黨規國法有效銜接視域下村級組織負責人“一肩挑”的法治化路徑

歐愛民，崔富蓉

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

農村基層黨組織與村民委員會是農村權力結構中最關鍵的兩個組織，村級組織負責人“一肩挑”是指，村黨組織書記與村委會主任由同一人擔任。黨的十九大以來，為進一步加強基層黨組織在農村治理中的領導核心作用，中共中央決定將“一肩挑”作為鄉村振興戰略的重要舉措在全國推行，并將其納入了黨內法規的調整范疇。然而，“一肩挑”不僅需要黨內法規作為落實依據，更需要相應國家法律的銜接配合。目前，《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）等國家法律尚未作出相應規定，從而引發系列法治問題，急需以黨規國法有效銜接為視角，對“一肩挑”的制度依據、制度執行、“兩委”權限劃分、監督機制等予以優化完善，確保“一肩挑”在法治軌道上運行，有效提升鄉村社會治理體系和治理能力現代化水平。

一、村級負責人“一肩挑”的制度沿革

“一肩挑”的初衷是解決農村“兩委”之間矛盾。實踐表明，該制度有利于強化村級黨組織的領導地位，提升農村治理效率。因此，中央將其作為一種倡導性政策在全國各地推廣。黨的十九大后，為進一步加強黨的全面領導，推動鄉村振興戰略的實施，中共中央將其作為既定政策要求在全國范圍內推行，并以黨內法規的形式賦予其強制性。

（一）作為倡導性政策的“一肩挑”

隨著改革開放的深入發展，我國農村面貌和農村治理結構發生了巨大變化。村民自治的發展逐漸消解了人民公社時期的黨的一元化領導體制，形成了村黨組織與村委會共享農村治理權的二元權力結構。《村委會組織法》頒布后，村委會享有國家法律賦予的基層治理權，同時具有由村民自下而上選舉產生的權威性基礎，黨支部傳統的領導方式受到挑戰[1]，部分地方出現了“兩委”班子兩不相和，互相推諉的現象，嚴重影響農村的決策效率與治理效能。

為解決“兩委”沖突這一農村治理中的棘手難題，1988年年底，湖北省谷城縣冷集鎮黨委、政府在全鎮13 個千人以下的村率先試點村書記、主任“一肩挑”的領導體制。其改革的初衷在于該體制既能適應改革開放和經濟發展需要，也能解決村級組織中因干部職數多、職責不清楚、班子不團結出現的種種問題[2]。一些地方領導認為“黨支部書記、村主任一人雙肩挑”，有利于充分發揮基層黨組織在農村的領導核心作用和戰斗堡壘作用，強化和明確村級領導干部的責任感[3]。1999 年前后，山東、廣東、海南等地開始進行村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”機制的探索，逐漸形成了威海模式、順德模式兩種模式，取得了一定的成效。2002 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發〔2002〕14號），力倡“一肩挑”。由此，“一肩挑”作為一種倡導性政策開始在全國各地推廣，成為村黨組織與村民委員會“一把手”任職方式的一種模式。此時，中央層面對“一肩挑”的態度是提倡與鼓勵。如，2008年6 月30 日，中共中央組織部、民政部聯合印發的《關于認真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》（組通字〔2008〕33 號）指出：“要提倡村黨組織書記通過選舉擔任村民委員會主任，鼓勵村‘兩委’班子成員交叉任職，但要堅持從實際出發，不搞一刀切。”

（二）作為強制性制度的“一肩挑”

黨的十九大之后，為加強黨的全面領導，確保基層黨組織的領導核心地位，充分發揮基層黨組織的“戰斗堡壘”作用，推動鄉村振興戰略的實施，村級負責人“一肩挑”在中央與國家層面從倡導性政策發展為既定政策。2018 年，中共中央、國務院聯合印發的《關于實施鄉村振興戰略的意見》正式提出“推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任”。同年，中共中央、國務院聯合印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》（以下簡稱《戰略規劃（2018—2022年）》），將村黨組織書記兼任村委會主任指標進行了量化，要求在2016年“一肩挑”村占比已經達到30%的基礎上，2020 年要達到35%，2022年要達到50%。2019 年，《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》等多個文件，均強調要“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人”。2019 年，中共中央印發《中國共產黨農村基層組織工作條例》（以下簡稱《農村基層組織工作條例》）、《中國共產黨農村工作條例》（以下簡稱《農村工作條例》），上述兩部黨內法規均明確要求“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村‘兩委’班子成員應當交叉任職”。由此，“一肩挑”作為一種正式制度得以確立。

《戰略規劃（2018—2022 年）》雖將村黨組織書記兼任村委會主任村占比定性為預期性指標而非約束性指標，但在我國壓力型政府體制環境下，各級政府勢必會進行量化分解，將之納入相關考核指標體系，“一肩挑”實際上具有不容違背的強制性。此外，黨內法規作為具有強制力保證的、必須得到遵守的黨內高級規范，其關于“一肩挑”的規定對各級黨組織而言就是必須予以貫徹執行的剛性要求。可以說，“一肩挑”已從最初的倡導性政策發展成為具有強制性的正式制度。

誠然，“一肩挑”的推行在實務界與理論界還存在些許爭議，但無論從政策落實的角度，抑或從黨內法規執行的角度，在全國范圍內推行“一肩挑”已經成為既定事實與強制要求。“在理論問題爭論不清或者這種爭論有礙于實踐探索的情況下，采取不爭論的態度，先在實踐中嘗試，然后由實踐來回答理論問題，是中國經濟體制改革和政治體制改革能夠不斷向前推進的一個有效策略。”[4]因此，關于村級組織負責人“一肩挑”，目前急需解決的重點問題是如何在推進國家治理體系與治理能力現代化的時代背景下，探索出一條切實可行的法治化路徑，以保證其落實與運行機制的合法合規性。

二、村級組織負責人“一肩挑”的法治困境

習近平總書記指出：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現現代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。綜觀世界近現代史，凡是順利實現現代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。”[5]基層是我國社會的根基，是國家政權的著力點，是一切工作的依托，更是國家政權與社會接觸的一線[6]，其治理方式的法治化是推進國家治理現代化的重點。“一肩挑”是我國獨具優勢的關于基層治理的制度創新，在長期的實踐探索中積累了豐富的成功經驗，同時也暴露出諸多法治短板，亟待補齊。

（一）國家法律對黨內法規的銜接缺位

“一肩挑”事關黨內事務與國家事務，其法治化運行既離不開黨內法規的制度支撐，也需要國家法律的有力保障。然而，目前關于“一肩挑”的制度體系還存在“黨規先行，國法缺位”的現實問題。

第一，黨內法規先行對“一肩挑”作出專門規定。自“一肩挑”被作為解決農村“兩委”沖突的應對之策以來，在中央層面密集出臺了系列黨內規范性文件。例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，中共中央組織部、民政部聯合印發的《關于認真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》等。2018 年12 月，為加強黨的領導，進一步明確和規范“一肩挑”的推行，中共中央修訂了《農村基層組織工作條例》，該黨內法規第十九條要求，村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。2019年9月，中共中央印發的《農村工作條例》也作出相同的規定。在不到一年的時間內，黨中央接連修訂出臺兩部中央黨內法規，對村級組織負責人“一肩挑”作出規定。由此可見，“一肩挑”已經成為黨中央明確要求執行的制度安排，并以在黨規體系中具有較高位階的中央黨規為其提供制度支撐。

第二，國家法律尚未對“一肩挑”進行規定。“一肩挑”是對農村“兩委”權力運行機制的重大調整，必然會引起農村基層治理結構、治理模式的改變。基層群眾自治制度是我國的基本政治制度，其運行機制、自治組織及其負責人的產生方式應由國家法律予以規定，因此，“一肩挑”黨內法規制度的設計應由相關國家法律加以承接，為其推行提供法律制度保障。但迄今為止，尚未有一部法律對“一肩挑”作出明確規定，也無行政法規、地方性法規對黨內法規關于“一肩挑”的規定作出協調銜接。

《村委會組織法》是農村基層自治制度的基本法，事關農村治理的方方面面。村委會主任的選任和職權是村民自治的關鍵一環，“一肩挑”意味著村委會主任的任職條件與此前相比更為嚴格，其職權與職責也會發生相應變化，因此，《村委會組織法》關于村委會主任的規定也應作出相應的修改與調整。2018 年12 月29 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議作出修改《村委會組織法》的決定，但本次修改沒有涉及“一肩挑”的內容，未對村民委員會主任的任職條件、選舉程序進行調整。隨著上述兩部黨內法規的相繼出臺，全國各地已全面推行“一肩挑”的制度實踐，國家法律的缺位顯然與“凡屬重大改革都要于法有據”的法治要求存在差距。

（二）現實需求與制度供給間的罅隙

正如前文所述，國家法律體系尚未實現對黨內法規關于“一肩挑”規定的有效銜接，同時，黨內法規對“一肩挑”制度也僅提出原則性要求，尚未出臺具體實施辦法，存在明顯的法制供給不足的問題，各地只能根據現實情況對“一肩挑”的落實采取不同的應對策略，現實需求與制度規定間的罅隙在實踐中日趨彰顯。

第一，“兩委”負責人選舉制度與“一肩挑”實際選舉機制間存在差距。《村委會組織法》第十一條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”《基層組織選舉條例》第十六條規定：“黨的基層組織設立的委員會的書記、副書記的產生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意后，在委員會全體會議上進行選舉。不設委員會的黨支部書記、副書記的產生，由全體黨員充分醞釀，提出候選人，報上級黨組織審查同意后進行選舉。”根據上述規定可知，村委會主任由村民直接選舉產生，其他組織不享有直接的決定權或委派權。在農村基層黨組織書記的選舉中，僅有黨員享有提名權與選舉權。質言之，農村非黨員村民不參與基層黨組織的選舉，自然不享有書記的提名權與選舉權。

然而，根據“一肩挑”的現實需要以及實踐情況來看，村黨組織書記兼任村委會主任，意味著某一特定人選要過三關：一是上級組織的考察關；二是村黨員大會的選舉關；三是村民的民意關。為此，在“一肩挑”的推行中，一些地方創新性采用“兩票制”與“兩推一選制”，均要求村民在基層黨組織負責人選舉程序中對候選人投信任票[7]。可見，“一肩挑”的落實離不開非黨員村民對黨組織負責人的選舉參與。同時，一些地方黨委政府會以較為強勢的方式介入村委會的選舉程序，以保證“一肩挑”的加快實施[8]。在推行“一肩挑”的背景下，村黨組織甚至上級黨組織均不可避免地介入村委會主任的選舉過程。因此，在黨規與國法的現有制度框架下，“兩委”負責人的選舉規定與選舉實際存在差距，容易造成現實操作中的法治難題。

第二，競選村委會主任的法律依據與“一肩挑”實際任職條件并不相同。根據《村委會組織法》的規定，只要符合村籍、年齡與政治權利的條件，本村村民都可以成為村委會的候選人，都具有擔任村委會主任的資格。“一肩挑”則要求村委會主任與村黨組織負責人由同一人擔任，即擔任村委會主任的前提是黨員，且是本村中具有良好民意基礎、能力突出、能夠切實有效領導村級黨組織發揮好戰斗堡壘作用的優秀黨員。因此，村委會主任不僅需要通過村民的選舉，實際上還需要本村黨員的同意與本村黨組織與上級黨委的認可。為了全面推進“一肩挑”，鄉鎮黨委與政府可能會選擇以策略化的方式設置非黨員競選村主任的門檻，剝奪非黨員村民競選村委會主任的資格[9]。因此，“一肩挑”制度的推行，勢必會導致村委會主任的任職條件要高于《村委會組織法》的法律規定，造成“一肩挑”選任的現實機制與法律規定間的不一致，充分彰顯出現行制度供給不足的法治困境。

（三）黨的領導權與基層自治權之間的張力

“一肩挑”在全面加強黨的領導的背景下全面推行，同時，“一肩挑”意味著除“兩委”“一把手”由同一人擔任外，“兩委”班子成員趨向一致，村“兩委”的成員既代表黨行使黨的領導權，又代表村民行使基層自治權，在鄉村治理的過程中，黨的領導權與基層自治權可能會存在張力。

第一，鄉村治理中黨的領導權不斷加強。在鄉村振興戰略背景下，農村基層黨組織享有更多鄉村治理領導權與重大事項的決策權。2019年，黨中央制定《農村工作條例》，要求設立中央農村工作領導小組，負責牽頭抓總、統籌協調農村工作，明確了各級黨委農村工作的基本原則與主要任務，建立了“五級書記抓鄉村振興考核機制”，將黨組織在農村治理中的領導地位提升到一個全新高度。農村基層黨組織是黨領導農村治理的堅強的戰斗堡壘，農村基層黨組織書記則是落實黨領導鄉村治理、推進鄉村振興的第一責任人，各級黨委關于鄉村治理的意見和決策，均要通過農村基層黨組織及黨組織書記貫徹執行。同時，根據《農村基層組織工作條例》的規定，農村基層黨組織除貫徹執行黨的路線方針政策、決議外，主要職責還包括討論和決定本村經濟、政治、文化、社會建設等方面的重大事項以及鄉村振興中的重要問題，領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。質言之，農村基層黨組織及黨組織書記同時承擔著貫徹執行上級黨組織關于農村治理決策的任務和自主討論、決定農村治理重大事項的任務，其在鄉村治理中的角色地位得到不斷鞏固與提升。

第二，鄉村治理中村民自治權逐漸稀釋。隨著基層自治制度的全面推進，廣大農村已經形成了鄉村自治的制度觀念與制度習慣，村民自治已經深深根植于廣大村民群體。村民會議及村民代表大會是本村的決策機構，由村民自主選舉組成的村委會就是村民自治的權力代表，由其代為執行村民會議及村民代表大會決定的事項，負責辦理本村公共事務，村委會主任的根本任務即組織帶領村委會成員行使鄉村自治權。根據《村委會組織法》的規定，村集體經濟項目的立項、承包，村集體財產處分等事關村民利益的事項，均需村民會議討論決定。

在推行“一肩挑”制度前，村“兩委”分別根據《農村基層組織工作條例》《村委會組織法》等黨內法規和國家法律，代表黨和村民行使相應的權力，雖然“兩委”存在一定的權力交叉，會引發一定的矛盾，但尚可保持一定的權力平衡狀態。然而，在“一肩挑”的背景下，“一肩挑”負責人作為“兩委”的最終決策人，既需要依據黨內法規，代表基層黨組織行使黨的領導權，又需要代表村委會行使村民的自治權。在雙重壓力與考驗的情況下，一般理性人都會優先選擇完成考核機制更嚴的任務。對“一肩挑”負責人而言，顯然黨組織的問責機制更為嚴厲，考核壓力更大。因此，當上級黨委與本村村民就某一事項存在不同意見時，“一肩挑”負責人會優先選擇執行上級黨組織的意見或決策，還可以利用其雙重身份的優勢，名正言順地指揮甚至取代村委會，包辦村民自治的具體事項。這將會使村委會變成一種有形無實的“制度擺設”，其代表村民行使的自治權逐漸稀釋，可能引發部分村民的不滿，造成基層治理中黨的領導權與基層自治權之間的張力，影響“一肩挑”制度的良性發展，降低鄉村治理的效能。

（四）權力集中與權力監督的背反

“一肩挑”的推行改變了鄉村傳統的治理結構，形成了新的治理格局，村“兩委”班子交叉任職，其享有的職權范圍得到擴展，鄉村治理過程中權力尋租、權力濫用的空間隨之擴大，自然引發了農村治理的權力集中與權力監督的背反難題。

第一，現有監督體系難以滿足“一肩挑”制度下的監督需求。在強調農村基層自治的情境下，自下而上的村民選舉制度賦予了村委會合法權力，打破了人民公社時期以“黨的一元化領導”為核心的一元權力結構，實現了以自上而下單向授權為基礎的一元權力結構向以雙向授權為基礎的二元權力結構的轉型[10]。村委會主任作為村委會的“一把手”，會利用村民自下而上賦予的村務管理權，強化村委會在鄉村治理事務中的自治權與話語權。同時，村黨組織書記作為村黨組織的負責人與代表，會極力發揮基層黨組織在農村治理中的領導核心作用，行使黨內法規賦予的領導權。因此，在村“兩委”工作開展的過程中，會出現對村級事務決策權、公共資源支配權的角逐現象，進而在內部構建起相互制約的關系，使得一方權力的行使離不開另一方的權力制約[9]，也為農村治理權力的其他監督方式奠定了基礎。因此，在“一肩挑”制度實施之前，由村務監督委員會監督、上級監督、黨員和村民問責監督等組成的權力監督體系基本能滿足農村治理的權力監督需求。

但是，在“一肩挑”的制度模式下，村黨組織書記、村委會主任由同一個人擔任，村“兩委”行使權力的代表也由同一人兼任。可以說，在農村決策高度個人化的現實條件下，“一肩挑”將整個村黨組織與村委會的權力都集中在“一肩挑”的干部身上。也即，村黨組織及村委會的最終決策人或者說最終簽發印章的人均是同一人，由此，“兩委”互相爭權、互相制約的基礎條件不復存在，極大提升了鄉村治理的效率，但在相關制度不及時跟進的情形下，現有監督體系勢必捉襟見肘，無法滿足“一肩挑”制度下的現實需求。

第二，“一肩挑”制度下的監督效能難以保障。“一肩挑”干部同時代表村“兩委”行使黨的領導權與村民自治權，集中掌握鄉村治理的權力，容易造成如下結果：一是黨組織監督能力的降低。如前文所述，“一肩挑”的運行使得農村“兩委”之間的監督制約缺乏動力裝置，農村黨組織的監督意愿、監督能力隨之降低。二是黨員、村民問責監督機制的“空轉”。“一肩挑”干部掌握著與村民利益攸關的村務決策權，其可能利用手中的權力，通過限制或不當分配村民利益的方式，妨礙黨員、村民的問責權、選舉權、罷免權等權利的正常行使，致使黨員、村民問責監督機制難以有效運轉。三是村務監督委員會監督效能的退化。村務監督委員會缺乏自身的保障手段，其監督功能只有通過黨員、村民問責等機制發揮作用，即依托前者監督結果的公布和評價，促使廣大黨員和村民了解村“兩委”運行中的問題，進而啟動罷免和選舉程序產生監督效應[11]，但在“一肩挑”制度下，黨員、村民問責監督機制運行不暢，村務監督委員會的監督難以取得實效。四是上級黨委、政府監督的弱化。在農村人員外流、黨員隊伍建設弱化的情況下，具備“一肩挑”能力的黨員較為稀缺，為了完成上級黨委政府設定的工作指標，需要充分發揮“一肩挑”干部的主動性與積極性，因此，鄉鎮黨委政府，甚至更高層級的黨委政府不會輕易對“一肩挑”干部作出否定性評價，“失之于寬、失之于松、失之于軟”的現象較為普遍，上級黨委政府的監督往往效果不佳。

三、黨規國法有效銜接視角下“一肩挑”法治化的路徑建構

“一肩挑”制度是對傳統農村治理模式的改變，不可避免會存在諸多法治問題，在全面依法治國的新時代背景下，應當遵循“依法治國與依規治黨統籌推進、一體建設”的中國特色社會主義法治建設規律，堅持問題導向，通過修改相應國家法律，出臺混合性黨規等方式，在制度依據、制度執行、權力配置、權力監督等四個層面為“一肩挑”制度的順利推進提供切實有效的法治保障。

（一）制度依據層面：修改相關國家法律，實現黨規國法的有效銜接

盡管“一肩挑”在規范性文件中被作為既定政策予以確定，亦在黨內法規中做出規定，但尚未在國家法律上有所體現，其合法性受到質疑。為此，應對相關國家法律予以修改，以實現國家法律與黨內法規的有效銜接。

在國家層面，建議對《村委會組織法》進行修改，對村民委員會的選舉規定進行適度調整：一是明確村黨組織書記可以成為村民委員會主任的候選人。可將《村委會組織法》第十一條第一款修改為：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。村黨支部委員可作為村民委員會成員的候選人。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”二是對村民委員會候選人的產生規定進行修改。首先，可參照鄉、鎮人民代表候選人的提名方式，賦予村基層黨組織對村委會成員的提名權，并對村民的提名權設定相應門檻。可將《村委會組織法》第十五條的相關表述修改為：“選舉村民委員會，村黨組織、其他農村組織可以聯合或者單獨推薦村委會候選人。登記參加選舉的村民十人以上可以推薦候選人。”其次，增加確定正式候選人的規定。為體現候選人的民意基礎與貫徹黨組織的意圖，可規定由選舉委員會就村委會成員推薦名單征求村民意見，在保證落實黨中央“一肩挑”意圖的基礎上，確定最終候選名單。三是對“一肩挑”制度作出原則性規定。我國各地農村人口規模、經濟發展程度、基層黨組織隊伍建設等情況千差萬別，并非所有行政村都適合推行“一肩挑”。因此，《村委會組織法》不能將“一肩挑”規定為強制性規范，而應確定為任意性規范，在為其提供法律制度保障的同時，賦予地方政府一定的自主權。

在地方層面，立法機關應及時跟進上位法的變動，制定或修改《〈村委會組織法〉實施條例》等地方性法規，根據地方特色與實際情況具體細化村委會的選舉機制等。

（二）制度執行層面：制定混合性黨規，細化貫徹落實方案

所謂混合性黨規是指黨政機關聯合制定的黨內法規，兼具黨內法規和國家法律的雙重屬性，可以對黨內事務與國家事務進行一體調整[12]。農村基層黨組織的內部事務當然屬于黨內事務的范疇，其主要遵循黨內法規的規定，村民委員會對農村事務的治理在廣義上可納入國家事務的范疇，主要遵循國家法律的規定。“一肩挑”制度模式，除強調“兩委”負責人由同一人擔任外，也強調“兩委”班子成員交叉任職。質言之，“一肩挑”的任職機制既是對黨內事務治理方式的調整，也事關國家事務治理方式的調整。現行黨內法規、國家法律分別規定了基層黨組織書記與村委會主任的選舉辦法、選舉程序，在此基礎上，還需要由黨政部門聯合制定混合性黨規對“一肩挑”制度的具體實施進行規定，明確“一肩挑”的落實方案、具體選舉辦法、運行機制以及“兩委”的人才隊伍建設、考核等內容，以提高相關制度設計的可操作性。

當然，混合性黨規分為中央黨規與地方性黨規，分別以抽象、具體為原則，對“一肩挑”作出具有不同層級的規定，確保相關制度規定兼具穩定性與靈活性、權威性與可操作性，從而為“一肩挑”的推行提供科學有效的制度支撐。在中央層面，中共中央、國務院或黨中央工作機關、國家相關部委可聯合制定《關于落實農村基層黨組織書記、村委會主任“一肩挑”選舉的指導意見》，在宏觀層面為全國各地推行“一肩挑”提供政策指導。同時，地方黨政部門應當聯合制定《農村基層黨組織書記、村委會主任兼任選舉細則》，對“一肩挑”的選舉流程、“一肩挑”干部的候選人條件等內容作出具體、可操作的規定，與國家層面的黨規國法共同為“一肩挑”選舉程序提供制度保障，消解“一肩挑”的選舉規范與實踐操作存在的張力。

在“一肩挑”選舉辦法的制定過程中，應當賦予非黨員村民對“一肩挑”干部的民意表達權。根據現行黨規國法體系的規定，非黨員村民僅享有村委會委員及主任的提名權與選舉權，無權參與村黨組織書記的選舉。然而，“一肩挑”制度施行后，雖然在形式上村黨組織、村委會各司其事、分工負責，在職權范圍內行使其權力，但事實上，不可避免地會導致農村基層黨組織對原本屬于村委會的決策權的“介入”。因此，應當允許村民對村級黨組織成員，尤其是黨支部書記的選舉和罷免享有發言權，賦予其充分表達意愿，以提高“一肩挑”干部在本村的民意基礎，確保基層黨組織的權威性與影響力。

（三）權力配置層面：推行合署辦公體制，厘清“兩委”職責權限

根據《農村基層組織工作條例》《農村工作條例》的規定，“一肩挑”制度既要求村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，還要求村“兩委”班子應當交叉任職。這意味著農村基層黨組織與村委會成員將趨向重合。可以說，在實行“一肩挑”的情況下，兩個組織合二為一，屬于“一班人馬、兩塊牌子”，即“兩委一體”的機構設置。農村“兩委”的此種結構類似于“兩塊牌子”型黨政合署機關，二者在級別上相同，體量上相當，職能上相近[13]。毋庸置疑，如此設置利于解決村“兩委”在鄉村治理決策中可能出現的沖突與矛盾，提高決策效率。但不可否認的是，“兩委一體”也會衍生出“兩委”職權行使混淆、決策主體混同的新問題。

為解決上述問題，農村“兩委”的運作機制可參照黨政合署機關的運作方式，根據不同的工作需要，選擇相應的名義作為決策主體，并以相應的主體名稱為決策文件命名、加蓋公章。同時，為保證此運作機制的順利推進，地方黨政機關應當聯合制定黨內規范性文件，以清單的方式明確“兩委”的職權范圍、責任范圍等內容，要求“兩委”必須嚴格按照規定行使權力、作出決策和對外發布文件。

需要注意的是，地方黨政機關在制定農村“兩委”權責清單時，應當充分考慮當地農村的經濟、政治、文化、生態等方面的實際情況，對“兩委”的職責與權力作出合理清晰、具有現實性與可操作性的劃分，切不可對上級文件進行千篇一律的復制粘貼，避免對村“兩委”的工作造成制度困擾。同時，黨內規范性文件應明確村“兩委”與全體村民會議、村民代表大會等其他享有農村事務管理權、決策權的主體的職能銜接，確保基層組織自治制度的正常運行與順利發展。

（四）監督機制層面：黨規國法聯動，筑牢權力約束之籠

傳統農村權力監督體系及監督機制具有明顯的滯后性，不能滿足“一肩挑”背景下權力監督的實際需求。為此，應當立足于“一肩挑”模式下農村權力運行的新情況、新問題、新挑戰，以黨規國法聯動為切入口，發揮“雙籠關虎”①的制度優勢，筑牢權力約束的制度之籠。

現行黨內法規和國家法律分別規定了村“兩委”及其負責人的監督問責、罷免機制等監督手段，為了形成黨規國法的制度合力，切實發揮制度的乘數效應，黨政機關應當聯合制定專門的混合性黨規，切實扎緊鄉村治理權力監督的制度籬笆。具體而言，黨政機關應當在如下方面聯袂出臺制度，健全鄉村治理權力監督機制：一是加強村“兩委”的內部制約。如實行“聯章聯簽”制度，即村級重大事項均由村黨組織和村委會聯合蓋章或聯合簽批。二是強化村務監督委員會的監督效能。為了避免“一肩挑”干部異化為村務監督委員會的實際操縱者，應由鄉鎮黨委政府委派專人作為指導員加入村務監督委員會；賦予村務監督委員會成員向上級黨委政府報告的權力，賦予其“一肩挑”干部候選人的提名權，提高村務監督委員會成員在“一肩挑”干部考察中的話語權重，提升其自身的權威性與監督效能。三是建立“一肩挑”干部的巡察督察制度。為防止鄉鎮黨政機關出于各種原因對“一肩挑”干部的庇護，應當由縣級紀檢監察機關牽頭成立專門的監督小組，不定期對其轄區內的農村“一肩挑”干部進行巡察督察。建立健全巡察督察與村務監督委員會的溝通銜接機制，確保巡察事項情況的真實性與完整性，提升巡察督察的威懾力。四是強化“一肩挑”干部的信息披露。通過公布“一肩挑”干部的權責清單、個人財務狀況、定期向全體村民匯報工作等方式，強化對“一肩挑”干部的個人監督。以上四種權力監督方式的有效結合，可以形成黨政聯合、上下聯動、內外結合的監督機制，與黨規國法聯動的權力監督規范共同形成嚴密周全的鄉村治理權的監督體系，在加強黨領導鄉村振興的大背景下，有效提升“一肩挑”制度的鄉村治理效能。

四、結語

“一肩挑”模式是獨具中國特色的基層治理創新之舉，30年余年的生動實踐積攢了豐富的成功經驗，也存在一些亟待解決的法治問題。正因為其獨具中國特色，在探索相應問題的解決之道時，必須以中國的社會性質和基本國情為基礎，從“西方法治圖景”的宰制性中突圍。為此，應以中國特色社會主義法治體系為抓手，以黨內法規與國家法律有效銜接為切入點，通過修改相應國家法律，出臺混合性黨規，推動黨規國法聯動等途徑，完善“一肩挑”的法治依據，暢通其運行機制、構建起“雙籠關虎”的監督體系，為“一肩挑”制度的順利實施與效能提升提供切實有效的法治保障。學術界還應從“一肩挑”的豐富制度實踐中提煉出具有中國風格、中國氣派的科學理論，為中國特色社會主義法治理論和法學話語體系的構建貢獻力量。

注釋：

①“雙籠關虎”是指在通過國家法律打造權力限制的制度籠子的基礎上，通過黨內法規打造更為嚴厲的制度籠子，形成黨內法規與國家法律共同編制權力限制的制度籠子的中國式控權模式。參見歐愛民、范曉琿：《雙籠關虎：權力限制法治化的中國式表達》，《理論與改革》2023年第3期，第67—78頁。