農(nóng)村耕地污染與資源保護(hù)研究

摘" 要：我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展在逐漸實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化生產(chǎn)的道路上穩(wěn)步前進(jìn)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的機(jī)遇，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但同時(shí)也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。我國(guó)耕地面積在逐年減少，同時(shí)伴隨著耕地的農(nóng)藥化肥投入量超標(biāo)引起耕地污染問(wèn)題。然而，耕地污染成因不僅僅是以上表面因素所致。從深層次上來(lái)講，這些亟待解決的問(wèn)題是由公共池塘資源的管理制度不健全所致。因此，不僅要健全耕地保護(hù)制度，運(yùn)用農(nóng)業(yè)科學(xué)防治技術(shù)來(lái)減少病蟲(chóng)害，更要從公共池塘資源制度框架的設(shè)計(jì)上尋找一條可行之道。該文以公共池塘資源的占用及保護(hù)方面的相關(guān)策略為基礎(chǔ)，對(duì)耕地污染及應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行探討，為我國(guó)農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：耕地污染；農(nóng)業(yè)環(huán)境；公共池塘資源；集體行動(dòng)的邏輯；資源保護(hù)

中圖分類號(hào)：X53" " " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號(hào)：2096-9902（2023）09-0024-04

Abstract： China's agricultural development is progressing steadily on the road of gradually realizing modern production， which provides a good opportunity and lays a solid foundation for China's agricultural economic development， but at the same time， a series of problems have emerged. The farmland area in China is decreasing year by year， and at the same time， it is accompanied by the problem of farmland pollution caused by the excessive input of pesticides and fertilizers. However， the cause of farmland pollution is not only caused by the above superficial factors. At a deeper level， these urgent problems are caused by the imperfect management system of public pond resources. Therefore， we should not only improve the farmland protection system， but also use agricultural scientific prevention and control technology to reduce pests and diseases， and more importantly， find a feasible way from the design of the system framework of public pond resources. Based on the occupation and protection of public pond resources， this paper discusses the pollution of farmland and its countermeasures， which lays a good foundation for the development of agriculture and market economy in our country.

Keywords： farmland pollution; agricultural environment; public pond resources; logic of collective action; resources protection

耕地污染和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題從問(wèn)題的研究熱點(diǎn)性來(lái)講，或許已經(jīng)成為老生常談的議題。大量專家和學(xué)者也已經(jīng)對(duì)此提出大量的政策性意見(jiàn)，我國(guó)先后3次修改《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，并且也相應(yīng)建立耕地保護(hù)制度。但是在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村中，科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用顯然是不現(xiàn)實(shí)的，農(nóng)業(yè)種植者依然憑借祖祖輩輩傳下來(lái)的耕種經(jīng)驗(yàn)去種植農(nóng)作物，耕地污染不僅沒(méi)有得到有效緩解，甚至在各種各樣的農(nóng)藥不斷被發(fā)明出來(lái)的當(dāng)今，耕地污染有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。專家和學(xué)者提出加強(qiáng)制度供給、強(qiáng)化制度執(zhí)行和形成制度合力等各種有利于耕地存續(xù)的政策建議，這些建議在實(shí)施過(guò)程中確實(shí)卓有成效。然而，關(guān)于耕地的存續(xù)問(wèn)題，甚少有人從公共池塘資源的角度切入問(wèn)題去分析耕地污染的成因，耕地作為一種可持續(xù)發(fā)展的資源受到日漸枯竭的威脅。

1" 耕地污染及環(huán)境現(xiàn)狀

我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，但是可供使用的土地資源較少。我國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)種植人員為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量及質(zhì)量，會(huì)使用大量的化肥、農(nóng)藥，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞，土地污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)也受到影響。不僅如此，從表1中的數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)可耕種的土地面積在逐年減小，其中耕地面積較大的省份，如河南、山東及湖北等處于中原地區(qū)的省份耕地面積也相應(yīng)出現(xiàn)了逐年減小的問(wèn)題。耕地面積日漸縮小是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。與此同時(shí)，在耕地面積利用過(guò)程中出現(xiàn)的過(guò)度使用問(wèn)題也是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題，不少地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了土地污染問(wèn)題。其中最為典型的是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，土壤因遭受污染導(dǎo)致肥力下降、土壤板結(jié)化和沙漠化等[1]。在鄉(xiāng)村振興的大時(shí)代背景下，“三農(nóng)”問(wèn)題必須得到重視，還應(yīng)該為此制定相應(yīng)的政策。為了中國(guó)人的飯碗要牢牢端在自己手里，更是為了世世代代的子孫們，耕地能否長(zhǎng)期存續(xù)問(wèn)題亟待解決。

2" 農(nóng)業(yè)耕地污染的表面成因

2.1" 耕地保護(hù)制度有待健全

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》中的第三章第十一條和十二條明確規(guī)定國(guó)家對(duì)耕地實(shí)施特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。如何解決耕地污染這一難題已經(jīng)從一個(gè)公共問(wèn)題上升為一個(gè)政策問(wèn)題，從公眾議程進(jìn)入政府議程，顯而易見(jiàn)的是政府有關(guān)部門對(duì)耕地保護(hù)的重視，這是一個(gè)好現(xiàn)象。盡管近年來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)制度日臻完善，但新形勢(shì)下耕地保護(hù)仍面臨巨大壓力，各地的耕地保護(hù)仍面臨一些亟待解決的矛盾和問(wèn)題。比如一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)保護(hù)耕地的重要性認(rèn)識(shí)仍不到位、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地撂荒等現(xiàn)象難以約束，以及違法建設(shè)占用耕地現(xiàn)象仍然存在等問(wèn)題。

2.2" 耕種輔助手段亟待規(guī)范

種植土地的農(nóng)民采取適當(dāng)措施確保作物的生長(zhǎng)和質(zhì)量。在農(nóng)作物萌芽時(shí)期，為防止地表晝夜溫差大傷害農(nóng)作物，減少農(nóng)作物的死亡率，農(nóng)業(yè)種植人員通常會(huì)在耕地表面鋪上耕地塑料薄膜；為防止病蟲(chóng)害傷害農(nóng)作物，會(huì)定時(shí)在農(nóng)作物上噴灑農(nóng)藥。在作物生長(zhǎng)期，為了提高農(nóng)作物的產(chǎn)量，農(nóng)業(yè)種植人員經(jīng)常會(huì)投入額外的化肥。

1）添加到栽培塑料薄膜中的塑料主要是鄰苯二甲酸酯，其作為農(nóng)業(yè)種植人員的得力幫手，在使用過(guò)程中通過(guò)噴霧、水和蒸汽噴灑到土壤中，從而阻礙作物生長(zhǎng)并且會(huì)污染環(huán)境。

2）研究表明，中國(guó)每年在農(nóng)作物上投用大量殺蟲(chóng)劑，受影響的土地面積很大。大部分直接進(jìn)入自然環(huán)境，污染土壤。一方面，其擁有可以有效消滅有害昆蟲(chóng)和治療莊稼疾病的功效，但是在另一方面會(huì)破壞生態(tài)系統(tǒng)。此外，當(dāng)農(nóng)業(yè)種植人員噴灑農(nóng)藥時(shí)，有些農(nóng)藥會(huì)殘留在空氣中，導(dǎo)致空氣質(zhì)量下降。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)度使用農(nóng)藥會(huì)影響土壤的總體結(jié)構(gòu)，并擾亂農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

3）由于化肥含有硝酸鹽、磷和硝酸鹽等化學(xué)物質(zhì)，農(nóng)民必須合理使用這些物質(zhì)。一方面，化肥的投入提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量；但是在另一方面，也在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)田質(zhì)量的惡化和下降。與此同時(shí)，肥料會(huì)污染水資源。土壤中硝酸鹽的長(zhǎng)期積累，以及雨水和灌溉水流入水庫(kù)也會(huì)對(duì)公眾健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅[1]。

3" 從公共池塘資源角度分析耕地污染的深層次成因

奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》一書(shū)中把公共池塘資源限定在小范圍內(nèi)，即該公共池塘資源是一種長(zhǎng)期存續(xù)的治理類型。且其位置坐落在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，受影響的人數(shù)在50～15 000人之內(nèi)①，并且這些人的經(jīng)濟(jì)收益極大地依賴著該公共池塘資源。盡管我國(guó)耕地的人數(shù)不止15 000，但是依然可以基于奧斯特羅姆對(duì)公共池塘的定義，從集體行動(dòng)制度的演進(jìn)對(duì)公共池塘資源的治理產(chǎn)生的不同影響方面來(lái)將此次研究對(duì)象定義為耕地，深層次探究耕地污染的成因并對(duì)此進(jìn)行分析，面對(duì)耕地現(xiàn)在所陷入的困境，盡可能處理耕地所面臨的亟待解決的一系列污染問(wèn)題。

3.1" 我國(guó)耕地的性質(zhì)

我國(guó)耕地歸集體所有，耕地作為公共財(cái)產(chǎn)也就是不屬于任何一個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，從理論角度來(lái)看，占用者在使用或消費(fèi)其所提取的資源單位的情況中，如果沒(méi)有外在機(jī)制或局外人進(jìn)行監(jiān)督或強(qiáng)制其履行對(duì)公共池塘資源進(jìn)行生產(chǎn)或提供的承諾，那么在大多數(shù)情況下，從理性經(jīng)濟(jì)人的角度講，耕地作為開(kāi)放的一批公共池塘資源，在絕大多數(shù)情況下，其資源單位的總提取量總是會(huì)大于經(jīng)濟(jì)上的最優(yōu)單位資源提取量。簡(jiǎn)而言之，每個(gè)人都是一個(gè)理性人，但是個(gè)人的理性決策往往會(huì)造成集體的非理性結(jié)果。長(zhǎng)此以往，耕地作為長(zhǎng)期存續(xù)的公共池塘資源，最終會(huì)陷入諸如由集體行動(dòng)邏輯導(dǎo)致的公地悲劇、囚徒困境等非理性困境。

3.2" 復(fù)雜而不確定的理性占用者

一個(gè)人在任何特定情形中的行為選擇取決于其如何了解、看待和評(píng)價(jià)行為的收益和成本及其與結(jié)果的聯(lián)系，而這些結(jié)果同樣也有著復(fù)雜的收益與成本的關(guān)系。占用者就農(nóng)業(yè)種植方面，如病蟲(chóng)害等問(wèn)題采取的使用化肥和噴灑農(nóng)藥的集體行動(dòng)往往是一個(gè)不確定的、復(fù)雜的事情。不確定有很多外部來(lái)源：降水量和時(shí)間、日照量和溫度、帶菌體的存在與否、各種投入或最終產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格等。當(dāng)然，除此之外，這種不確定還有內(nèi)部淵源是缺乏知識(shí)。資源系統(tǒng)結(jié)構(gòu)本身確切的結(jié)構(gòu)、其邊界和內(nèi)部特征是什么，這是必須要清楚的。

3.3" 公共池塘資源治理的困難性

群體理論基于每個(gè)人都是理性的且自私的這一普遍被接受的固定邏輯，認(rèn)為某一群體有著共同追求的利益和目標(biāo)，而且假設(shè)這一利益或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)能夠使這一既定群體都會(huì)得到比過(guò)去要好的境遇，那么他們將自發(fā)地為實(shí)現(xiàn)這一共同利益或目標(biāo)而努力。但奧爾森反駁了這一觀點(diǎn)，其認(rèn)為除非這一群體人數(shù)較少，除非存在著某種強(qiáng)制性措施或特殊的手段和方法去促使個(gè)人為了共同的利益或目標(biāo)而采取行動(dòng)，否則理性的、尋求自身利益的個(gè)人將不會(huì)為實(shí)現(xiàn)他們的共同利益或目標(biāo)而采取行動(dòng)。

再者，公共池塘資源的治理困境由來(lái)已久，不同國(guó)家的專家和學(xué)者并不是沒(méi)有對(duì)解決此類特殊資源所面臨的問(wèn)題進(jìn)行制度性的框架建構(gòu)，但最后的結(jié)果不甚理想。這些制度性的框架建構(gòu)包括由中央控制絕大多數(shù)公共池塘資源的政策方案、將所有公共池塘資源強(qiáng)制私有化。然而，對(duì)于解決公共池塘資源的治理問(wèn)題的2種方案，雖然兩者都存在合理性，但是將其兩者中的任意一個(gè)作為唯一的一個(gè)解決方案顯然是不可取的，那么考慮一系列制度類型是有必要的。

4" 治理耕地污染的政策措施

4.1" 健全耕地保護(hù)制度

4.1.1" 完善耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)業(yè)保護(hù)領(lǐng)域的合作將在更廣泛的概念框架內(nèi)發(fā)展，以減輕各部門的負(fù)擔(dān)。例如，自然資源部負(fù)責(zé)防止耕地的非農(nóng)業(yè)化，并對(duì)其進(jìn)行制止與整改。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部可以同林業(yè)部門合作，監(jiān)測(cè)可耕地的種植，改善農(nóng)業(yè)耕地質(zhì)量和后續(xù)管理，以及涉及的糧食安全。保護(hù)農(nóng)業(yè)的責(zé)任除了自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的密切合作外，還應(yīng)該包括發(fā)展和改革、財(cái)政、住房和城市建設(shè)等部門的責(zé)任分擔(dān)，這些部門與組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門合作，評(píng)估農(nóng)業(yè)保護(hù)的履責(zé)情況。

4.1.2" 健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

從國(guó)家層面來(lái)講，要完善耕地保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)制度，并進(jìn)一步探索建立省際間橫向耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，并對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)耕地保護(hù)補(bǔ)償予以傾斜，提高地方政府保護(hù)耕地的積極性；通過(guò)激勵(lì)和優(yōu)惠政策推動(dòng)社會(huì)資本融入耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保護(hù)資金來(lái)源。以養(yǎng)老金政策、低息貸款政策、稅收優(yōu)惠和補(bǔ)償措施、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和支持農(nóng)業(yè)營(yíng)銷等激勵(lì)性措施擴(kuò)大保護(hù)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)償形式，提高保護(hù)耕地的積極性。

4.2" 運(yùn)用農(nóng)業(yè)綜合防治技術(shù)減少農(nóng)藥污染

4.2.1" 農(nóng)作物病蟲(chóng)害防治與農(nóng)藥使用方面

切實(shí)遵循預(yù)防和綜合防治的基本原則，積極運(yùn)用綜合防治技術(shù)，如將生物物理和化學(xué)防治相結(jié)合，轉(zhuǎn)變農(nóng)作物種植防治觀念，積極探索創(chuàng)新物理和生物防治技術(shù)。使用農(nóng)藥時(shí)，農(nóng)業(yè)種植人員應(yīng)最大限度地使用持久性、高效性和清潔性農(nóng)藥，有效防止和最大限度地減少有害物質(zhì)的使用。綜合防治方法的運(yùn)用，可以最大限度地減小或完全消除農(nóng)藥對(duì)耕地及其他資源的污染。

4.2.2" 使用配方施肥方法，大力普及推廣生物有機(jī)肥技術(shù)

目前，我國(guó)某些地方已經(jīng)著手進(jìn)行測(cè)量耕地質(zhì)量，以此制定特殊的化肥施用技術(shù)，同時(shí)對(duì)此進(jìn)行推廣和普及。將肥料與土壤條件、氣候條件和主要作物類型相結(jié)合，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，及時(shí)調(diào)整肥料的優(yōu)化結(jié)構(gòu)，使用定制配方肥，不僅可以大幅度提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，還可以大幅度減小肥料污染。除此之外，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)應(yīng)該以推廣生物學(xué)和生物質(zhì)技術(shù)為優(yōu)先目標(biāo)，將提高農(nóng)產(chǎn)品的安全性和質(zhì)量作為任務(wù)中的重中之重，從而科學(xué)施肥用肥[2]。

4.2.3" 修復(fù)農(nóng)業(yè)土地

近年來(lái)，由于農(nóng)田污染加劇，農(nóng)業(yè)環(huán)境迅速惡化等耕地污染問(wèn)題逐漸加劇。國(guó)家特別重視植物修復(fù)等修復(fù)技術(shù)，在國(guó)家的支持下，這些技術(shù)正在不斷發(fā)展和完善，大大提高了污染農(nóng)田的修復(fù)效率。此外，為了保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，必須鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)種植人員參與到改善農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量的任務(wù)中來(lái)，宣傳用科學(xué)的方法正確使用農(nóng)業(yè)種植中所要投入到的農(nóng)藥和化肥。在一定程度上，農(nóng)民必須留足足夠的空間和時(shí)間讓耕地進(jìn)行自我修復(fù)[3]。

4.3" 第三條道路——自主治理之道

我們已經(jīng)討論國(guó)家或市場(chǎng)都不能作為唯一的不可替代的解決公共池塘資源使用問(wèn)題的方案。公共池塘資源的可分性和資源系統(tǒng)的共享性促使我們發(fā)明出一套有效管理資源系統(tǒng)的制度[4]。在對(duì)多個(gè)國(guó)家公共池塘資源治理成功的案例進(jìn)行研究后，奧斯特羅姆發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)毓渤靥临Y源占用者可以合理使用當(dāng)?shù)氐馁Y源，而資源的提取量與資源的存續(xù)并不相悖，這就使得奧斯特羅姆總結(jié)出長(zhǎng)期且可存續(xù)的公共池塘資源制度中的一般設(shè)計(jì)原則，對(duì)解決耕地污染這一公共池塘資源問(wèn)題提供可適用的政策方案。

4.3.1" 清晰界定邊界

如果個(gè)人或家庭有權(quán)從公共池塘資源中提取一定量的公共池塘資源，那么在此之前，必須要明確可占用資源的范圍和占用者的責(zé)任。耕地是一種公共池塘資源。耕地這一公共池塘資源的提取與使用涉及多方利益主體，如政府相關(guān)部門、市場(chǎng)和占用者。如果潛在的占用者較多，不對(duì)耕地進(jìn)行范圍界定與明晰，那么意味著“外來(lái)者”可以肆意進(jìn)入公共池塘資源內(nèi)，對(duì)資源進(jìn)行不得當(dāng)?shù)氖褂谩Ｖ挥袑⒏氐倪吔邕M(jìn)行明晰界定，對(duì)占用者在耕地使用時(shí)的權(quán)利和責(zé)任明晰界定好，才有可能將多方利益主體聯(lián)合起來(lái)協(xié)同治理公共池塘資源。

4.3.2" 占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件一致

規(guī)定占用的時(shí)間、地點(diǎn)、技術(shù)和資源單位數(shù)量的占用規(guī)則要與當(dāng)?shù)貤l件及所需勞動(dòng)、物資和資金的供應(yīng)規(guī)則相一致。耕地在資源供應(yīng)數(shù)量是既定的，耕地所有權(quán)屬于集體和國(guó)家，那么如何保證占用者在耕地使用期間不會(huì)產(chǎn)生過(guò)度開(kāi)采和污染等問(wèn)題，就需要建立相應(yīng)的耕地保護(hù)制度。而供應(yīng)與占用規(guī)則的一致性是保證公共池塘資源不會(huì)陷入諸如公地悲劇的困境的有效設(shè)計(jì)原則之一。

4.3.3" 集體選擇的安排

合理使用公共池塘資源的制度框架設(shè)計(jì)需要公共池塘資源內(nèi)所有使用者的參與和設(shè)計(jì)。其是公共池塘資源的占用者，理應(yīng)參與到制度設(shè)計(jì)中來(lái)，最起碼可以保證的是對(duì)制度涉及的內(nèi)容，占用者是明晰的，不會(huì)產(chǎn)生額外的制度設(shè)計(jì)宣傳成本，也在一定程度上約束了非理性占用者的行為。

4.3.4" 監(jiān)督

耕地在被作為一種公共池塘資源使用時(shí)，需要對(duì)其占用狀況及占用者行為進(jìn)行監(jiān)督。在耕地污染早期，如果制度設(shè)計(jì)中的監(jiān)督者對(duì)其土壤污染進(jìn)行檢測(cè)鑒定，那么在一定程度上就可以降低耕地污染程度。

4.3.5" 分級(jí)制裁

如果在早期對(duì)耕地污染做出鑒定，并對(duì)該公共池塘資源占用者進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，此舉對(duì)公共池塘資源的存續(xù)將會(huì)起到一種保護(hù)作用。

4.3.6" 沖突解決機(jī)制

我們提到，“唯一”的解決方案是行不通的，公共池塘資源的使用涉及多方利益主體，在制度運(yùn)行過(guò)程中難免會(huì)產(chǎn)生一些在公共池塘資源使用上的沖突，因此需要建立一個(gè)可供協(xié)商和解決矛盾沖突的解決機(jī)制[5]。

5" 結(jié)束語(yǔ)

公共池塘資源的治理問(wèn)題具有復(fù)雜性和不確定性，前人給出的方案并不能解決所有問(wèn)題，面對(duì)耕地污染這一公共池塘資源問(wèn)題，我們一直在不斷探索與研究。事實(shí)證明，國(guó)家與市場(chǎng)并不是唯一的解決方案。奧斯特羅姆為我們開(kāi)辟出第三條道路——自主治理之道，而自治治理理論在解決公共事務(wù)時(shí)應(yīng)該得到重視與發(fā)展。

注釋：

①《公共事務(wù)的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》的案例分析只涉及規(guī)模較小的公共池塘資源，其中最大的包括15 000個(gè)占用者。

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