鄉村振興背景下農村公共產品精準供給的理論邏輯及路徑選擇

［摘 要］農村公共產品精準供給的關鍵是能準確識別農民需求并精準施策。注意力分配理論為分析農村公共產品精準供給提供了新視角。文章借鑒劉易斯和威格特的注意力“嵌入—分層—同步”的分配理論框架，對供給主體和需求主體在農村公共產品供給過程中的注意力分配邏輯以及二者之間的注意力交換進行分析，認為供需主體的注意力分配與注意力交換影響供給決策與政策實施效果，在注意力交換過程中需求表達機制、監督反饋機制等構成供需主體間信息暢通的重要保障。提升農村公共產品精準供給需要強化需求主體信息表達機制，提升農村公共產品精準分類機制，構建農村公共產品多元化供給機制，完善農村公共產品供給監督反饋機制。

［關鍵詞］農村公共產品；注意力分配；精準供給

［基金項目］國家社會科學基金西部項目“桂滇邊境民族地區村莊公共物品供給的現實困境及破解對策研究”（16XMZ079）的階段性成果

［作者簡介］王惠琴（1976— ），河南許昌人，南寧師范大學經濟與管理學院教授，碩士研究生導師，研究方向：公共經濟；李姝凝（1997— ），廣西南寧人，南寧師范大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向：區域公共管理。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45-1357/d.2023.02.016

黨和國家一直高度重視“三農”問題。鄉村振興戰略的提出為農村發展和推進農業農村現代化指明了方向。作為新時代“三農”工作的總抓手［1］，農村公共產品高質量供給是鄉村振興戰略實施的重要內容。提高農村公共產品供給的精準性和高效率是促進農村發展和提高農民生活水平的重要途徑，對推動鄉村振興戰略具有重要意義。

近年來，我國農村公共產品供給的精準性已大為提高，但一定程度上還存在供給結構失衡、供需錯配、資源配置不均、體制不完善等問題［2］，這些問題制約著鄉村振興戰略的順利推進，需要體制機制方面的改革及供給效率上的進一步提升［3］。實現農村公共產品精準供給的一個關鍵就是要避免供需雙方由于信息傳遞閉塞而導致的盲目性和單向性問題。要解決這些問題，需要不斷加強二者之間溝通的精準性和雙向性。鑒于農村經濟社會發展到一定階段后農民對農村公共產品需求有所提升，追求更多元化、更優質的公共產品，不同群眾的需求表達偏好越來越具有差異性，各種各樣的需求信息匯成了日益龐大而復雜的信息環境。為了準確回應農民的各種需求，需要有效處理農民的需求信息。而信息消耗的又是人的注意力，因此，在處理這些復雜信息時，農民需求能否得到滿足的關鍵就是表達偏好的信息能否引起供給主體的注意力。農村公共產品供給過程實質上是一個公共議程設置及政策實施的過程，在農村公共產品供給過程中，注意力分配發揮著引導作用，是農村公共產品供給與農民實際需求精準對接的重要依據［4］。因此，本文運用注意力分配理論探析供需主體在農村公共產品供給過程中的內在邏輯，對實現農村公共產品精準供給具有重要意義。

一、注意力分配理論基礎

注意力指對某一特定對象的指向和集中的能力［5］。注意力分配表示決策者在有限條件下的理性偏好，即有選擇地聚焦到某些對象上［6］。對政府治理研究最具影響力的是在政治學和公共管理學科領域的注意力分配研究，學者們將其稱為政治注意力分配研究。政治注意力分配實際上是一種民主語境下的政治聚焦，涉及政黨、政府機構、社會組織、企業和公眾在公共事務領域的注意力分配問題。政治注意力分配研究強調公共政策的形成實質上是決策者不斷分配其有限注意力以處理無限信息的過程［7］。因此，注意力分配在政策制定過程中具有關鍵作用，注意力分配會對公共政策的質量、方向和結果產生影響，對公共政策議程的形成和社會治理的發展起著重要作用。

劉易斯（Lewis）和威格特（Weigert）提出了“注意力嵌入—分層—同步”的注意力分配理論框架。他們認為，注意力分配不是單一的過程，不僅需要注意力聚焦于某一決策，還涉及注意力的分層與同步，以保持決策的延續性［8］。注意力嵌入就是某項事務或問題如何通過嵌入方式進入個人或組織的注意力之中。注意力分層即因為時間和注意力的稀缺要求個人或組織從全部需要解決的任務中區分輕重緩急，以解決多任務或多議題之間的注意力競爭。注意力同步則是如何應對個人或組織在任務執行過程中存在的注意力分配扭曲問題［9］。

有關政治注意力分配的學術成果為本研究提供了理論參考，本文借鑒了劉易斯和威格特提出的“注意力嵌入—注意力分層—注意力同步”框架，對供需主體雙方在農村公共產品供給過程中的注意力分配邏輯進行分析，并對如何實現農村公共產品精準供給提出對策建議。

二、農村公共產品供需主體注意力分配的理論邏輯

提升農村公共產品精準供給，要解決好信息傳遞受阻和供需脫節問題［10］。供給主體與需求主體在農村公共產品供給過程中都存在各自的注意力分配，同時供需主體雙方之間也存在著注意力交換。作為供給主體要準確識別處理好農民需求信息，并通過議程制定及政策實施有效回應農民需求。供需主體雙方的注意力分配與注意力交換可以影響公共產品供給決策質量與實施效果。

（一）供給主體在農村公共產品供給過程中的注意力分配

政府在農村公共產品供給過程中承擔主要責任，起主導作用。農村公共產品供給主體的注意力分配主要是指其在識別、甄選農民的需求偏好信息并將其設置成為正式議題，制定政策并執行政策的各個環節中，不斷分配有限注意力的一個過程。

1.注意力嵌入：信息篩選。注意力嵌入是指某一個公共事項已經進入供給主體的注意力。農民對農村公共產品需求信息形成了一個龐大而復雜的信息環境，為了緩解信息壓力，供給主體將注意力聚焦于農村公共產品供給問題。在農村公共產品供給過程中，一些熱度高、社會關注度高的需求信息作為議題往往會集中吸引供給主體的注意力，被決策者優先關注和選擇。當然，并非所有最初遴選出來的議題最終都能進入供給決策環節。在議題初選之后會再次進行議題篩選，決策者分配注意力對最開始選擇并設置的議題進行精細化加工，抓住議題的核心內容，篩選出合適的議題并對其進行主題分類，形成正式議題。注意力嵌入是農村公共產品供給的邏輯起點，只有當農民的需求信息引起供給主體關注和重視，并篩選成為正式議題以后，供給主體才有可能將這些議題提上議程。

2.注意力分層：議題排序。注意力分層是指對嵌入的議題進行排序，分清輕重緩急，以解決注意力資源短缺的問題。在注意力嵌入階段被農村公共產品供給主體關注并篩選之后的需求信息成為農村公共產品供給決策議程中的正式議題，這些議題一并落入政策池中并爭奪供給主體的注意力。注意力是稀缺資源，供給主體的注意力不可能均等分配在所有議題上。通過利用注意力分層機制，可清晰顯現正式議題得到重視的程度，進而影響決策進程。并不是所有進入決策程序的正式議題都可以通過決議而被采納和實施，在決策討論環節中，決策者需要消耗注意力，認真分析地方現實情況，結合當地農民實際需求，全方位地進行評價考量，經過通盤分析后按照輕重緩急進行供給排序，重要緊急的事項才可能會優先通過決議。

3.注意力同步：決策執行。注意力同步是指協調注意力分配的各項影響機制。注意力分層強調供給主體對政策選擇的注意力聚焦度，而注意力同步則強調后續行動和政策執行的可持續性［11］。注意力的持續性與政策執行效果有著密切關系。如果同步不好，就容易導致注意力分配扭曲。在注意力分層之后，供給主體注意力仍然會出現耗散和波動的情況。注意力的耗散和波動會影響農村公共產品供給政策實施，從而可能難以高效滿足農民需求。因此，供給主體要加強對公共產品政策執行過程的重視程度，保持注意力分配和聚焦的持續性，確保供給政策能有效回應農民需求。

（二）需求主體在農村公共產品供給過程中的注意力分配

農村公共產品的需求主體是農民。需求主體在供給過程中進行注意力分配的主要目的是滿足自身利益。

1.注意力嵌入：發現訴求。注意力嵌入指農村公共產品需求問題引起需求主體的關注。日常生產生活中那些亟待解決的公共問題自然而然地嵌入農民的注意力，農民從而產生對農村公共產品的相關需求。當前，農民對于農村公共產品供給服務的類型、數量、質量等要求逐漸呈現出精細化、個性化的特點，不同利益訴求之間存在的差異性導致了其注意力具有差異。

2.注意力分層：訴求整合。注意力分層指需求主體整合農村公共產品需求信息，將整合過后的需求信息按重要程度進行主次區分整理。需求主體對農村公共產品的利益訴求多種多樣，過于零碎化的訴求，往往不容易吸引供給主體的關注。需求主體通過對零碎復雜的需求信息進行分類加工整合，將整合后的需求信息按需求強度進行主次區分，將信息規范分類整理，有助于在集體討論、協商共議時更好地吸引供給主體與其他不同需求主體的注意力聚焦在重要訴求上，提高對重要需求的關注度。

3.注意力同步：持續關注。注意力同步就是需求主體在供給政策執行過程中保持注意力的持續關注，以確保自身利益得以順利實現。人對某項事務的注意力會隨著自己所關注事情數量的增多而降低，在政策實施過程中，農民在面對所有的公共產品服務時，不可能將注意力進行同等程度的分配。需求主體可以分為利益相關者和利益無關者。在注意力同步階段，利益相關者往往將自身注意力放在對自身有利的農村公共產品供給政策上，并且對供給政策執行過程進行監督，及時提供反饋信息，而利益無關者因為事物的動態變化發展性，也會分配一些注意力在這些公共產品供給上。

（三）供給主體與需求主體之間的注意力交換

注意力交換的主要作用是保證供給主體與需求主體之間的信息流動保持一個暢通的狀態，解決信息傳遞閉塞的問題，使雙方都能夠及時獲取知曉對方的信息，從而提高供給主體與需求主體之間信息溝通的精準性和雙向性，有效避免盲目性和單向性。注意力交換對農村公共產品精準供給具有重要影響作用：一方面，注意力交換有利于供給主體獲取需求主體的需求偏好信息，確保供給主體能依據需求信息，制定出貼合需求主體需求的農村公共產品供給政策并決策實施，滿足農民需求。另一方面，注意力交換有利于需求主體知曉其向供給主體傳達的需求信息是否得到關注，并在供給政策執行過程中，通過注意力交換反饋評價意見。供給主體可以根據接收到的反饋信息，實施動態調整，保證農村公共產品供給效率。

在農村公共產品供給過程中，供需主體之間存在著兩次注意力交換。供需雙方第一次注意力交換是需求主體向供給主體傳達規范整理后的農村公共產品需求偏好信息，隨后供給主體精準識別農民需求信息并接收信息予以回應。為了讓需求主體能有效向供給主體傳達需求偏好信息，需要一個暢通的信息表達渠道。第二次注意力交換是需求主體在接收到由供給主體提供的公共產品服務之后，依據自身對公共產品服務的使用體驗，以信息反饋的方式將包含真實感受的相關信息再次傳達給供給主體。在這個過程中，供給主體能實時接收需求主體的反饋信息，根據反饋信息進行動態調整，使供給服務更加精細化、人性化，從而提高管理效率與實施效果。

綜上可見，第一，注意力分配有三個過程，即“嵌入—分層—同步”，供給主體與需求主體在農村公共產品供給過程中都存在各自的注意力分配過程。第二，供給主體與需求主體之間的注意力交換可以檢驗供給主體對需求目標定位是否準確，執行手段是否有效，最終檢驗公共產品供給政策能否精準有效回應農民需求。除此之外，供給主體與需求主體之間的注意力交換可以解決因有限注意力而引發的問題，通過動態調整以及時改正，從而實現農村公共產品精準供給。

三、注意力分配視角下農村公共產品精準供給的路徑選擇

在農村公共產品供給過程中，供需主體雙方的注意力分配與注意力交換影響供給決策質量與實施效果。基于注意力分配理論框架，要實現農村公共產品精準供給，需要從需求表達、公共產品分類、供給主體、供給監督等方面著手。

（一）強化需求主體信息表達機制

供給是由需求來決定的，農村公共產品的供給應該從供給導向轉為需求導向。供給主體只有以農民的需求為導向，從農民需求角度的出發，將有限的注意力聚焦于農民的公共需求，全方位精準識別與回應農民需求，才能有效實現精準供給。

首先，要賦予農民充分參與供給過程的權利。如，賦予農民相關公共事務知情權，允許農民及代表有序參與公共政策制定。當然，有序參與的前提是農民具備參與的地方性知識、參與能力、參與意愿及法治意識、主人翁意識等。還需要不斷推進政務公開，使需求主體及時知曉政府制定的各項政策決議，并及時向政府傳達反饋意見。其次，完善農民的需求表達渠道。如完善“一事一議”制度、完善村民代表、人大代表遴選機制等，由參與能力較強的代表投入注意力將農民的需求信息進行分類整合后，向政府傳達農民的利益訴求。此外，隨著信息技術不斷發展和互聯網不斷普及，政府也可通過網絡渠道收集農民需求信息，時刻關注農民的需求變化，聚焦農民需求，精準施策，靶向發力，有效回應農民需求。

（二）提升農村公共產品精準分類機制

如前所述，隨著農民公共需求的多元化發展，農村公共產品供給服務要提升精準性和針對性，要“量體裁衣”而不是搞“一刀切”。通過將鄉村適宜的公共服務類型、按照農民公共需求進行精準分類，有利于供給主體制定出有針對性的供給政策，以滿足農民的個性化需求。供給主體應通過不同需求分析將農村公共產品供給進行優先順序排列，對注意力分配的側重點也與之對應。

中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，將村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類［12］。村莊類型不同，所需的公共服務需求也應有所區別。針對不同地區、不同類型的農村公共產品供給問題，需要“對癥下藥”，靶向供給，提高供給精準度。另外，同一類型村莊內部的村民也會存在不同類型的公共需要，注意力分配的側重點也應該與村民的公共產品需求分類結果精準對應。總之，提升農村公共產品供給精準性就是以政府部門為主的供給主體充分考慮農村實際發展狀況、人口結構等，具體問題具體分析，將注意力集中到供給農民真正想要的農村公共產品上。

（三）構建農村公共產品多元化供給機制

不同公共產品具有不同的特點，為滿足不同的公共產品需求就需要構建多元化的供給機制。政府作為農村公共產品供給過程中承擔主導責任的供給主體，比其他的非營利機構更貼近農民日常生產生活，更能夠準確了解和及時掌握農民的需求信息，故而應該承擔更多的公共產品供給責任。但政府應該致力于將自己定位為農村公共產品供給網絡的構建者和經營者，不斷構建完善農村公共產品的多元化供給機制。對于一些滿足特定受益群體、效用外溢性小的公共產品可以由農民自發形成組織，本著“誰受益，誰付費”的原則自己提供。農村的供水、供電、道路設施等公共產品，可以在政府與市場簽訂合同后，由政府引導市場提供。對于農村教育和醫療衛生事業的供給可以引導公益事業單位以及民辦非企業單位進行提供。農村公共產品供給網絡應該由政府、村集體、民辦非企業單位，甚至私人、市場、企業等多元化主體共同參與供給，形成多元化主體協同供給模式。政府要重視制定和完善相關的法律政策引導，激勵和約束多元主體力量共同參與供給，多元主體協同治理才能全方位回應農民公共需求。

（四）完善農村公共產品供給監督反饋機制

農村公共產品供給的目的是保障農民的生產生活需要，促進農村經濟社會發展，推進鄉村振興。但是供給主體在供給過程中的行為失范會導致供給效率低下，損害農民的利益。因此，需要在提供農村公共產品的過程中對供給主體進行嚴格監督。要充分發揮各級人大的監督作用，確保供給主體有效、合理地利用公共資源，尤其要發揮村民代表大會的作用，保障農民對公共事務的知情權和監督權。要鼓勵網絡媒體與社會群眾參與監督，及時查處在農村公共資源使用上的各類違規違紀行為，將公共資源的使用置于嚴格的社會監督之下。同時，要建立針對農村公共產品專項資金的績效評價指標體系和考核機制。只有通過各方的嚴格監督，供給政策執行才能更好地貼合農民的切實需求，從而推動農村公共產品供給提質升級。

監督過程要充分運用現代信息技術。通過構建大數據監測系統，利用多視角、多維度、多渠道對農村公共產品供給效果進行嚴格監督。利用大數據、云計算、“互聯網+”等平臺監測農村公共產品供給動態，通過挖掘數據預判分析農村公共產品未來發展趨勢；運用大數據技術，進行主動式、精準化的服務，將原本的單一模式轉變為雙向互動的反饋評價模式。通過雙向信息反饋，預判公眾需求；通過大數據平臺獲取需求主體對公共產品供給的滿意度及其質量評價，精準感知定位公眾需求，確保公共產品供給不偏離公共利益的軌道。

結" 語

隨著生活水平的提高，農民日趨追求更多樣化、更優質的服務來滿足自己對美好生活的需要。在龐大復雜的公共需求信息中，供給主體需要分配自身有限的注意力，對農民的需求信息進行精準識別，并且制定合適的政策和采取有效的執行手段來回應農民需求。要實現農村公共產品精準供給，應將農民利益放在首位，以農民的需求為導向，從農民的角度出發，精準發力，有效回應農民需求，不斷提高農村公共產品供給水平和供給質量，改善農民生產生活條件，促進農村可持續發展，為鄉村全面振興提供可持續的長效保障機制。

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［12］中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》［N］.人民日報，2018-09-27（1）.

［責任編輯：廖玉彥］