和經濟效益提升的優勢（見圖8-圖9）。在水土環境質量方面，生態經濟情景和協調發展情景最好。在土地可提供的相對充分的就業人數上，經濟收益優先情景就業人數最多，達到291人，糧食生產優先情景最少，只有58人；但5個情景所能提供的就業人數均遠低于村莊留守成年人數（見表2）。

3 結論與討論

當前我國還有35%左右的人口留在農村，實現城鄉共同富裕仍然面臨巨大的挑戰。如何通過國土空間中的農業空間規劃，優化內部各類空間要素，推動農業空間高質量發展，促進鄉村振興，是城鄉規劃師所面臨的重要任務。本文以糧食生產功能區的村莊為例，從人、地、產三者的關系出發，基于糧食生產優先和經濟效益權衡的視角，從相對微觀的層面分析不同土地資源配置下的村莊發展情景模式，結論如下：

（1）農業空間不同土地利用方式畝產收益的一般性排序為：非農生產＞非糧生產＞糧食生產

80多年前，費孝通[9]在《江村經濟》中得出研究結論：單一農業和副業無法根本提升鄉村的生活水平，非農經濟是中國農村提升發展的唯一途徑。時至今日這一結論在一定程度上仍然有效，但需要加上新型城鎮化和城鄉一體化等新理念。在H村案例中，非農生產、非糧生產與糧食生產的畝產收益比值可以達到驚人的432：12：1，因此農業空間規劃需結合村莊的資源稟賦，提升村莊的可達性，積極發展農產品深加工和第三產業，使農村實現增產增收與充分就業。

（2）糧食生產優先情景下糧食生產規模最大，但農業現代化可能造成對老年勞動力的“擠出效應”

當前農村人口與城市人口的一個重要區別是農村勞動力到60歲之后，大多數只有較低的養老保障，沒有“退休金”，許多農村勞動力60歲之后仍然不得不“工作”。在糧食生產優先情景下，糧食生產得到最大程度的保障，但是依靠農機裝備的大規?，F代化農業生產會減少農業勞動力的需求，導致缺少“充分”養老保障的部分老年勞動力失業。H村案例中青蝦養殖水面已復墾3 000畝（200 hm?），復墾后耕地由種植大戶承包，原來的養殖戶村民失業。如果繼續照此推進，按照復墾后戶均接近500畝（約33.3 hm?）的現代化農業方式計算，全村所需勞動力僅需29戶，大大低于目前村莊農業生產的人數。

（3）生態農業的經濟效益和環境效益較好，具有地理品牌的生態農業的經濟效益和環境效益則更好

雖然生態農業情景與糧食生產優先情景相比，糧食產量略低，但是前者的經濟效益和環境效益更好，糧食質量更高，能夠提供更多的就業崗位。生態農業的耕作方式需要更好地養護土壤，減少無機化肥和農藥的使用，對水質的控制要求更高；為保證糧食品質，需要對糧食作物授粉進行控制，這樣對環境也更為友好，更符合綠色安全的可持續發展方向。與一般的消費品一樣，具有地理品牌聲譽的生態農業產品溢價能力更高。

（4）鎮村之間存在一定的以小城鎮為中心的“鎮村融合”關系

鎮村之間具有天然的依附關系。如果某鎮擁有一定的經濟實力，能夠提供一定數量和薪酬的非農就業崗位，附近村莊的中青年就愿意在此鎮工作，在獲得高于農業生產收入的同時可以照顧留守在村莊的父母或者子女，維持日常性的家庭關系。H村約有超過30%的中青年勞動力在S鎮從事二三產業工作。這些村民或者住在村里，每天往返居住與工作地點之間，或者住在S鎮上，每周回村莊一兩次，反映出鎮村之間在一定程度上的“城鄉融合”關系。因此，鎮村應實現融合發展，統籌勞動就業和社會福祉。然而，應該看到像溧陽市和其他更高能級的城市，能夠提供更多可選擇性的就業機會，吸引了H村更高比例的中青年勞動力“背井離鄉”，尋找發展機會。

（5）從中長期來看土地仍然是村莊部分老年勞動力的民生保障

對于不得不到更遠更大的城市打拼的村莊中青年勞動力，由于文化水平和社會資本相對較低，在城鎮就業和生活的壓力大，他們對留守在農村的父母親的經濟支持能力較弱。盡管家庭內部仍然會互助合作，然而“老年村民農村自給自足＋中青年村民城鎮定居”的新的分離方式已經出現。這使得土地仍然是村莊部分老年勞動力的民生保障，不能簡單地處理耕地和宅基地的土地流轉。從發展趨勢上看，在10—15年的中長期內，缺乏區位優勢、村集體經濟不發達的村莊，農業勞動仍然是相當一部分農村常住人口的主要收入來源。從長期來看，第二、三代外出“打工族”回歸農業生產的可能性較小，在城鎮定居的可能性更大，這些村莊的常住人口規模會較大幅度降低。

本文分析的H村雖然位于我國東部經濟較為發達的鄉村地區，但是其所面臨的村莊發展與糧食生產之間的“張力”較為普遍，在我國農產品主產區的許多村莊都存在類似現象。由于糧食生產的畝均補貼較低，糧食生產與村莊發展之間的關系需要進一步協調。這需要從包括土地發展權轉移、財政補貼、金融稅收和公共服務等國家政策和市場運作相結合的視角，展開進一步的農業農村發展政策探索。此外，本文所采用的村莊發展多情景評價模式有助于村莊規劃的農業空間優化分析，厘清村莊發展在人、地、產等方面的優勢與問題，為村莊發展提供更為全面清晰的政策選擇路徑，同時需要與村莊自身稟賦和當地經濟發展方式密切結合。