鄉村振興背景下城鄉融合發展進程中縣域治理的路徑探究

摘" 要：在工業化、城鎮化的基礎上實現城鄉融合發展，是國家走向現代化的重要特征。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，縣域治理是推進城鄉融合發展的重要切入點和突破口。基于此，該文引入一般系統論，以河南省孟州市為研究對象，通過整體性視角統籌分析中國城鄉融合發展與縣域治理的內在機理與優化路徑。研究得出：①孟州市縣域發展仍然存在融資難、融資貴，財政收入質量不高，城市功能不完善，環境治理任務繁重及個別干部攻堅克難能力有待提升等問題。②孟州市不斷改進不足，突出龍頭培育，以開放增動力，抓產業更抓環境，創造發展平臺和優勢，形成孟州經驗。③由此從4個維度分析出全國各縣域治理可借鑒的優化路徑。縣鄉融合，助力鄉村振興；城縣融合，促進新型城鎮化；以人為本，增進民生福祉；統籌發展，兼顧安全與發展。加強縣域治理的提出對于持續推進城鄉融合發展，推進社會治理現代化，解決基層社會治理問題，推動鄉村全面振興都具有積極的影響。

關鍵詞：城鄉融合；鄉村振興；新型城鎮化；縣域；基層治理

中圖分類號：F327" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）09-0062-04

Abstract： Realizing the integrated development of urban and rural areas on the basis of industrialization and urbanization is an important feature of the country's modernization. In the context of socialism with Chinese characteristics entering a new era， county governance is an important starting point and breakthrough to promote the integration and development of urban and rural areas. Based on this， this paper introduces the general system theory and， taking Mengzhou City， Henan Province as the research object， analyzes the internal mechanism and optimization path of urban-rural integration development and county governance in China from a holistic perspective. The results are as follows： ①There are still some problems in the county development of Mengzhou， such as difficult financing， expensive financing， low quality of financial revenue， imperfect urban function， heavy task of environmental governance and the ability of individual cadres to overcome difficulties need to be improved. ②Mengzhou City continues to improve its shortcomings， highlighting the cultivation of leaders， opening up and increasing power， grasping the industry and paying more attention to the environment， creating development platforms and advantages， and forming Mengzhou's experience. ③The optimization paths that can be used for reference by county governance in the country are analyzed from four dimensions. The integration of counties and townships helps the revitalization of villages; the integration of cities and counties promotes a new type of urbanization; the people-oriented idea improves people's livelihood and well-being; we should stress overall development， while taking into account development and security. The proposal of strengthening county governance has a positive impact on continuously promoting the integration and development of urban and rural areas， promoting the modernization of social governance， solving grass-roots social governance problems， and promoting the overall revitalization of rural areas.

Keywords： urban-rural integration; Rural Revitalization; new urbanization; county; grass-roots governance

城鄉融合發展是順應經濟社會發展規律，以新型城鎮化和鄉村振興為雙動力，堅持城鄉平等、以人為本及增進民生福祉，統籌兼顧發展與安全為目標，逐步形成互補共贏的新型城鄉關系的動態過程。縣域作為國家治理的基本單元，對于城鄉融合和鄉村振興有著重要支撐作用。但在縣域治理自身結構、城鄉關系和治理環境等方面仍存在難以破解的現實困境，為破解城鄉發展中不平衡不充分的問題，需要健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加強鄉村產業、文化、人才、生態和組織振興等方面的路徑優化，進而推進社會治理現代化。

1" 問題的提出

能否處理好城鄉關系，關乎社會主義現代化建設全局。改革開放后，尤其是20世紀80年代末，中國的城鄉關系發生了劇烈的變化，城鄉二元體制下長期的城市偏向發展戰略、市民偏向分配制度和重工業偏向產業結構造成了當前中國“城進村衰”“農村空心化”和“鄉村病”等問題[1]。自21世紀起，中國就開始著手解決城鄉發展均衡問題，關于城鄉關系的政策大致分為3個階段：城鄉統籌，城鄉一體化，城鄉融合。黨的十六大以后，城鄉統籌成為國家城鄉治理的新主題，統籌政策體現出“以工補農、以城帶鄉”和“城鄉一體化”的治理思想。黨的二十大報告指出著力推進城鄉融合發展是推動高質量發展的重要內容，要把鄉村作為與城市具有同等地位的有機整體，實現經濟社會文化共存共榮，這標志著中國城鄉治理進入了城鄉融合發展新階段。但是，當前世界經濟面臨巨大阻力，全球經濟復蘇面臨的風險不容忽視。在這種情況下，外需很難有大的改善，國內經濟面臨下行壓力。因此，推進城鄉融合發展，擴大內需符合高效配置利用資源的改革導向。在中國的14億人口中，有超過8億人生活在縣域中。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，這是中央在改革開放后首次發出專門針對縣城問題的文件。推進縣域內城鄉融合發展是我國從本國國情出發，為推進縣域治理現代化和構建新型工農城鄉關系而進行的寶貴探索。

城鄉關系研究一直受到國內外學者的重視，國內有學者從界定概念入手，認為所謂城鄉融合發展，就是要把城市與鄉村、3種產業及城鄉居民等要素作為一個整體進行統籌規劃，推動城市與鄉村在社會經濟發展與生態環境建設等方面的全面融合[2]。也有學者結合黨的二十大及政策動向，認為城鄉融合發展是堅持以工促農、實現城鄉共同繁榮和提高生活質量的根本途徑。從理論上說，實現城鄉融合發展，就是要徹底擺脫過去的城鄉二元結構；從實踐上講，城鄉融合發展就是要在農村和城鎮之間形成一種新的競爭互補格局[3]。19世紀末、20世紀初以來，西方發達國家的工業從原來的大都市向一些小城鎮和以農業為主的鄉村地區轉移，形成城鄉混合的新型區域，城鄉融合發展的研究因而獲得了極大關注。城鄉融合的思想最早由恩格斯提出，其認為城鄉融合是城鄉關系發展的最后階段。許多學者認為城鄉之間的界限已漸漸模糊，關于城鄉融合發展的優化路徑，劉易斯[4]認為要消除城鄉“二元經濟結構”，必須實現城市為核心，發揮輻射帶動作用，以形成區域經濟發展統一體，重構城鄉之間關系——平衡關系。國內外現有的關于城鄉融合發展的理論與實踐的發展表明，統籌城鄉發展應該結合各地區新型工業化進程，即在經濟不同發展階段，根據國情走出一條相互補充、相互促進和最大限度發揮城鄉各自優勢的中國特色的發展道路[5]。

2" 城鄉融合發展進程中縣域治理的路徑研究理論基礎

縣域涵蓋城鎮與鄉村，是承上啟下、溝通條塊及連接城鄉的樞紐，是我國經濟發展和社會治理的基本單元[6]。在縣域范圍內，城鎮與鄉村既保持了一定的相對獨立性，又在要素資源、產業發展、空間布局和社會網絡等方面相互影響、密切聯系[7]。基于此，該研究引入系統論的理論分析框架，以縣域為單位，把縣域看作是城市與鄉村的結合體，從全局視角統籌實現就地就近的新型城鎮化與鄉村振興，推進城鄉融合發展。

系統論分為經典系統論、一般系統論和現代系統論3種。本研究選取一般系統論作為研究的基本指導理論。其包含以下2層含義：第一，系統和要素不可分割。系統是由若干要素組成，要素是系統最基本的成分，離開了要素就談不上系統。第二，系統的整體功能不等于各組成部分的功能之和，即“非加和定律”。系統的整體功能并非單一要素功能的簡單疊加，而是表現出各個要素所不具備的新的作用[8]。系統思維注重從內部各要素之間及要素和系統、系統和環境之間的相互作用和影響中分析認識事物，具有整體性、開放性、層次性和關聯性等特征。習近平總書記指出，“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力”。通過以系統思維推進縣域內城鄉融合發展，有助于站位全局、理清思路，更好把握城鄉融合的內在機理和實現方式。

3" 孟州市縣域治理的實證分析

3.1" 研究區域概況

孟州市，河南省轄縣級市，由焦作市代管。地處河南省西北部，北依太行，南濱黃河。總面積541.6 km2，轄4個街道、6個鎮、1個鄉。根據第七次人口普查數據，常住人口為334 213人。孟州市在2019年全省縣域經濟高質量發展考核中排名第二，被評為河南省首批踐行縣域治理“三起來”示范縣（市）[9]，并且連續7年躋身“全國最具投資潛力中小城市百強”，連續2年榮獲“中國中小城市區域帶動能力百強”。因此，本研究以孟州市為例，對城鄉融合發展進程中孟州市在縣域治理的相關問題與先進經驗展開探討與思考，以期為推動城鄉融合、促進基層治理現代化提供啟示與借鑒。

3.2" 縣域治理現狀及其問題分析

孟州市近幾年在“三起來”大方向的指導下，提出了“黨建做引領、產業促轉型、城鄉謀振興、民生新改善”的工作思路，并且以“三大攻堅”“城市創建”“三十工程”為抓手，著力推動縣域經濟高質量發展，做好全省全國縣域治理“三起來”的表率[10]。在縣域經濟體量不斷擴大、治理水平不斷增強的同時，孟州市的縣域治理仍存在著以下問題：一是受資金、市場等因素影響，融資難、融資貴等問題依然存在，部分企業經營困難，全市主要經濟指標增速放緩。二是財政收入質量不高，主體稅種占稅收收入比重偏低。三是城鄉群眾關注的熱點難點問題還未從根本上得到解決。城市功能還不完善，停車難、出行堵依然存在，就業、就學和就醫等公共服務與群眾期盼相比還有差距。四是環境治理任務依然繁重，農村垃圾、污水和改廁等環境治理任重道遠。五是個別干部攻堅克難能力有待提升。這些都是發展中的障礙，前進中的挑戰，轉型中的矛盾。

3.3" 實踐效果及啟示

孟州市堅持“三起來”的思想和行動，堅持強縣富民、改革發展、城鄉融合、轉型升級、開放創新和優化環境，促進縣域經濟高質量發展，并取得了一定成效。

一是堅持有體量更有質量，提升產業層次和水平。實施大公司發展培育項目，進行龍頭培養，孟州市培育了3個行業世界冠軍——中原內配氣缸套、隆豐皮草羊剪絨和廣濟藥業核黃素。發展主導產業上項目及專業園區建設，其中三大主導產業集聚了全市33.5%的規上工業企業，以“區中園”的方式，規劃和建設8個專業園區實現節約集約發展；并且整合規劃閑置標準化廠房，培育了皓澤、康耀等一批快速成長企業；制定三大改造攻堅方案，以中原內配為龍頭，以一帶多，指導68家企業開展“三大改造”工程130項，促進了制造業的發展。

二是注重實效，注重長效，提高發展的動力和活力。打造4個國家級開放平臺，成功創建了高新區、智能化示范園區和專利導航實驗區，并獲得了全國中小企業公共服務示范基地稱號。同時，通過開放創新增強發展動力，實現一站式通關；深化“放管服”改革，為企業設立服務中心，實行“全程代辦制”，讓企業辦事“最多跑一次”，簡化行政審批程序，在行政服務大廳開設“企業征信”服務窗口，提供一站式征信服務；深化農村集體產權制度改革，帶動群眾增收[11]。

三是堅持抓產業更抓環境，創造發展平臺和優勢。通過創建國家園林城市、國家衛生城市和省級文明城市來提高城市的質量，孟州市在過去的3年里，規劃了81個城市改造工程，推進城鄉供水、污水處理和垃圾處理一體化，圍繞四好農村道路展開建設。以產城融合為基礎，構建了“四橫九縱”的網絡骨架，并分別規劃了公租房、餐飲和酒店等配套設施，推動區內農民就地上樓，不出區就業。

4" 城鄉融合發展進程中縣域治理的路徑選擇

4.1" 縣鄉融合，助力鄉村振興

鄉村振興是以縣域為基礎單位的全面振興，根據一般系統論的理論邏輯，城鄉融合發展離不開縣鄉的融合，必須緊密結合社會主義現代化建設的總體規劃，結合縣域實際情況，加強政策協調推進，努力為縣域農村建設創造新的新局面[12]。孟州市縣域治理經驗表明，通過深入實施鄉村振興戰略，可全面提升鄉村文明建設程度，推動農業增效、農民致富和農村進步。首先要抓產業，大力發展農村企業，以縣帶鄉，要把人才、資金、信息和數據等各種要素集中起來，同步推進農村土地改革，加強“一鄉一業”“一村一品”建設。其次，增加人民收入，堅持“基本民生+社會服務”的基本保障制度，保障貧困人口和困難群體的基本生活，防范脫貧人口再度返貧。加強縣鄉融合發展，以實現農村勞動力的全面就業，為農民創造更多的收入。并且積極反思中國新時期鄉村振興的“兩極化”策略，農村要積極學習借鑒縣城發展經驗，積極引入企業、農民和社會團體，實施鄉村振興，形成多主體互動、多利益協同和多部門合作的新時期鄉村振興新格局。

4.2" 城縣融合，促進新型城鎮化

在城市化進程中，要以人為中心，要適應人口的變動，要從資源、環境和發展的角度，建立健全人口、資金、土地等制度體系。通過以縣為主要載體，創新推動城市化進程。要想實現新型城鎮化，縣城的發展至關重要，孟州市縣域治理經驗體現了完善縣域融合發展體制，構建互助互補、協調發展的城縣關系，推動城縣各要素的公平交換與流通，提升城輻射帶動縣的能力。同時可以進行精細化治理，要積極推進大城市周邊鄉鎮的建設，建設衛星縣城，積極承接人口、產業、物流和市場等資源的集中和轉移。特色小鎮是新型城鎮化的重要載體和發展模式，要充分利用縣域的經濟、交通、文化和旅游等優勢，因地制宜，建立具有特色的文化、產業和區位優勢，通過這種方式能夠較好地解決目前我國城市化過程中存在的許多不協調問題，推進縣域融合發展。

4.3" 以人為本，增進民生福祉

民生是人民幸福之基、社會和諧之本。通過“微改革”，實現對縣域城鄉居民基本公共服務的有效供給，使全縣人民幸福指數得到全面提升[13]。孟州市創新融資渠道，建設精致城市，打造品質孟州，力爭2019年省級文明城市成功創建，2020年國家園林城市、國家衛生城市順利授牌。由此實踐證明，推進縣域融合發展，民生福祉的增進是其中必不可少的要素。首先，要滿足人民群眾的基本生活需要，就業、住房、醫療和教育等方面要逐步有序進行改善。就業是最基本的民生，要落實落細就業優先政策；加強基層醫療機構（站、室）建設，多渠道培訓醫療衛生人員，加強農村慢性病、地方病防治工作；大力發展普惠型農村幼兒教育，合理及時調整城鄉中小學規模、師資配置；推進農村社區公共文化服務系統的整合，加強現代文明教育，促進城鄉居民的現代化生產和生活方式。并且在實現人民群眾的基本生活需要后，要更好地為廣大人民提供更優質、更高層次的公共服務。通過多種途徑的籌資融資形式，充分發揮市場的作用，不斷拓展各層次公共服務的數量和質量，不斷發展個性化、高品質的民生服務。

4.4" 統籌發展，兼顧安全與發展

“安全和發展是一體之兩翼、驅動之雙輪。”推進縣域治理的現代化，必須做到“高質量發展”與“高水平安全”的相互促進、動態平衡，實現統籌發展。孟州市始終把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，全面保障和改善民生，群眾的幸福感、獲得感和安全感不斷增強。孟州經驗顯示，在發展提速增量的同時，安全也不容忽視，從糧食安全、網絡安全和金融安全，到生態安全，要想實現可持續發展，必須兼顧發展與安全。縣域作為糧食生產的重要源地，對中國的糧食安全意義重大，要堅決防止“非農化”“非糧化”，嚴格執行國家頒布的耕地和基本農田保護紅線。作為網絡社會的主要載體，縣域社會線上空間治理不僅是其社會治理的重要組成部分，市域也有良好的線上空間治理能力，要加以利用并做好輿論引導和網絡空間治理[14]；建立健全金融風險監控預警體系，做到早發現、早介入，對違法金融行為進行嚴厲打擊，保障縣域金融安全；在生態上，實施生態保護和修復工程，持續打好藍天、碧水和凈土保衛戰，將“碳達峰”“碳中和”列入縣域經濟、社會發展計劃，筑牢縣域城鄉生態保護的“防線”。

5" 結束語

城鄉融合發展不是一模一樣的，縣域治理也是各有特色的。推進城鄉融合發展，會受到自然、人文、經濟和基礎設施等客觀因素的制約。各地要從實際出發，因地制宜、因勢利導探索各具特色的城鄉融合發展道路[15]。

現階段，國家非常重視縣域治理，將其作為推進城鄉融合發展的重要切入點和突破口，也是最具現實可行性和最有內在驅動力。本研究以一般系統論為指導，以河南省孟州市為研究對象，探究新時代城鄉融合發展進程中面臨的問題，對目前我國的縣域治理提出優化路徑，以期健全縣鄉村融合發展體制機制，逐步實現縣域內城鄉基礎設施功能大體相當、公共服務水平大體均等及居民生活質量大體等值，進一步推動鄉村振興和新型城鎮化的發展。當然，這是一個大而系統的項目，牽扯的面很廣，影響因素也很多，必須對其發展的理論依據和現實困境等進行全面而精確的把握，后續研究將在此基礎上進一步探究我國城鄉融合發展進程中縣域治理的路徑與對策。

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