農(nóng)村宅基地制度改革中的農(nóng)民主體性參與

摘要：農(nóng)村宅基地制度改革從部分省份小范圍探索到全國大范圍試點，已經(jīng)取得了顯著進(jìn)展，積累了豐富經(jīng)驗。然而不少地區(qū)的改革困境不容忽視，越來越多的歷史難題和復(fù)雜的現(xiàn)實挑戰(zhàn)逐漸浮現(xiàn)。建構(gòu)“改革進(jìn)路—農(nóng)民主體性”耦合分析理路，可在以耦合為中心的整體性視角與多樣態(tài)的演變結(jié)構(gòu)關(guān)系中探討農(nóng)民在農(nóng)村宅基地制度改革中的主體性問題，系統(tǒng)探尋耦合結(jié)構(gòu)關(guān)系背后的農(nóng)村宅基地制度改革多維困境，剖析深層次的主客觀因素根源。實現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)路與農(nóng)村主體性的深度耦合，破解農(nóng)村宅基地制度改革的多維困境，須著力構(gòu)建耦合協(xié)同的系統(tǒng)推進(jìn)格局，在深度耦合中重新審視并穩(wěn)慎優(yōu)化改革行動策略，探尋切實可行的系統(tǒng)化實踐路徑。

關(guān)鍵詞：改革進(jìn)路；農(nóng)民主體性；耦合結(jié)構(gòu)關(guān)系

中圖分類號：Ｆ３０１．２" " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2023）01-0050-009

*基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究項目“有效治理視角下的農(nóng)村返貧防范機(jī)制研究”（19YJC810004）

作者簡介：毛鋮（1986—），湖北隨州人，政治學(xué)博士，湖北省社會科學(xué)院中國三農(nóng)問題研究中心研究員，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院客座教授，主要研究方向：鄉(xiāng)村社會治理。

一、問題的提出

農(nóng)村宅基地制度改革是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革的重中之重，涉及農(nóng)民最根本、最直接、最緊要的生存與發(fā)展權(quán)利。自黨的十八屆三中全會以來，這項改革成為黨和國家深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重大任務(wù)，被視為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的重要突破口。改革不僅能有效破解城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境［1］，還將激活數(shù)百萬億的農(nóng)村建設(shè)用地市場，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國提供強(qiáng)大的動力源泉［2］。

農(nóng)村宅基地制度改革實踐始于2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，15個縣（市、區(qū)）相繼拉開改革序幕。經(jīng)過兩年多的探索，2018年中央一號文件提出“三權(quán)分置”的制度安排，2019年、2020年的中央一號文件明確穩(wěn)慎推進(jìn)的總基調(diào)，并指出要探索改革的有效實現(xiàn)形式。2020年9月，新一輪改革試點開啟，全國3個地級市及104個縣（市、區(qū)）被納入其中。2021年、2022年的中央一號文件都再次強(qiáng)調(diào)穩(wěn)慎推進(jìn)改革的總要求。黨的二十大報告明確指出，“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。”［3］隨后，2022年中央農(nóng)村工作會議與2023年中央一號文件對穩(wěn)慎推進(jìn)改革作了新部署。從小范圍探索到大范圍試點，從擴(kuò)大試點范圍到延長試點期限，改革“由點到面”始終在向前推進(jìn)。同時，從中央重要會議和文件精神理解，改革的重要性、緊迫性沒有減弱，改革試點將進(jìn)一步擴(kuò)大，并適時進(jìn)入推開階段。然而，改革正面臨越來越多的歷史難題和復(fù)雜的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，在改革進(jìn)路中的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)均遭遇不同程度的困境。［4］其中的根源何在，破解的關(guān)鍵何為？

二、分析理路建構(gòu)

伴隨著農(nóng)村宅基地制度改革的實踐推進(jìn)，相關(guān)研究的領(lǐng)域和維度逐步從“三權(quán)”權(quán)能的基礎(chǔ)性探討向改革政策演變過程［5］、“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)與實施路徑、不同政策工具與運(yùn)用邏輯等多維度延伸［6］。但基于改革進(jìn)程的系統(tǒng)分析和結(jié)構(gòu)化探討仍然亟待深化。從改革的實踐進(jìn)程出發(fā)，可將各重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)劃定為改革進(jìn)場、改革實施、改革評判等不同層次，構(gòu)成改革的基本進(jìn)路結(jié)構(gòu)。聚焦農(nóng)民主體性，有學(xué)者運(yùn)用不同分析工具展開了探討，如農(nóng)民主體性的內(nèi)涵與關(guān)鍵影響因素［7］、農(nóng)民主體性的歷史演進(jìn)與塑造［8］、農(nóng)民主體性缺失的破解路徑［9］等。基于研究旨趣對應(yīng)引入或建構(gòu)農(nóng)民主體性分析工具是學(xué)界青睞的研究策略。受此啟發(fā)，將農(nóng)民主體性視角引入農(nóng)村宅基地制度改革研究中，構(gòu)建理論分析理路，具有適用性和可研性。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在改革的各重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)扮演不同角色，發(fā)揮主導(dǎo)性的參與作用。綜合角色、權(quán)利和作用要素，農(nóng)民在改革實踐中的主體性主要體現(xiàn)在農(nóng)民的改革意愿和認(rèn)知、農(nóng)民的改革利益保護(hù)和過程參與、農(nóng)民的改革成效評價等關(guān)鍵方面。

著力于理論分析的適用路徑，可嘗試建構(gòu)一個合乎理論邏輯，契合實踐軌跡的耦合理論分析理路，即“改革進(jìn)路—農(nóng)民主體性”耦合理論分析理路（如圖1 所示）。將農(nóng)村宅基地制度改革的進(jìn)路結(jié)構(gòu)與農(nóng)村主體性耦合嵌入到一個整體性的結(jié)構(gòu)關(guān)系之中，在以耦合為中心的整體性視角與多樣態(tài)的演變結(jié)構(gòu)關(guān)系中，探討農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)路與農(nóng)民主體性的耦合深層邏輯、實踐互動表現(xiàn)，探尋主客觀雙重關(guān)鍵因素如何控制與影響耦合結(jié)構(gòu)關(guān)系的演變，將有利于深度剖析農(nóng)民主體性在農(nóng)村宅基地制度改革中究竟處于何種地位，發(fā)揮何種作用，系統(tǒng)分析農(nóng)村宅基地制度改革正在遭遇怎樣的多維困境以及背后的深層次根源，進(jìn)而探討能夠為耦合關(guān)系提供多維立體支撐，保障農(nóng)民主體性實現(xiàn)與改革順利推進(jìn)的系統(tǒng)化實踐路徑。

耦合理論分析理路關(guān)鍵在于耦合結(jié)構(gòu)關(guān)系分析架構(gòu)（如表1所示）。基于耦合結(jié)構(gòu)關(guān)系分析架構(gòu)，農(nóng)村宅基地制度改革的進(jìn)路與農(nóng)民主體性能否實現(xiàn)深度耦合取決于三種結(jié)構(gòu)關(guān)系的衍生與演變。三種結(jié)構(gòu)關(guān)系會衍生三種耦合性結(jié)構(gòu)關(guān)系，或者演變成為三種互斥性結(jié)構(gòu)關(guān)系，分別對應(yīng)三種樣態(tài)，產(chǎn)生三種結(jié)果及影響，將左右改革進(jìn)路與農(nóng)民主體性的實現(xiàn)。第一，改革進(jìn)場與農(nóng)民的改革意愿和認(rèn)知。當(dāng)改革進(jìn)場與農(nóng)民的改革意愿和認(rèn)知相耦合，耦合性結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)表現(xiàn)為改革建基于農(nóng)民有強(qiáng)烈的改革意愿和需求，改革進(jìn)場以農(nóng)民對改革有充分的認(rèn)知和了解為前提，改革贏得農(nóng)民的擁護(hù)和主動支持，進(jìn)場順利。相反，當(dāng)改革進(jìn)場與農(nóng)民的改革意愿和認(rèn)知不相耦合，呈互斥性結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)，即改革進(jìn)場過程中農(nóng)民缺乏強(qiáng)烈的改革意愿和需求，對改革缺乏充分的認(rèn)知和了解，可能導(dǎo)致農(nóng)民對改革持冷漠和觀望之態(tài)，缺乏支持改革的積極性、主動性，改革進(jìn)場不可避免遭受阻力。

第二，改革實施與農(nóng)民的改革利益保護(hù)和過程參與。當(dāng)改革實施與農(nóng)民的改革利益保護(hù)和過程參與相耦合，耦合性結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)表現(xiàn)為改革的具體實施過程重視并保護(hù)農(nóng)民的改革利益，賦予農(nóng)民改革主人翁的身份和地位，組織和引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)揮出主導(dǎo)性參與作用，促使農(nóng)民積極地全過程參與改革，改革實施順利而高效。相反，當(dāng)改革實施同農(nóng)民的改革利益保護(hù)和過程參與不相耦合，呈互斥性結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)，即改革實施過程中農(nóng)民的改革利益被忽視或侵害，農(nóng)民無法組織化地參與到改革實踐當(dāng)中，可能導(dǎo)致農(nóng)民抵觸改革，改革實施難以推進(jìn)。

第三，改革評判與農(nóng)民改革成效評價。當(dāng)改革評判與農(nóng)民的改革成效評價相耦合，耦合性結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)表現(xiàn)為在改革的階段性和結(jié)果性評判過程中，能夠充分重視農(nóng)民的改革成效評價話語權(quán)，形成農(nóng)民與各級干部、第三方評審專家共評改革成效，并突顯農(nóng)民集體評價權(quán)重的導(dǎo)向，將促進(jìn)包括農(nóng)民在內(nèi)的社會大眾認(rèn)同改革評判結(jié)果，提升改革評判社會公信力，改革也將贏得更廣泛的共識和認(rèn)同。相反，當(dāng)改革評判與農(nóng)民的改革成效評價不相耦合，呈互斥性結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)，即在改革的階段性和結(jié)果性評判過程中農(nóng)民無法直接參與改革成效的評價，或者對改革成效的評價無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，可能導(dǎo)致農(nóng)民對改革評判不認(rèn)同，社會大眾可能會質(zhì)疑改革評判的客觀性、公正性。

三種結(jié)構(gòu)關(guān)系的衍生與演變，是走向耦合性結(jié)構(gòu)關(guān)系還是演變成為互斥性結(jié)構(gòu)關(guān)系，將主要受制于主客觀雙重因素的疊加制約與影響。一方面來自于主觀上的主客體關(guān)系因素層面。突出表現(xiàn)為以各級干部為代表的改革主體與兼具主、客體雙重身份的農(nóng)民之間的關(guān)系互動對改革進(jìn)路和農(nóng)民主體性產(chǎn)生的制約與影響，既有合理性的面向，也有矛盾性的面向。另一方面來自于客觀上的體制與機(jī)制、政策與法制因素層面。突出表現(xiàn)為現(xiàn)行的行政體制與機(jī)制，配套的政策與法制在改革實踐過程中對改革進(jìn)路和農(nóng)民主體性產(chǎn)生的制約與影響，既有積極的面向，也有消極的面向。

三、改革進(jìn)場與農(nóng)民的改革意愿和認(rèn)知

當(dāng)農(nóng)村宅基地制度改革試點開啟，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地制度改革的大幕正式拉開，改革進(jìn)路展開。改革的確立應(yīng)當(dāng)重視并充分征求廣大干部與農(nóng)民的改革意愿、改革需求；改革實踐的初步推進(jìn)，尤其在改革的試點階段，應(yīng)當(dāng)建基于廣大干部與農(nóng)民對改什么、何時改、如何改有充分的認(rèn)知和全面的了解，這是改革開放40多年來各項重大農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革取得成功的底線邏輯之一。遵循這一底線邏輯，當(dāng)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)場，進(jìn)入開始實施的初期階段，改革進(jìn)場與農(nóng)民的改革意愿和認(rèn)知的深度耦合也就順理成章。

（一）改革需求與生成邏輯背后的農(nóng)民改革意愿

理論上的需求邏輯與生成邏輯。至少有兩個基本的邏輯與發(fā)展軌跡在關(guān)乎改革進(jìn)場順利與否上發(fā)揮關(guān)鍵性作用，既決定改革對象確立的基本策略與路徑，也左右著改革的發(fā)展走向，自然會對改革進(jìn)場與農(nóng)民的改革意愿和認(rèn)知的耦合形成控制、產(chǎn)生影響。第一，改革需求邏輯。需求邏輯構(gòu)成改革的根本前提，即農(nóng)民有一致的強(qiáng)烈改革意愿。改革的出發(fā)點在于順應(yīng)農(nóng)民的意愿，滿足農(nóng)民的改革需求。前置性的意愿征求方式、渠道和路徑至關(guān)重要。第二，改革生成邏輯。從改革試點對象的選取與確定角度而言，要以當(dāng)?shù)氐母母镄枨鬄榛A(chǔ)，基于自下而上的生成理路。其一，對廣大農(nóng)民是否有改革意愿進(jìn)行廣泛論證，作出準(zhǔn)確評估；其二，綜合區(qū)位、稟賦等因素，確定具備改革條件的對象；其三，基于地區(qū)間的差異、行政區(qū)劃的均衡、合目的性優(yōu)劣比較、改革的多樣性需求契合等綜合因素，確定擬入選改革試點的對象；其四，按照自下而上的申報路徑，完成試點對象的確定程序。

實踐中的需求獲取與生成理路。在實際的農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)場過程中，一些試點縣（市、區(qū)）并沒有遵循理論上的需求邏輯與生成理路，而是另有遵循，改革進(jìn)場與農(nóng)民的改革意愿和認(rèn)知呈互斥性的結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)。導(dǎo)致農(nóng)民對改革持冷漠和觀望之態(tài)，缺乏支持改革的積極性、主動性，改革進(jìn)場遭受阻力。第一，改革的需求邏輯：以主觀判斷為主依。往往基于經(jīng)驗性的判斷或先入為主的感知。盡管時而也建立在調(diào)查研究上，與農(nóng)民意愿相吻合的情形并不鮮見，但難以克服“有目的性介入”“主觀性干涉”等缺陷。因而，有些試點地區(qū)看似有強(qiáng)烈的農(nóng)民意愿，實則可能是被主觀建構(gòu)出來的不確定性假設(shè)。第二，改革試點的生成理路：自上而下合理選取。部分改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的選取，通常先由上級政府部門選取試點縣（市、區(qū)），再由入選的縣（市、區(qū)）在轄區(qū)內(nèi)劃定若干試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)再以此類推劃定選取若干試點村。有時，上級部門還會繞過層級直接指定某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為試點對象。自上而下的合理選取表現(xiàn)為兩種形式，一種事先要求各縣（市、區(qū)）以自薦申報，而后依次報上級政府部門醞釀確定入選對象；另一種則直接由上級政府部門自上而下依次劃定。

從政策文本看，以主觀判斷為主依的需求邏輯與自上而下合理選取的生成理路，遵循了規(guī)范的申報程序，有利于保障整體的工作效率。兩種自上而下的合理選取形式，除了基于工作經(jīng)驗的合理安排之外，也存在“關(guān)照”情形，并受多重雙向性的考量因素制約。既可能暗含自上而下的特別支持，也可能夾雜著自上而下的有意鞭策。是否有配套資金支持、是否有可預(yù)見性的政績；“上下級”領(lǐng)導(dǎo)之間、干群之間的關(guān)系好壞等雙向性考量因素，會直接影響“上下級”對待改革的態(tài)度和選取結(jié)果。因而，同樣是面對改革，農(nóng)民真實意愿強(qiáng)烈，改革基礎(chǔ)和條件適宜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村有可能落選改革試點；反之，農(nóng)民真實意愿不強(qiáng)烈，改革基礎(chǔ)和條件不成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也可能被納入試點。

M試點縣于2018年8月被確定為H省的改革試點縣，改革正式開啟。然而預(yù)期的改革目標(biāo)始終未完成。M試點縣F鎮(zhèn)C村、G風(fēng)景區(qū)G村、H鎮(zhèn)Z村、M鎮(zhèn)Z村、S鎮(zhèn)X村被確定為改革試點對象。（1）根據(jù)對Ｍ試點縣改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，從主觀意愿上，很多村干部和農(nóng)民并不意愿參與改革（如表２所示）。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的產(chǎn)生是在省、市級政府部門要求上報試點對象的時候，M試點縣通過統(tǒng)一規(guī)劃安排各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為改革試點對象，并在通過縣級審批程序后自下而上報送給省、市級政府部門。而且改革試點村的選取標(biāo)準(zhǔn)也不夠明晰。例如M試點縣G風(fēng)景區(qū)G村過去屬于“國有林場”，是經(jīng)過“集中改制”后就地轉(zhuǎn)制成的“行政村”。全村的宅基地早在“轉(zhuǎn)制”期間已全部變更為國有建設(shè)用地。按照農(nóng)村宅基地制度改革的要求和制度安排，改革主要針對土地性質(zhì)為村集體建設(shè)用地的農(nóng)村宅基地，G風(fēng)景區(qū)G村并不符合改革試點村的要求。

（二）各級干部不同改革應(yīng)對背后的農(nóng)民認(rèn)知

干部與農(nóng)民充分認(rèn)知是基礎(chǔ)。各級干部充分認(rèn)知改革，進(jìn)而幫助廣大農(nóng)民充分認(rèn)知改革，是推進(jìn)改革的重要基礎(chǔ)。只有對改革有充分的認(rèn)知，才能明辨自身的改革權(quán)責(zé)，進(jìn)而合乎時宜地付諸實踐行動。各級干部充分認(rèn)知改革取決于兩個關(guān)鍵方面，一是豐富的工作經(jīng)驗，二是系統(tǒng)性的自學(xué)與組織化培訓(xùn)。農(nóng)民充分認(rèn)知改革通常有賴于各級干部，特別是“村兩委”干部的引導(dǎo)和幫助。有效路徑主要包含兩個方面，一是借助農(nóng)民容易接受和獲取的方式與媒介，宣傳改革；二是采取諸如現(xiàn)場觀摩、家門口教學(xué)等農(nóng)民容易掌握、領(lǐng)會的培訓(xùn)形式，讓農(nóng)民身臨其境去認(rèn)知和參與。

在實踐中，有些地區(qū)的干部和廣大農(nóng)民對改革落地感到茫然，有的干部對改革的理論、實操問題可能認(rèn)識不清、理解不深，也缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)，因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也缺少認(rèn)知和了解的渠道。不少地區(qū)的改革宣傳、培訓(xùn)工作也因此流于形式，難以發(fā)揮實效。這其中既隱含機(jī)構(gòu)改革帶來的陣痛，也凸現(xiàn)各級干部面對改革的不同壓力。

機(jī)構(gòu)改革之中的縣級干部應(yīng)對。農(nóng)村宅基地制度改革最初由原國土部門負(fù)責(zé)，各地先后成立的改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也設(shè)在原國土部門。然而，2018年中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革開啟，按照部署，農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)隨同職權(quán)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。由于機(jī)構(gòu)改革緊迫，不少地區(qū)的農(nóng)村宅基地制度改革尚未啟動便被擱置。機(jī)構(gòu)改革過程中，原國土部門很快剝離了農(nóng)村宅基地制度改革的相關(guān)職權(quán)，從程序上完成了對外“移交”，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門卻因定主要職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制等“三定”工作尚未完成，遲遲未完成“接收”工作，導(dǎo)致改革的重啟一拖再拖。不少地區(qū)的縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門于2020年下半年基本完成“三定”工作，農(nóng)村宅基地制度改革此時才被重啟，然而遂即又再陷“僵局”。縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門雖與原國土部門同級，但承擔(dān)改革工作的“實力”卻有差距。原國土部門長期以來有專門的部門和團(tuán)隊負(fù)責(zé)相關(guān)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有下設(shè)的“土管所”可以協(xié)助［10］，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門相比而言則“捉襟見肘”。改革職權(quán)劃歸該部門后，通行做法是臨時由某一科室代管，形成了個別非專業(yè)干部負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村宅基地制度改革工作的局面。

上下銜接之中的鄉(xiāng)村干部協(xié)調(diào)。改革的重?fù)?dān)最終將落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部肩上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“對上”要承接各級政府部門的工作部署，“對下”要督促各村落實，起著“承上啟下”的重要作用，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部上下銜接的能力提出很高要求。然而，有些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在改革落地過程中幾無準(zhǔn)備。究其原因，其一，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有及時的學(xué)習(xí)，缺乏有效的認(rèn)知渠道。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)除上級有關(guān)改革的通知文件外，幾乎沒有可學(xué)習(xí)、參考的樣本，只能摸索前進(jìn)。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遭遇上下銜接的雙重壓力，其承擔(dān)并按時完成上級指派的任務(wù)是工作常態(tài)，但各村不僅要面對紛繁的村級事務(wù)，還要面對復(fù)雜的人情關(guān)系。處在縣與村之間，改革的中間層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“兩頭為難”，上下協(xié)調(diào)的困境重重。

改革涉及“三權(quán)”確權(quán)、建房審批、拆違清理等各項重要事務(wù)，由于復(fù)雜的歷史遺留問題與繁多的現(xiàn)實矛盾，致使有些村干部在改革中無力應(yīng)對這些事務(wù)。不少歷史久遠(yuǎn)的疑難問題和糾紛，事關(guān)村集體與農(nóng)民的根本利益，在現(xiàn)有的政策、制度環(huán)境下，缺乏支撐條件，如果處理不當(dāng)可能容易演變成“干群矛盾”。同時，部分村干部的改革業(yè)務(wù)知識有限，對改革理論、政策、制度等不夠了解，依靠他們創(chuàng)造性地推進(jìn)改革工作著實艱難。

四、改革實施與農(nóng)民的利益保護(hù)和過程參與

農(nóng)村宅基地制度改革由進(jìn)場轉(zhuǎn)入正式實施階段，標(biāo)志著改革遞進(jìn)至新一層進(jìn)路。在改革各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的具體實施過程中須遵循兩個至關(guān)重要的準(zhǔn)則，這也是黨和國家在所有重大農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革中均突出強(qiáng)調(diào)的指導(dǎo)思想和原則。一是改革的實施應(yīng)當(dāng)以保護(hù)好農(nóng)民的根本利益為底線，以追求農(nóng)民共享改革紅利為根本目標(biāo)；二是改革的實施應(yīng)當(dāng)充分依靠和調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性、主動性，尊重農(nóng)民在改革實踐中的主導(dǎo)性參與地位，激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)造性作用。改革實施與農(nóng)民的改革利益保護(hù)和過程參與相耦合的邏輯機(jī)理蘊(yùn)含其中。強(qiáng)調(diào)并探討這種耦合可能的主要原因就在于改革實踐中總是會遇到阻礙耦合的困境與挑戰(zhàn)，致使改革實施同農(nóng)民的改革利益保護(hù)和過程參與呈互斥性的結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)。耦合結(jié)構(gòu)關(guān)系能否成型并穩(wěn)固，兩個至關(guān)重要的準(zhǔn)則能否全面遵循且一以貫之，既受制于法制體系因素的制約與影響，也受制于以縣、鄉(xiāng)、村干部為主體的各級干部在現(xiàn)有行政體制與機(jī)制、政策與法制框架下與廣大農(nóng)民的改革實踐互動。

（一）法制體系約束下的農(nóng)民利益保護(hù)

保護(hù)農(nóng)民利益是改革核心命題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。”［11］農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民的根本土地權(quán)益，首要原則是確保改革始終與農(nóng)民的利益相一致。改革成功的標(biāo)志在于通過改革實現(xiàn)農(nóng)民增收、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民的改革紅利不斷增加。為此，國家確立土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的改革底線。改革須做好頂層設(shè)計，堅持“立法先行”“有法可依”“有法必依”原則。廢除陳規(guī)舊章，健全法制是首要任務(wù)。其準(zhǔn)繩與主旨在于防范改革損害農(nóng)民利益。然而有些地區(qū)的改革實施情況不如預(yù)期。當(dāng)改革在壓力傳導(dǎo)作用下“進(jìn)村入戶”時農(nóng)民多為觀望之態(tài)，一邊觀望改革能否順利實施，一邊又緊盯改革是否觸及自身利益。背后是農(nóng)民基于自身利益對改革的審視，也是改革實施與農(nóng)民利益的博弈。

現(xiàn)行有關(guān)法制與農(nóng)民利益。改革往往具有超前性，“破舊立新”是鮮明底色。改革傳導(dǎo)至法制層面不可避免會出現(xiàn)不適性，例如農(nóng)村宅基地制度改革中存在一些不適應(yīng)改革需求的法制亟待完善與健全。在改革實施過程中，多數(shù)地區(qū)的普遍做法是在現(xiàn)行法制中找尋依據(jù)。各省現(xiàn)行的有關(guān)法制多是依據(jù)《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法規(guī)比照制定的地方法規(guī)［12］，盡管在具體條款與表述上有差異，但指導(dǎo)思想、核心內(nèi)容一致，例如在允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件。各省在推進(jìn)改革過程中基本依照這些法制，但嚴(yán)格的限制條件卻成為改革的制度性障礙。各省現(xiàn)行的《土地管理實施辦法》《村鎮(zhèn)建房用地條例》大多頒布于20世紀(jì)80年代至90年代，明確規(guī)定了宅基地“一戶一宅”原則，并詳細(xì)規(guī)定了面積標(biāo)準(zhǔn)。由于當(dāng)時沒有國家法制層面的明確要求和依據(jù)，各省規(guī)定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)從90m2至264m2不等（2），差異巨大，現(xiàn)已不符合當(dāng)前的農(nóng)村實際。此次改革，這些根源性的法制問題尚未形成共識，各省基本仍沿用本省的現(xiàn)行法制標(biāo)準(zhǔn)。這將無法解決各省間農(nóng)民的宅基地權(quán)利平等問題，農(nóng)民的利益難以保障。

亟須的法制與農(nóng)民利益。改革所需的法制必須關(guān)照改革實踐，先立、先行。適應(yīng)農(nóng)村實際，有利改革推進(jìn)的法制不能及時出臺，可能會導(dǎo)致一些地區(qū)因“無法可依”而回避改革難題。看似未損害農(nóng)民利益實則農(nóng)民的利益未得到充分保護(hù)。資格權(quán)的認(rèn)定、歷史遺留問題的化解；超占超建面積是否有償，標(biāo)準(zhǔn)如何確定；使用權(quán)流轉(zhuǎn)如何破解內(nèi)部動力不足，外部不準(zhǔn)進(jìn)入的難題；抵押貸款如何打破金融壁壘，化解交易成本過高的現(xiàn)實困境等等，都是事關(guān)改革實施順利與否的關(guān)鍵性難題，也是與農(nóng)民利益攸關(guān)的核心命題，其背后要有健全的法制體系支撐。支撐改革的法制體系應(yīng)擺在改革實施的最前端，從先、從重予以頂層設(shè)計，實現(xiàn)系統(tǒng)性的建立與健全。支撐改革的法制體系倘若無法回應(yīng)農(nóng)民的利益關(guān)切，農(nóng)民可能會對改革持冷漠和觀望之態(tài)。

（二）改革實踐中的農(nóng)民主導(dǎo)性參與

農(nóng)民應(yīng)當(dāng)是改革實踐的主導(dǎo)性參與者。農(nóng)民不僅僅是農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的客體，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的核心主體。歷史由人民創(chuàng)造，改革開放40多年來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革很多都是由農(nóng)民創(chuàng)造的。習(xí)近平總書記要求，“把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切”［11］。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，無論是法制創(chuàng)設(shè)還是各項具體實踐工作的實施，須審慎考量歷史原因，將要不要改、什么時候改、怎么改的選擇權(quán)與決定權(quán)交給農(nóng)民，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和主導(dǎo)性參與地位。然而有些地區(qū)在改革推進(jìn)過程中常見“農(nóng)民應(yīng)該怎樣配合去實施”，卻鮮見“農(nóng)民建議怎樣去實施”，致使各項具體改革實踐工作忽視了農(nóng)民的主導(dǎo)性參與地位和作用，缺乏農(nóng)民的認(rèn)同和支持。

改革具體實施工作中的農(nóng)民主導(dǎo)性參與。農(nóng)村宅基地制度改革過程中包括各項具體工作，以最重要的支撐數(shù)據(jù)——“第三次國土調(diào)查”為基礎(chǔ)的宅基地摸底數(shù)據(jù)為例，數(shù)據(jù)收集只能在村域內(nèi)完成，理應(yīng)依靠村集體發(fā)動農(nóng)民全過程參與、監(jiān)督，唯此才能保障工作的高效性、精準(zhǔn)性，也才能獲得農(nóng)民的認(rèn)同、支持。但有些地區(qū)卻普遍依托第三方機(jī)構(gòu)在沒有村干部與農(nóng)民配合的前提下獨立完成了相關(guān)工作，農(nóng)民對自家是否被測量并不完全知情。第三方機(jī)構(gòu)雖然擁有人才、設(shè)備優(yōu)勢，但缺乏村干部和農(nóng)民的支持與參與，難免有所疏漏，也難以獲得他們的認(rèn)可。結(jié)果導(dǎo)致這些地區(qū)的宅基地摸底數(shù)據(jù)存在統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)、測量方式不一致的問題，且與村集體掌握和農(nóng)民實際擁有的數(shù)據(jù)存在較大差異。特別是宅基地測量面積誤差較大，致使農(nóng)民不滿，抵制改革工作。有些地區(qū)即便重新進(jìn)行了勘測，大多數(shù)農(nóng)民也因前后勘測數(shù)據(jù)存在較大差異而頗有異議，改革依然推進(jìn)艱難。

歷史遺留問題化解中的農(nóng)民主導(dǎo)性參與。妥善處理歷史問題是農(nóng)村宅基地制度改革的重難點。能否將矛盾化解在內(nèi)部，直接影響改革的進(jìn)度。農(nóng)村宅基地的歷史問題錯綜復(fù)雜、不勝枚舉，多產(chǎn)生于農(nóng)民建房、“分戶分家”等歷史節(jié)點，時間久遠(yuǎn)，已成既定的歷史事實，且關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。“一戶多宅”“超建超占”等突出的改革問題交織著多重復(fù)雜歷史原因，既有農(nóng)民自身的主觀原因，也有當(dāng)時的客觀發(fā)展環(huán)境、政策制度原因。20世紀(jì)80年代至90年代，農(nóng)村宅基地緊張、閑置等問題并不突出，許多農(nóng)民普遍存在“一戶多宅”“超建超占”的行為，且大多取得了合法手續(xù)，有證有檔可查。之后的幾十年來多數(shù)地區(qū)因客觀條件、時機(jī)不成熟而默許了這些行為，并未進(jìn)行清理整頓。

農(nóng)村建基于“熟人社會”，歷史遺留問題所牽扯的利益糾葛、鄰里紛爭、宗族恩怨由來已久。農(nóng)民尊重宗族倫理，對誰是集體成員，誰具備資格有自我認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)，其中的歷史淵源和建基在血緣、地緣關(guān)系之上的禮俗他們了然于胸。宅基地多少面積、什么由來，農(nóng)民有自己的說道，鄰里之間也有客觀的評判。歷史問題的化解，特別是“清官難斷、明法難定”的家庭矛盾、家族糾紛，應(yīng)立足于法制框架之下，尊重歷史和民情、兼具合法與合情，依靠村集體團(tuán)結(jié)農(nóng)民發(fā)揮主導(dǎo)性作用，借助自治方式因地制宜妥善化解。一些歷史遺留問題可能還要有歷史耐心，隨著時間的推移，依靠發(fā)展來慢慢化解。一些地區(qū)對歷史問題缺乏充分了解，存在忽視農(nóng)民主導(dǎo)性參與的傾向，致使改革因遭遇歷史難題而受阻。個別地區(qū)對歷史問題形成了錯誤的判斷，“一刀切”式地出臺“通行”政策，出現(xiàn)強(qiáng)制取消農(nóng)民資格權(quán)，拆除農(nóng)民房屋的現(xiàn)象，這無疑觸及了農(nóng)民的根本利益，容易激化干群矛盾，也會阻礙改革實施進(jìn)路。

五、改革評判與農(nóng)民的改革成效評價

在農(nóng)村宅基地制度改革的評判進(jìn)路中須與農(nóng)民的改革成效評價相耦合，彰顯農(nóng)民的主體性地位。改革實踐中期開展必要的中期評估，總結(jié)改革成效、吸取改革教訓(xùn)、糾偏改革不當(dāng)行為，從而保證改革繼續(xù)朝著既定目標(biāo)推進(jìn)。當(dāng)改革完成各項實踐工作進(jìn)入收尾階段，開展最終的改革評判，衡量改革得失，給予改革客觀、公正的定性判斷，從而為改革后續(xù)工作和今后的其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村系列改革積累經(jīng)驗，意義重大、不可小覷。改革評判既需要廣大干部的參與，也需要第三方評審專家以旁觀者的身份參與，同時，廣大農(nóng)民的集體評價不可或缺，理應(yīng)放在更為突出的位置。如若改革評判與農(nóng)民的改革成效評價不相耦合，呈現(xiàn)互斥性的結(jié)構(gòu)關(guān)系樣態(tài)，改革評判也將遭受質(zhì)疑。

（一）改革成效應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)民的評價參與

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者。”［13］農(nóng)村宅基地制度改革的成效中農(nóng)民的集體評價不可或缺。評價改革的成效應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民是否在改革中得到實惠為重要標(biāo)尺。農(nóng)村的鄉(xiāng)風(fēng)民俗、宗族倫理、鄰里關(guān)系與城市大相徑庭，不能用鄰里、同事關(guān)系這樣的“城市思維”來理解農(nóng)村和農(nóng)民，更不能認(rèn)為農(nóng)民能力素質(zhì)弱，推定農(nóng)民無法承擔(dān)改革評價使命。“原子化”的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)關(guān)系和生產(chǎn)生活方式使得農(nóng)民無法自主實現(xiàn)評價意見的組織化表達(dá)是客觀實際，需要各級干部依靠有效的方式、便捷的渠道，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行有組織地集體討論、客觀評價。

（二）部門主導(dǎo)下的評價機(jī)制與農(nóng)民角色

實踐中，一些地區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革評價的主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)通常由各級政府部門掌握，具體工作大多由部門某處室的干部和邀請的第三方評審專家承擔(dān)。改革的評判依循慣性思維，往往基于自上而下、下考一級的原則，以中期與終期考評的常見形式集中于較短的時間內(nèi)完成。第三方考評團(tuán)隊、指標(biāo)化的評價標(biāo)準(zhǔn)，遵循先由試點單位匯報再由專家問詢，按指標(biāo)打分的統(tǒng)一流程，不少地區(qū)皆在這樣的規(guī)范流程中完成了改革評價工作。這種評價方式與評價結(jié)果，充分代表了各級政府部門對改革工作的滿意度意見，也發(fā)揮出了第三方評審專家的參評作用，但農(nóng)民評價缺位，致使評價方式、評價結(jié)果并不能全面反映農(nóng)民集體的改革滿意度。當(dāng)前，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民評價參與，突出農(nóng)民評價導(dǎo)向的評價方式與體系尚未真正建立起來。長此以往，改革評判容易遭受包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的社會大眾的質(zhì)疑。

六、穩(wěn)慎優(yōu)化改革的耦合系統(tǒng)路徑

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民的根本利益，關(guān)乎全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的戰(zhàn)略全局，是一項創(chuàng)新性、系統(tǒng)性的工程。以人民為中心的發(fā)展思想落實在改革上，應(yīng)當(dāng)突出體現(xiàn)為以農(nóng)民為中心，以農(nóng)民的利益為根本，彰顯農(nóng)民的主體性地位和主導(dǎo)性參與作用。實現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)路與農(nóng)村主體性的深度耦合，破解農(nóng)村宅基地制度改革的多維困境，須確立依靠農(nóng)民、為了農(nóng)民的改革底線原則和目標(biāo)，從法制與實踐工作的各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域重新審視并穩(wěn)慎優(yōu)化改革，夯實改革根基。既要綜合考量，努力實現(xiàn)改革進(jìn)路內(nèi)部的相互嵌套、互相聯(lián)動，也要統(tǒng)籌實施，著力構(gòu)建耦合協(xié)同的系統(tǒng)推進(jìn)格局。

第一，改革當(dāng)以農(nóng)民意愿為先，依靠農(nóng)民集體抉擇。將要不要改、何時改、怎么改的選擇權(quán)與決定權(quán)交還給農(nóng)民。著力圍繞深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的任務(wù)和目標(biāo)，有針對性地構(gòu)建和完善農(nóng)民表達(dá)改革意愿，反映改革疑惑與問題的機(jī)制與制度，搭建便捷、高效的溝通渠道、平臺，對應(yīng)建立調(diào)解、糾偏的組織機(jī)構(gòu)。農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)以尊重農(nóng)民的需求為先，以村組為單位，讓農(nóng)民集中討論、充分表達(dá)，達(dá)成改革的廣泛共識。在最廣泛的民意基礎(chǔ)上選取合適的改革試點對象，先行先試，穩(wěn)慎推進(jìn)。這樣既保障有意愿、能擔(dān)當(dāng)?shù)牡貐^(qū)率先成為改革試點對象，也避免無意愿、難擔(dān)當(dāng)?shù)牡貐^(qū)被動成為改革試點對象。同時，構(gòu)建完備的改革宣傳、學(xué)習(xí)與培訓(xùn)體系，健全及時的宣傳、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)機(jī)制與制度，實現(xiàn)對各級干部的全覆蓋，對廣大農(nóng)民的廣覆蓋。因地制宜構(gòu)建起干部結(jié)對指導(dǎo)村組的改革協(xié)調(diào)工作機(jī)制，確保廣大干部和廣大農(nóng)民對改革有充分的認(rèn)知、廣泛的共識。通過便捷渠道、有力措施，讓農(nóng)民在改革的理論、政策與制度設(shè)計，具體到改革各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的實施標(biāo)準(zhǔn)與辦法，能夠合理發(fā)聲、組織化討論、集體化決策。

第二，改革實踐應(yīng)保障農(nóng)民的主導(dǎo)性參與。鼓勵和支持農(nóng)民以改革行動主體、鄉(xiāng)村振興主人翁的身份，創(chuàng)造性地發(fā)揮出農(nóng)村宅基地制度改革的主導(dǎo)性參與作用。鼓勵和支持以村組為單位建立改革的清產(chǎn)核資工作小組、土地確權(quán)工作專班、歷史問題清查與調(diào)處委員會，以及相關(guān)的審查、監(jiān)督自治組織等，保障農(nóng)民的組織化參與。在宅基地的歷史檔案核查、四至范圍勘測、空間定位，危房拆除、土地整治、產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)；改革的全過程與全方位監(jiān)督；歷史遺留問題的化解、鄰里與干群矛盾的疏解等各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，突出農(nóng)民的主導(dǎo)性參與地位，激發(fā)農(nóng)民的主動性和創(chuàng)造性。

第三，改革評判須重視農(nóng)民的主導(dǎo)性評價。確立由廣大干部、第三方評審專家與農(nóng)民共同評判農(nóng)村宅基地制度改革的根本原則與導(dǎo)向，重視農(nóng)民的改革成效評價話語權(quán)，突顯農(nóng)民集體評價的核心權(quán)重。基于村民以村、組為單位集中評價的民主方式，構(gòu)建起農(nóng)民分階段評、全過程評、實時評的改革評價機(jī)制與健全的體系，獲取農(nóng)民及時而全面的客觀評價。探索構(gòu)建農(nóng)民改革成效評價與改革工作糾偏的聯(lián)動銜接機(jī)制，將農(nóng)民的改革評價、意見與建議，以及自我摸索的好經(jīng)驗、好做法及時運(yùn)用于改革的調(diào)整、優(yōu)化與完善，發(fā)揮改革評判的復(fù)合利用效應(yīng)。

第四，耦合協(xié)調(diào)與農(nóng)村宅基地制度改革緊密相關(guān)的系統(tǒng)化問題。一是加強(qiáng)改革風(fēng)險的綜合管控。堅守改革底線與定力，用辯證的思維和歷史耐心處理好“穩(wěn)定”與“放活”的改革關(guān)系。針對干群矛盾、鄰里糾紛等風(fēng)險點，注重改革風(fēng)險的系統(tǒng)性研判、全面性排查，穩(wěn)慎化解系統(tǒng)難題。二是注重與農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項改革協(xié)同互促。注重與深化黨政機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等各項改革的多維協(xié)同與多元互促，強(qiáng)化改革的聯(lián)動效應(yīng)。三是突出與新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度耦合。注重形成改革主要有利于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而帶動農(nóng)民增收致富的局面和導(dǎo)向，因地制宜探索改革的各種有效實現(xiàn)形式，不斷摸索創(chuàng)新性的實現(xiàn)路徑，走內(nèi)生性與耦合性兼具的改革發(fā)展道路。四是強(qiáng)化上下同軌并進(jìn)的立法先行路徑。科學(xué)謀劃，自上而下建立健全改革相關(guān)法規(guī)體系。加強(qiáng)地方改革好經(jīng)驗、好做法的法制化工作，及時推進(jìn)相關(guān)立法、入法。五是重視改革的前端研究與政策、制度創(chuàng)設(shè)。就改革的重難點問題開展深度調(diào)查與研究，形成改革的正負(fù)面清單。建立健全配套的政策、制度體系，并注重相互間以及與法規(guī)體系間的協(xié)調(diào)，創(chuàng)建優(yōu)化立法、入法響應(yīng)機(jī)制。六是增強(qiáng)改革的可持續(xù)性保障。構(gòu)建改革的激勵、容錯與糾錯機(jī)制，允許合理試錯。加大中央和省級專項配套財政支持，縮減縣（市、區(qū)）配套比例，減輕基層改革支出壓力。探索構(gòu)建由省到村的改革一體化智慧監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)信息咨詢、需求征集與反饋、學(xué)習(xí)交流、過程監(jiān)督、實時評價等改革服務(wù)功能的數(shù)字化、智能化。

注釋：

（1）數(shù)據(jù)和案例來自于對農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)的實證調(diào)查。

（2）數(shù)據(jù)主要來自山東、湖北、安徽、四川等省試點地區(qū)的改革政策文件材料。

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［8］祝林林.小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的困境與出路——基于鄉(xiāng)村振興視閾下的小農(nóng)戶主體性［J］.改革與戰(zhàn)略，2020，（11）：92-100.

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［11］習(xí)近平.加大推進(jìn)新形勢下農(nóng)村改革力度 促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固農(nóng)民安居樂業(yè)［N］.人民日報，2016-04-29（1）.

［12］王曉樺.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是推動鄉(xiāng)村振興的一個制度性輪子［J］.經(jīng)濟(jì)與管理，2018，（5）：21-23.

［13］習(xí)近平.以時不我待只爭朝夕的精神投入工作 開創(chuàng)新時代中國特色社會主義事業(yè)新局面［N］.人民日報，2018-01-06（1）.

（責(zé)任編輯 郭 清）