居家養老服務多元主體合作生產探析

［摘 要］當前多元主體參與居家養老服務合作生產是城市養老服務提質增效的重要策略。文章梳理南寧市居家養老服務多元主體的供給現狀發現南寧市已形成多元主體進行養老服務合作生產的格局。運用養老服務合作生產理論，基于南寧市的調研發現，目前，政府在養老服務合作生產中的主導作用有待充分發揮，并提出對策建議。

［關鍵詞］居家養老服務；多元主體；城鄉關系；合作生產

［作者簡介］李鳳琳（1995— ），廣西藤縣人，廣西工商職業技術學院教師，研究方向：公共服務管理；黃永開（1993— ），廣西天等人，南寧師范大學法學與社會學院碩士研究生，研究方向：老年社會學。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45-1357/d.2023.02.014

一、問題的提出

南寧市是廣西的首府，據南寧市第七次全國人口普查主要數據公報，2020年南寧市60歲及以上人口為1291807人，其中65歲及以上人口為931918人，占南寧市常住人口的比重分別為14.78％、10.66％，與南寧市第六次全國人口普查相比，分別上升了1.92和1.76個百分點［1］，這些數據表明南寧市已處于老齡化加速發展時期。

隨著人口老齡化的加深，其所引發的不僅是個體和家庭問題，而且是較為普遍的社會問題［2］。南寧市家庭少子化和空巢化加速，同時高齡、失能、失智等老人不斷增多，助餐、助潔、助急等養老需求持續增加并向多樣化、多層次轉變。面對日益更新升級的養老需求結構，南寧市自2010年開始將開展居家養老服務工作列入為民辦實事項目，并致力于構建以居家為基礎，社區為依托，機構為補充的新型養老服務體系。近年來，南寧市已初步構成“政府、非營利社會組織、市場化組織、社區組織、家庭、志愿者組織”的供給網絡，居家養老服務多元主體供給體系已初步形成。然而目前有效的養老供給難以滿足日益增長的養老服務需求，養老服務多元主體合作生產仍存在較多難題。多元養老主體間合作生產的供給網絡對提升服務的遞送水平，以及老年人的福利有著至關重要的意義。公共服務合作生產是實踐國家與社會之間協力關系和資源整合的重要策略［3］，部分學者運用合作生產理論分析養老服務供給的瓶頸，為解決養老服務城鄉供給不平衡問題，促進養老服務優質高效供給作出重要貢獻［4-5］。但將合作生產理論應用在城市居家養老服務合作生產的研究較少。本文基于南寧市居家養老服務主體的供給狀況的調查，探討城市居家養老服務合作生產存在的問題，進而為南寧市居家養老服務高質量供給提供對策參考。

二、南寧市居家養老服務合作生產的現狀

多元主體參與居家養老服務的供給是養老服務合作生產的重要特征。全國各城市甚至不同城區在居家養老服務運行實踐中會有所差異，其供給主體及其具體職責也會有一定的區別。本文將提取共性以及立足南寧市實際情況，將居家養老服務的供給主體界定為政府、社會組織、家庭和社區。

（一）政府搭建居家養老服務合作生產的平臺

居家養老服務是政府為滿足老年人基本的養老需求而提供的公共產品［6］，因其具有公共產品屬性，政府在居家養老服務供給中作為首要責任主體，發揮主導作用。但政府并不具體提供養老服務，而是在政策引導、出資建設居家養老服務基礎設施和政府購買居家養老服務等方面展現政府主導供給能力［7］。近年來，南寧市政府出臺了一系列關于居家養老服務工作的政策文件，對優先供地、稅費優惠、金融貸款支持、資金補貼等方面進行了細致的規劃。如《南寧市居家和社區養老服務組織運營補貼暫行辦法》提出，對于符合條件的居家和社區養老服務組織、企業，審核批準后可連續申請兩年的運營補貼，每個服務站點每年可申請5萬元至15萬元［8］，2019—2020年撥款1240萬元居家和社區養老服務組織補貼資金［9］。政府還將建成的社區日間照料中心和城市養老服務中心免費或以較低的租金提供給有實力的養老社會組織，以減輕社會組織運營成本。政府通過相關政策不斷加碼激活社會力量參與的積極性，逐步形成居家養老服務多元供給格局。

（二）社會組織養老服務日益專業

當前，我國養老服務的市場主體大致分為公辦養老機構、市場化的養老機構和社會組織這三大類［10］。公辦養老機構因政府補貼壓力大以及市場競爭力和活力不足而難以大面積推廣。市場化的養老服務機構以追求利益最大化為主，其因控制經營成本而開展低質服務或提高養老服務價格而開展高端服務，因此也無法實現供需平衡。與前兩者相比，社會組織具有公益性、靈活性、服務性等優勢，能夠深入基層、服務基層并扎根基層，因此成為整合社會資源的重要樞紐。目前，南寧市已初步打造出以南寧市安康通養老服務中心、南寧市佳益居家養老服務中心、南寧市老來福社區養老服務中心以及廣西一通居家養老服務中心等社區居家養老服務品牌，社會組織服務供給愈發專業化。例如南寧市安康通養老服務中心將線上線下結合的理念融入具體養老服務工作，依托社區居家養老服務平臺，鎖定服務內容、配備專業服務隊伍、分區域建立服務站點，以助潔、助醫、助急為主要服務內容，為困難老年人群體提供居家養老上門服務。

（三）家庭是居家養老服務合作生產的重要支點

中國鄉土社會依靠孝文化維系著養老的代際傳遞與良性循環。然而，社會的急劇轉型和日益洶涌的銀發浪潮嚴重動搖其運轉的基礎，使得孝文化功能失調［11］。家庭既是生產單位也是消費單位，還是老年人所熟悉、所依賴的生活和情感的場所。在傳統孝文化熏染下，家庭養老一直在我國養老服務體系中發揮基礎性作用，家庭成員在老人照料體系中也處于核心位置。由此，家庭是居家養老服務合作生產的重要支點，以家庭為單位進行養老服務合作生產有著諸多優勢。例如，在精神慰藉方面，子女、子孫的身邊陪伴、溝通交流和關心關懷等能夠滿足老人精神上的需求。這些恰好是其他主體難以供給的。

（四）社區是居家養老服務合作生產的基本場域

隨著養老服務社會化的發展，我國社會福利供給重心下移到社區?；鶎由鐓^成為養老服務合作生產的基本場域。換言之，社區成為養老服務供需雙方信息交換的平臺。在南寧市建立的四級居家養老服務工作管理體制中，社區居委會具體負責協調服務實體與服務對象的對接、居家養老服務的政策宣傳、協助社區居家養老服務站點選址等各項工作。例如，在居家養老實施過程中，居委會既要與上級政府進行協調養老服務事項，又要協調服務實體與服務對象的對接，并通過人員的制度化安排，及時進行服務實體與服務對象的矛盾化解、爭議調解。此外，運用“時間銀行”互助養老整合社區居家養老服務的合作生產。參與者將服務時間如同貨幣一樣存入“銀行”，等到自己需要時便再次取出?！皶r間銀行”互助養老服務是社區志愿服務在養老服務領域的創新形式，更注重志愿者的付出與回報，能夠實現老年人之間波浪式互助養老的良性循環。自2018年南寧市在青秀區實施“時間銀行”互助養老試點以來，“時間銀行”互助養老已覆蓋青秀區68個社區，組建志愿團隊177個，志愿者2848人，累計存入42072.75小時［12］。

三、南寧市多元主體合作生產居家養老服務存在的問題

近年來，南寧市多元主體致力于居家養老服務的合作生產取得了一定的成效，但是限于發展起步晚、老齡人口增速快等原因仍然存在一些問題。本文基于對南寧市的調查，運用合作生產理論進行剖析。

（一）政府未充分發揮在養老服務合作生產中的主導作用

首先，由政府組織的居家養老形式主要是以免費為主向老年人提供的基礎性養老服務，相關部門以效率為導向進行養老服務的合作生產，容易忽略養老服務的專業性和高品質遞送的及時性。其次，我國針對規范養老服務合作生產的法律法規有待完善。目前涉及居家養老服務供給主體的制度規范主要有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國老年人權益保障法》《中華人民共和國繼承法》等相關法律條例，居家養老服務較為缺乏系統性規范性，導致法律對多元主體合作生產養老服務的約束力不足。最后，政府對居家養老服務合作生產財政支持力度較弱。目前，南寧市居家養老服務的主要資金來源于政府財政和福彩公益金資助，在“十三五”期間用于養老服務事業發展累計13.0443億元（其中獲中央資金17043萬元［9］，南寧市各級財政共投入資金11.34億元［13］）。按照每年平均值來算，2020年用于養老領域資金約2.6億元，加上南寧市2020年福彩公益金資助用于老年人福利類項目累計5588.90萬元［14］，一共約3.15億元。這一數字看似體量巨大，但按照2020年南寧市常住人口60歲及以上人口約130萬人來計算，一位老人一年獲得資金投入約242元，財政支持力度仍顯薄弱。

（二）社會組織整合社會居家養老合作的能力較弱

隨著我國城鎮化不斷推進，社會組織在社會治理領域中的作用日益凸顯。黨的十八屆三中全會將社會組織納入國家治理體系，并強調加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用［15］。目前，我國主要通過政策和行政管控來指導并管理社會組織的運行［16］。一方面，從參與居家養老服務合作生產的組織來看，多是由街道辦事處和社區內部發展起來的，無論是內部發育還是外部引進來，多與街道辦之間存在一定關系。加上社會組織為獲得政府財政資金投入、優惠政策和稅收減負以及居委會的認可和支持等，往往主動與政府靠近，接受政府的領導與干預，行政化傾向較為明顯。由此導致社會組織整合社會居家養老服務合作的能力較弱。另一方面，從養老服務隊伍總體來看，社會組織的服務隊伍一般由管理隊伍和助老員隊伍構成。管理隊伍主要是社區工作者，即專業的社會工作者，負責日常管理、服務對象的調查評估、派遣助老員等管理工作。2020年底南寧市社會工作者取得社會工作師證書1732人次［17］，專業化社工數量偏少。助老員隊伍多是下崗失業的中年群體，年齡偏大，素質和技能有待提高。

（三）家庭在居家養老服務合作生產中的基礎性地位有待提升

隨著我國社會經濟的發展，越來越多的子女為了獲得更優質的教育或為了更優越的工作和生活條件而前往經濟發達、文化繁榮的地區。2020年底南寧市流動人口為2440574人，與2010年相比，增加1004846人，增長69.99%［1］，可以看出南寧市十年來流動人口規模擴大。一方面，人口流動容易帶來家庭成員的居住分離，出于經濟利益或其他方面的考慮，部分子女會將老年人留在老家。基于時間和地域上的限制，子女容易減少對老年人在精神慰藉、經濟供養和生活照料上的支持，這在一定程度上導致家庭養老功能下降。另一方面，家庭結構縮小，子女贍養壓力大。數據顯示，2020年南寧市家庭戶均2.62人每戶，比2010年第六次全國人口普查的2.96人少0.34人［1］。由此可見，“4+2+1”或“4+2+2”的結構模式已經形成常態化，從以往的四代同堂、三代同堂逐漸簡化為一家“三口”，也就是說一對年輕夫婦照顧兩對老年人，贍養老年人壓力大。此外，隨著物價水平不斷上漲，養老服務收費標準有所提高。據養老網統計，南寧市養老服務機構每月收費在2000元以下有79家，2000～3000元有28家，3000～4000元有23家，4000元及以上有26家［18］。經走訪了解，每月1000元以下的僅提供基礎性的服務內容（伙食和日常照料），若有醫療護理等需求，則每月收費3000元左右。若為老年人請護工或將老年人送進養老服務機構， 這將是一筆不小的經濟支出負擔。因此，由于子女的時間、精力和經濟能力等有限，會使得老年人面臨長期的養老照料風險。

（四）社區未能營造整合居家養老服務合作生產的外部環境

社區養老是指政府與社會力量依托社區的一種養老模式。社區是居家養老服務的外部環境，外部環境的好壞對居家養老服務資源整合產生較大的影響。一方面，社區養老設施分布不均。社區作為老年人日常的活動場所，其配套養老設施的豐富程度將會影響居家老人的養老質量。目前，南寧市居家和社區養老服務設施共建成187個，社區擁有養老服務設施168個，覆蓋率達74.3%［19］。既有的一些社區尚未專門設置養老服務的配套用房，建設用地多為社區辦公用房、租用民房、舊房改造、酒店改造、與福利院共用等，而且空間布局不太合理，較為分散。另一方面，社區互助養老參與率低。當前，“時間銀行”互助養老志愿服務是社區養老的重要內容，能夠促進不同養老服務資源在社區聚合［20］。隨著南寧市“時間銀行”互助養老模式的推進，截至2022年7月底，“時間銀行”的志愿者共2848人，與2020年在青秀區常住人口中60歲及以上人口13.6萬人［1］相比，現有“時間銀行”互助養老志愿服務的志愿者數量較少，這表明“時間銀行”互助養老參與率低。由于社區宣傳不到位等因素導致社區居民對“時間銀行”互助養老志愿服務的關注和認識不足，甚至部分居民還存在較大的認知偏差，認為“時間銀行”互助養老志愿服務僅僅是普通的志愿服務活動，從而影響其參與積極性。

四、推進南寧市多元主體高質量合作生產居家養老服務的對策建議

多元主體合作生產居家養老服務是城市社區應對“銀發浪潮”沖擊，優化社區福利供給的良策。本文基于公共服務合作生產理論，針對南寧市多元主體合作生產居家養老服務存在的問題提出以下對策建議。

（一）充分發揮政府在居家養老服務合作生產的主導作用

一是健全法律法規制度，為居家養老服務合作生產保駕護航?；谖覈緡?，建立以《中華人民共和國老年人權益保障法》為基礎的居家和社區養老服務保障法律體系［21］，并通過制定統一的居家養老法，以基礎性立法形式來統一調整我國居家養老管理事務。以法律形式明確居家養老服務體系中的供給主體權責與地位、責任追究以及獎懲措施、糾紛解決途徑、政府購買、評估監督管理等方面，使居家養老服務按照法治化的途徑發展。同時南寧市盡快完成南寧市居家養老服務條例和養老機構服務管理體系規范的編制工作，著重在設施規劃、醫養結合、養老隊伍建設、政策支持、覆蓋提升等方面為居家養老服務提供法治保障，用以引導居家養老服務具體實踐，讓各項政策更有執行力，落實到位。二是政府應加大對居家養老服務合作生產的財政資金支持，拓寬資金整合的渠道。政府在加大財政資金投入力度的同時，需要打破單一的投資模式，拓展社會資本合作渠道，吸納更多社會資本為居家養老服務提供強有力的支撐，形成合理的投資多元化體系。一方面，中央財政資金應重點向欠發達地區傾斜，構建起中央和地方財政共擔機制的財政保障［22］，同時南寧市政府部門應設立居家養老服務專項資金，根據每年老年人口數量增加情況適當提高財政預算資金比例，確保每年新增財力的一部分用于居家養老服務的事業。另一方面，政府應積極尋求與社會資本合作的機會，拓寬資金渠道。比如為養老服務機構提供信用擔保、貼息貸款等融資政策，減輕其運營負擔以吸引更多社會力量的加入。

（二）提升社會組織居家養老服務合作生產的能力

一方面，厘清社會組織在居家養老服務合作生產的角色定位，提高自主發展能力。首先，政府要轉變施政觀念，厘清政社關系。政府要為社會組織讓渡空間，讓社會組織有更多的組織管理權，才能夠充分調動社會組織管理層和員工的積極性與主動性，投入更多的時間與精力優化生產和提供服務。其次，社會組織要做好不同角色定位。作為合作伙伴，應尋找適合自身發展的道路。通過自主創新不斷提高自身能力，促使政社合作關系更加平等；作為服務者角色，應扎根基層社區及時回應老人的服務需求，發揮自身靈活性優勢，不斷豐富服務類型和服務內容；作為經營者角色，要主動融入市場浪潮，樹立市場意識和競爭意識，合理提供一些有償服務，提高“造血”能力。

另一方面，強化社會組織參與居家養老服務合作生產隊伍建設，構建人才保障機制。當前，養老服務人才隊伍建設成為新時代養老服務任務的重點之一，社會組織應把養老服務隊伍建設作為重要的基礎性工作來抓，組建素質高、專業化強的隊伍，才能提供專業化、個性化的服務［23］。一是提高薪資待遇。完善基本工資、獎金、福利等薪酬制度并制訂員工晉升方案，才能“招得進、留得住”更多的專業人才。二是社會組織應與高校加強合作，及時向高校提出對養老服務人才培養的需求，高校根據需求，大力發展社會工作、護理學、康復等專業教育，為其輸送素質高、專業化的畢業生。三是社會組織應與主管部門、行業協會、高等院校及研究所、企業等聯合對現有養老服務從業人員提供長期正規教育、短期培訓、職業認證培訓來加強專業培訓，提高持證上崗率，提升服務水平和質量。

（三）強化家庭養老在居家養老服務合作生產的基礎地位

一方面，通過喜聞樂見的形式在社區里積極弘揚孝道文化，增強子女責任觀念。隨著時代的發展，我們要弘揚中華傳統美德，同時要推進孝道文化與時代共進，不斷融入現代社會的孝行觀念，讓孝道文化更貼近現實生活。例如以社區為基本單位評選與獎勵“最美行孝者”“邕城孝老愛親感動人物”等，并通過互聯網宣傳孝行事跡以及曝光不孝行為，加大獎懲力度，從而促進孝老、敬老、愛老、養老觀念的內化。還要加大宣傳孝道文化力度，尤其是抓好學校主陣地，要對孝道文化進行深入講解，并持續推進八桂重陽敬老節等系列敬老活動，從而使孝老文化成為社會文化風尚。

另一方面，完善對家庭支持政策，提高經濟供養能力。以家庭為單位，完善囊括經濟、就業、人力等方面的家庭支持政策［24］，增強家庭經濟供養能力。一是經濟支持政策。政府應根據不同家庭結構和老年人身體健康狀況，給予家庭成員個人所得稅繳納優惠、對同老年人共居的家庭給予公用消費品（如水、電、燃料、住房等）價格優惠或補貼、允許子女部分社會保險向老年人轉移、享受長期護理保險等政策以減輕家庭經濟支出。二是就業支持政策。鼓勵企業吸納孝親敬老的就業困難人員和獨生子女，創造條件讓需要照護老年人的家庭在本地就業以方便就近照料老年人。三是人力支持政策。鼓勵養老服務機構和志愿者走進家庭，提供日常生活照料和精神慰藉服務，為家庭提供喘息時間。

（四）積極營造良好的社區環境以整合養老服務合作生產的資源

一是完善養老設施的布局，以社區為單位推進養老服務設施普及化發展。南寧市應充分考慮各城區的經濟發展狀況、老年人口密度以及養老需求等因素，優化居家養老服務設施布局，并合理提高用地比例。同時嚴格按照《南寧市新建住宅小區配套社區居家養老服務用房管理辦法》要求房產商在新建小區提供服務用房，若房產商出現“應建而不建、建而不交”等現象，則嚴格進行罰款和處分。還要以社區為基本單位，將不同類型的、獨立的、散落在各個角落的養老設施和醫療機構進行整合，進而擴展服務功能，提高綜合利用價值。另外，市中心地價高、租金貴，難以大規模建設居家養老設施，可考慮在地鐵沿線的郊區作為重點配置區域。二是加強居家養老服務合作生產政策的宣傳力度，吸引老年人積極參與服務的合作生產。首先，社區聯合街道辦事處及其上級政府部門共同推廣“時間銀行”，將其作為常態化工作來宣講政府對“時間銀行”的支持政策、運作思路與意義。因為民眾更多時候具有一種政府情結，尤其是作為弱勢群體的老年人，更容易信任和依賴政府，所以由政府出面宣傳和組織老年人參加互助養老，更容易吸引老年人對“時間銀行”的關注。其次，社區應發揮新聞媒體的宣傳作用，利用微博、微信、短視頻等平臺發布宣傳片，圖文并茂向公眾推廣，并且表彰志愿服務中涌現的先進事例、先進個人和先進組織，提高公眾對居家養老服務的關注度和認知度。

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［責任編輯：楊 軍］