新城市與新鄉村融合發展的實踐研究
——以奉賢區為例

■吳康軍

黨的二十大提出全面推進鄉村振興戰略，要“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”。進一步為鄉村建設發展作出明確的戰略安排，夯實融合發展基礎。上海提出到2025 年率先基本實現農業農村現代化，形成城鄉融合發展新局面，為建成與具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市相適應的現代化鄉村奠定堅實基礎。奉賢區作為國際化大都市下的郊區，近幾年在探索城鄉融合發展方面取得了初步成效。

一、奉賢區城鄉融合發展的實踐探索

（一）宅基地置換試點：奉賢莊行新華村和青村北唐村

2004 年上海市政府確定全市首批15 個宅基地置換試點基地，由政府牽頭推進“三個集中”（“三個集中” 是市委、市政府確立的上海郊區加快推進方略，即產業向規模經營集中、工業向園區集中、農民居住向城鎮集中）。奉賢區莊行、青村兩鎮的經濟實體作為建設單位，以城鄉建設用地增減掛鉤方式，分別對莊行新華村和青村北唐村實施宅基地置換試點，兩個村共拆除原有村民住宅50 萬m2，并集中建造莊行新華中心村和北塘新苑2 個小區50 萬m2。兩個鎮的宅基地置換，共需23 億余元，包括動拆遷費用、建安費、土地復墾、為農民解決鎮保等費用。這筆龐大資金主要由區、鎮自籌，依賴于宅基地置換后，以節余的建設用地指標拍賣所得，平衡部分建設資金。宅基地置換取得的成效明顯。一是宅基地復墾為耕地，盤活了土地存量，兩試點凈增耕地1621 畝，結余建設用地820 畝；二是農民享受到養老社會保障；三是改變城鄉面貌，提高農民生產生活環境。

（二）全市首個城鄉統籌試點區：奉賢開啟城鄉融合發展新探索

2012 年，奉賢區確立為全市首個城鄉統籌試點區，制定了2013-2018 年兩輪三年行動計劃。

1.第一輪統籌城鄉發展的實踐探索。以高起點規劃為引領，著力實現城鄉發展規劃全覆蓋；以規范土地使用權為重點，著力節約、集約利用土地；以市政交通為支撐，著力構建“三大組團” 基礎設施體系；和以社會公共設施建設為抓手，著力提升城鄉公共服務水平；以產業轉型發展為方向，著力增強區域經濟實力；以強村富民為核心，著力提升農村發展能力。重點聚焦規劃引領、土地利用、基礎設施建設、公共服務提升、產業轉型和強村富民等六個方面的內容，制定25 項重點工作和80 項具體項目有效推進，基本完成各項目標任務。如在規范土地使用權、節約集約利用土地方面，開展城鄉建設用地增減掛鉤和土地整理工作，穩妥推進新葉村、鹽行村等試點村的宅基地歸并，取得了初步成效。

2.第二輪統籌城鄉發展的實踐探索。2016 年開始推進第二輪奉賢區統籌城鄉發展三年行動計劃。重點聚焦新型城鎮化建設、農村發展方式轉變、基礎設施建設、公共服務提升、產業轉型、農村改革和強村富民等九個方面內容、39 項工作目標，強化組織保障、強化協調聯動、強化資金支持、強化監督考核，按照時間節點，有序推進落實。如在推進強村富民、扶持經濟薄弱村綜合幫扶工作中，奉賢區搭建區級統籌平臺，打響“百村”系列品牌，成效顯著。

3.奉賢區成為國家新型城鎮化綜合試點區。奉賢區列入國家新型城鎮化綜合改革試點。重點在加快城鎮體系建設、推進產城文生融合、加快社會治理創新、深化體制機制改革等四大主要任務，分解為15 項具體任務加以推進落實完成。如在加快城鎮體系建設方面，打造有品質的奉賢新城和美麗鄉村建設需要同步推進，而奉賢的莊行鎮、西渡街道在浦江南岸有一片“森林級”的涵養林地，通過規劃，建設農藝公園，打造成田園綜合體。

（三）“鄉村總部” 和生態商務區：奉賢區城鄉融合發展的區域實踐

奉賢區“鄉村總部”與生態商務區建設順應城鎮化大趨勢，牢牢把握城鄉融合發展方向基礎上，尊重農民意愿，打通城鄉要素合理配置通道，實現基本公共服務普惠共享，推動城鄉基礎設施一體化，促進鄉村產業多元化發展。

一是充分發揮政府、總部企業和社會機構共同參與配套服務設施建設的積極性，因地制宜地推進總部經濟周邊“田、水、路、林、宅”的基礎設施建設。二是加大商業設施配套力度，打造總部經濟的“15分鐘”生活圈。依托鄉村振興示范村、美村鄉村創建等工作，優化農村生態生活環境和村莊風貌。三是在土地資源盤活方面加大改革創新力度，探索在農村的宅基地、集體建設用地、國有建設用地上引進工商資本。四是立足“鄉村總部”經濟，構建點面結合、內外一體、政府主導、社會力量廣泛參與的招商體系。推進鄉村產業多元發展，通過引入工商資本和人才逆向流動，提升鄉村的經濟噸位、經濟密度、經濟動能，實現產業要素在鄉村適度規?；劢埂?/p>

二、實施新城市和新鄉村高質量融合發展的對策

（一）聚焦宅基地改革試點，拓展城鄉稀缺資源融合功能

2020 年奉賢區被列為國家宅基地改革試點，以宅基地制度改革為牽引，完善宅基地集體所有權行使機制、探索宅基地農戶資格權保障機制、探索宅基地使用權流轉制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地審批制度、健全宅基地監管機制。要不斷豐富盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的途徑，積極鼓勵農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式，依法依規盤活農村閑置宅基地和閑置住宅，發展符合農村特點的農家樂、休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務等新興鄉村產業。

一是發展鄉村餐飲民宿。在傳統農家樂餐飲基礎上，奉賢將鄉村民宿作為推動鄉村旅游轉型升級、促進鄉村資源優化配置的突破口，大力發展民宿經濟。二是建設鄉村版“人才公寓”。在充分尊重農民意愿的前提下，依托流轉盤活存量閑置宅基房屋，打造成鄉村版人才公寓，有效改善村容村貌，增加集體和村民收入。三是打造“青春里”養老社區。聚焦“老、小、舊、遠”的養老問題，通過流轉閑置的宅基房屋或利用閑置的集體資產，創新探索“青春里”養老社區建設模式，實現“家門口幸福養老”。四是發展生態商務區。聚焦城市核心產業空間延伸，發揮超大城市鄉村功能，在區域優勢明顯的地區，探索打破鎮域村組界限，實施組團式流轉、整域制開發。加大鄉村產業招商力度，吸引央企、市屬國企、優秀民企等入駐鄉村，使城市人才、資金、信息等資源要素向鄉村流動，區域化集聚總部企業，打造生態商務區。

（二）依托城市數字化轉型，加快推進農業農村數字化轉型

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視信息化工作和數字化轉型，作出一系列戰略決策，統籌推進信息化、數字化快速發展。通過數字化轉型，“著力發揮信息技術創新的擴散效應、信息和知識的溢出效應、數字技術釋放的普惠效應，加快推進農業農村現代化”。

一是在農業領域，依托城市數字化轉型，運用大數據、云計算等技術加強農業數字化建設，增強農業數據匯集和應用，推動農業數據資源庫、網絡平臺信息系統、農業空間地理信息系統深度融合。通過數字農業的發展，促進盤活農村發展活力，提高農村收入水平。在數字農業發展過程中，關鍵在于把握數字技術，結合奉賢農業特色以及市場需求，健全農業的產業鏈，發揮農業在數字化基礎上的轉型效應，打造出品牌農業、精品農業和便捷農業。

二是在鄉村治理領域，依托政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”，推進鄉村公共服務和管理數字化應用場景建設，實現信息發布、民情收集、議事協商、公共服務等村級事務網上運行，提升鄉村公共服務數字化、智能化水平?！碑斍埃跀祿R集、設備共享等方面，需要通過打通數據壁壘，使鎮、區、市都能方便地接入共享網格，真正做到 “一圖看全景、一屏管全程、一鍵控全場”的效果。在人才方面，數字鄉村建設對數字人才提出了更高要求、更嚴標準、更大需求，農村數字人才稀缺是影響農村信息基礎設施和硬件平臺的數字賦能潛力發揮的制約障礙。加強數字鄉村應用場景的宣傳和示范，提升農民掌握數字技術的意愿，深入開展各類涉農信息技術、農村電商、信息產品使用等專題培訓。

（三）新城市和新農村基礎設施更暢通、公共資源共融更豐富

長期以來，鄉村發展之所以比較落后，很大程度是因為城鄉分割的二元體制和發展格局。黨的十九大提出了“鄉村振興戰略”，就是要破除城鄉二元體制，從城鄉分割邁向城鄉融合發展。鄉村振興要積極推動各類要素在城鄉之間雙向自由流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。將逆城市化作為鄉村振興的新機遇，重塑城鄉關系，通過高水平鄉村振興，讓鄉村煥發新的光芒。

奉賢區以“城市繁華，農村繁榮”為鄉村振興的目標，以實施“富民、富村，強鎮、強區”戰略為抓手，對標最高標準、最好水平，打破農民收益窘境，打破城市固化空間，打破鄉村治理條條框框，打破農村產業壁壘，以“鄉村總部”、生態商務區建設為抓手，讓農村變成美麗家園、綠色田園、幸福樂園，營造“田園牧歌式”的“都市里的鄉村、鄉村里的都市”，美鄉村、富農民、增活力、添風采，把鄉村作為城市最靚麗的底色，成為鄉村振興最大的發展優勢，形成新增長點、新爆發點、新亮點，推動高質量發展、高品質生活、高效能治理，走出國際化大都市背景下的鄉村振興新路，城市鄉村空間蝶化，實現“鄉村比城市更美好”“奉賢就是大公園、村村都是度假村” 的美好愿景。

（四）破除妨礙城鄉要素流動交換壁壘，城鄉融合體制機制更加完善

建立健全城鄉機制和政策體系內容相當廣泛，包括“城鄉要素合理配置”“基本公共服務普賢惠共享”“基礎設施一體化發展”“鄉村經濟多元化發展”“農民收入持續增長”等五大類合同制機制，細分有二十八項之多。要達到城鄉融合發展體制機制通透，必須要下大力氣破除阻礙城鄉要素自由流動和平等交換的壁壘，這是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的關鍵和根本。如何破除阻礙城鄉要素自由流動和平等交換的壁壘，奉賢區著重在以下方面改革創新。

一是整體性系統性謀劃、重點突破。強化頂層設計，增強改革的系統性、整體性和協同性。以問題為導向，針對難點、關鍵點和薄弱點，破除障礙。二是結合實際、循序漸進。從奉賢實際出發，把握改革節奏，先行先試，取得實效，加以推廣。三是農民主體、共享發展。農民是鄉村振興中的主體，鄉村建設、社會治理離不開農民的參與。因此，要避免“政府全力做、農民旁眼看”的現象。農民是鄉村振興的主要受益者，教育農民自覺地、主動地承擔自己的責任，激發全體農民的主動性、積極性、創造性，才能真正滿足農民的獲得感、幸福感。四是守住底線、防范風險。無論改革如何推進，必須堅守農村土地集體所有、堅守耕地紅線、堅守農民利益不受損三條底線。□