鄉村治理發展演繹形態研究

摘" 要：在我國鄉村社會治理中，國家權力與鄉村治權間的張力變化形成不同的鄉村治理形態，當前正處在外生秩序占主導的國家統合與內生秩序占主導的村民自治相“接合”的形態。該文通過回溯鄉村治理的發展演繹形態，結合村民自治與法治中國建設的邏輯進路，以湛江市麻章區鄉村治理為例，認為通過法治與村規民約的有機融合，可實現國家統合與村民自治相“接合”的優化，促進鄉村治理改革發展，推動鄉村振興戰略順利實施。

關鍵詞：鄉村治理；形態；麻章區；法治；村規民約

中圖分類號：F323" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）21-0076-04

Abstract： In China's rural social governance， the tension between state power and rural governance has formed different forms of rural governance. At present， it is in the form of \"combination\" of national integration dominated by exogenous order and villager autonomy dominated by endogenous order. By reviewing the deductive form of the development of rural governance， based on the logical approach of villager autonomy and the construction of the rule of law in China， this paper takes the rural governance of Mazhang District，" Zhanjiang City as an example， and thus holds that through the organic integration of the rule of law and village rules and regulations， we can realize the optimization of the \"combination\" of national integration and villagers' autonomy， promote the reform and development of rural governance， and enhance the smooth implementation of the strategy of rural revitalization.

Keywords： rural governance; form; Mazhang District; rule of law; village rule and regulation

鄉村治理是國家基層治理的重要組成部分，也是農村發展與穩定的重要保障。在建設社會主義法治國家和實施鄉村振興戰略背景下，探析我國鄉村治理的歷史演繹形態供當下鄉村治理借鑒是必要的。從歷史的角度來看，我國鄉村治理在國家權力與鄉村治權間的張力變化演繹形成了不同的治理形態，每一治理形態都在特定的歷史時期發揮著重要作用。在當下，國家權力與鄉村治權間張力的優化乃是我國鄉村治理的重要課題。以史鏡鑒現實，結合村民自治與法治中國建設的邏輯進路，探索法治與村規民約融合發展的路徑來實現國家統合與村民自治相“接合”的優化，在推動鄉村治理發展，助力鄉村振興戰略的順利實施中可裨益現實與未來。

1" 鄉村治理的簡約治理形態

我國傳統鄉村治理遵循“皇權止于縣”，縣以下采用 “簡約主義”[1]的治理方式，形成了以鄉村士紳精英及宗族共同意志為社會基礎的，具有凝聚力的內生秩序占主導的村民自治模式。在這一時期，法雖然被賦予規范村民行為的作用，不過小農經濟的盛行令道德成為規范農民和鄉村組織的主要手段，法在村民自治中居于道德的從屬地位，甚至在一些宗族風氣濃郁的村落，法很難進入到村民的現實生活中。這一時期的村民自治模式的組織形式是由士紳精英領導所構建，運作基礎是以宗族自治及農民宗族認同的“村民自治”模式，自治的實現依賴于族規、家法、宗教教規、士紳權威和村規民約等。

當然，傳統的鄉村治理雖說是“皇權止于縣”，但國家意志仍可通過由科舉制產生的士紳鄉村精英傳遞到鄉村。在鄉村自治模式里，這些士紳們是國家意志（意識形態）的傳播者，也是鄉村治理的定型力量和組織因素[2]。之所以如此，是因為他們除了擁有國家所賦予的資源、權威等絕對優勢，還在于他們生活在地方，了解各村實際，在自治過程中能有效與宗族、農戶協商達成共識，形成具有現代協商民主色彩的決策機制。如此，士紳們可在鄉村范圍內履行基層政權的如籌措資金、籌勞組織、組織抗災等多種職能[3]，并在一定程度上形成一定的權威。譬如湛江市麻章區①良村村民蘇元相是清代登仕朗，制訂了良村的《蘇氏族譜》，族譜中規定“同族同姓不準結婚”等內容。嶺頭村有世系族族譜4部，其第一部《嶺頭村陳廷村族譜》，由族上仕宦陳大有捐資、仙瀛公編修，成書于清康熙年間（1662—1772年）。那柳村的年例游神、村民結婚時敲銅鑼十八響習俗是村民韋士英在江蘇揚州經商開廠時被乾隆皇帝欽點中翰后所享受的銅鑼響數。

上述士紳與村民間的共識常以“家法”“族規”和“村規民約”等形式體現。這些規范因共識性強而具有強大的動員力和廣泛的凝聚力，能最大效力地調動村民參與村內事務的積極性。內容主要涉及贍養孤寡老人、救濟貧弱、水渠維護、村級道路修繕、小型私塾辦學、治安防御和抵御災害等鄉村內生秩序的安全、生產、倫理、道德和教育等。譬如在潭畔村于宋高宗建炎元年（1127年）制訂的族規就教育村民：愛國守法、團結友善、敬業奉獻等。通明村在明隆慶年間（1567—1572年），建白鴿水寨，訓練水軍抵抗倭寇。新圩村在清中后期設立樂蓋哉民間調解組織，有先生坐堂主持調解民間糾紛。一些村在颶風、臺風后組織抗災救災及參加抗法斗爭、抗日斗爭和中國共產黨的革命活動。

新中國成立后，基層黨組織成為鄉村社會治理的領導核心。國家以基層黨組織為載體，通過學習、宣傳、動員等方式向鄉村社會貫徹黨和國家的意志，將國家與鄉村整合于一體[4]，并廣泛動員和吸納村的積極分子，重塑了一批擁護黨的政策并積極參與鄉村事務的新精英。這些新精英被納入行政體系，形成強大的動員力和組織力，將一直分散于政治體系外的農民組織起來，整合進政黨體系，形成了外生秩序占主導的國家統合（政治統合）的新簡約鄉村治理形態。

調研中發現，麻章區各村仍保留著大量族規，且定期開展祭祀活動；在應對臺風等災害時也常團結一致，共同抵御災害；在遇到不守規的惡人，社隊集體也能達成“懲治”惡人的共識；村民在認同地緣關系的同時，更加看重血緣關系，族規、家規仍在發揮著重要作用。這些正是新簡約鄉村治理能夠形成的主要原因。具體為：一是國家工業化建設對資源的需求。新中國剛剛成立，資源較為匱乏，應對于工業化建設的支持，就需要獲得廣大農村資源的支持，如此就需要對鄉村治理資源進行結構性整合，實現資源聚焦和功能重組[5]。二是鄉村共同體秩序維護的需要。新中國成立后，鄉村雖已被廣泛納入國家行政體系中，但現實里的鄉村社會仍是由血緣和地緣相互交織的，關系親密度高的共同體。是共同體就有共同認同的規范、價值觀與權威。地方權威是村莊“土生土長”的，擁有堅實的社會基礎和較高效力，常在鄉村社會秩序失靈時起到主持公道、維護秩序的功能。三是鄉村倫理秩序仍在發揮作用。各村落所固有的風俗、習慣、道德等仍在村民日常生活的細枝末節中靈活地調節著村民間的人際關系，而“人情”的存在令村民間更易達成共識，社隊集體也易于產生集體生存意識[6]。四是家族化的權威結構依然存續[7]。上千年來形成的鄉土社會“差序格局”并不會在短時間內消失。新中國成立后，其與黨的先鋒隊結構交織在一起，進而影響村莊內部稀缺的物質和象征性資源的分配[6]。而在鄉村治理中，常是通過黨的基層組織動員黨員，進而動員黨員所聯系的家族成員來實現治理，其形式主要體現為“群眾路線”“駐隊”“工作組”等。

2" 國家統合與村民自治的“雙重”弱化

隨著人民公社的逐步解體，政社分開，鄉（鎮）人民政府被廣泛建立，國家行政權退至鄉鎮，國家與鄉村的關系出現適當的“分離”；加上隨著改革開放的推進，國家在政治和意識形態方面逐步放開對農村的控制，農民個體擁有一定程度的自主性，村民自治在形式上回歸，鄉村治理也形成了以村民委員會及村黨支部組織的干部統制的“鄉政村治”格局，外生秩序主導的國家統合模式弱化。

國家行政權“退場”后，亟需一個有效的組織形式來保障鄉村的穩定和安全，鄉村微觀社會秩序的重建也就逐漸興起，即內生秩序鄉村自治重建。1980年，廣西宜山（現宜州區）合寨村通過村民選舉成立了我國第一個村民委員會。之后，河北、四川等省農村也出現了類似的群眾性組織。1982年，我國憲法確認了村民委員會的法律地位。1988年6月1日《中華人民共和國村民委員會組織法》開始試行，之后約有60%的行政村初步實行了村民自治[8]。這在湛江市麻章區各村體現為一個比較普遍的現象：大量被毀壞的祠堂、廟宇等被重修，族譜、村規民約等也逐步修訂和制定，村民自治委員會逐步成立。譬如1985年造甲仔村修纂《馮氏族譜》；造甲村1985年由又村族理事會人員編纂《陳氏族譜》，1985年由吳氏理事會人員修纂《吳氏族譜》；1990年，洋泗塘村村民共同制定《洋泗塘村村民公約》，記錄村民生活、為人處世的諸多教誨，包括獎勵、分地、村屋規劃、村年例捐款、承包地年限的管理等內容。洋村東村1985年重建吳氏宗祠，1993年重建巡天宮廟，1993年卜品村重建黃氏宗祠，等等。

然而，受多重因素的影響，內生秩序主導的村民自治的效能并沒有起到應然的功能，弱化的趨勢明顯。原因有四點：一是士紳精英、宗族自治在改革開放前的國家統合模式基本被消耗殆盡，即使在國家政權“退場”后的“回歸”也僅流于儀式化的表征，與真正意義上的士紳精英鄉村自治相去甚遠；二是改革開放初期，國家實施鄉鎮綜合配套體制改革，削弱了鄉村兩級組織自行支配的物質性和權威性資源，這實際是削弱鄉村治權，有限的鄉村自治回歸遠不能有效填補國家與鄉村“分離”的空隙；三是隨著市場經濟的確立和實施及現代化的發展，鄉村精英大多“背井離鄉”，分流到改革開放前沿陣地，鄉村精英的流失導致鄉村社會內生秩序的人才基礎、社會組織基礎不斷式微，難有自治精英；四是伴隨著現代化向農村的輻射，傳統鄉村社會“差序格局”的宗族血緣性關系被打破，往理性化趨勢衍生，形成“工具性差序格局”[9]，農民原子化傾向加劇，對村共同體認同感逐步喪失，村民間合作能力嚴重衰退，自治性變差。

外生秩序占主導的國家統合、內生秩序占主導的鄉村自治的雙重弱化導致鄉村治理陷入困境，現實是鄉村社會需要穩定和發展，這關乎我國現代化是否能順利推進、關乎鄉村振興戰略能否實現等問題。因此，優化國家統合和鄉村自治之間的結構張力是當下和未來一段時期鄉村治理亟需解決的課題。

3" 新時代國家統合與村民自治的“接合”形態

在現代化和新時代大背景下，鄉村治理已難以回到過去那種完全自治的傳統模式，國家基層政權的建設成為推進鄉村治理的外在動力。但是，隨著鄉村治理主體多元化的形成和國家鄉村振興戰略的實施，村民及基層組織成為強化鄉村治權的核心。如此，通過外生的國家統合和內生的鄉村自治的雙向整合來重構鄉村秩序亦成必然。

實質上，在鄉村治理的國家統合與村民自治“雙重”弱化的情況下，村民自治借助解決村治安、穩定、發展等問題再次“進場”，并為國家所重視，直接體現為1998 年修訂通過了《村民委員會組織法》，以國家法律的形式確認了村規民約在農村治理中的合法地位[10]。獲得國家法支持的，并兼容傳統的現代村規民約，在村民自治實踐中呈現出強勁發展勢頭。在當下的鄉村振興戰略中，依靠鄉村兩級和村民共同體的鄉村治權正逐步形成，村規民約的規范性、完整性等也成為了鄉村振興達標的一個必性條件。隨著村民的民主監督意識和參與村務意識的提高，通過自治制度規范實現利益的愿望也更加迫切。這樣，作為鄉村自治重要載體的村規民約承載著實現村民集體選擇和合意表達的使命，也需與時俱進，在內容、形式、理念和程序上，都要實現現代轉型。譬如麻章區政府出臺相關文件將村民自治章程的制定規定為每村的“必修項”，實施備案審查制度，強調增強村規民約規范性的同時保留其本土味，并在司法能動中尋找村民自治權與國家行政權之間的平衡，將村規民約的現代轉型指向法治與村規民約的融合方向。借此，麻章各村的族規、宗教教義等在與法治的對接中不斷被完善，在村治中發揮著重要作用；各村借鄉村振興的“東風”，村村都修訂或制定適合于本村的村規民約，掛于墻上、印于紙上、記于心上并落于行上，成為了各村自治的重要依據；村規所衍生出的各種規定，如土地分紅、土地流轉承包、集體產業經營等也隨之不斷完善。

當然，國家統合力量仍需發揮重要功能。隨著鄉村治理現代化的發展，湛江市麻章區的國家統合與鄉村自治的“接合”模式也在實踐中逐步優化。在優化中需要做到的是：一是增強麻章區政府統合鄉村的能力，減少政府過多的無效干預，借助于湛江市的地方立法和行政立法，為各村的鄉村自治提供法律、制度、資源的保障，同時增強鄉村兩級組織的權威資源、物質資源的行使支配權，形成鄉村治權權威。二是提升麻章區鄉村基層組織的治理能力，令其成為國家與鄉村“接合”的紐帶。三是增強麻章區各村鄉村自治的創新能力和實踐能力，重塑鄉村基層的治理責任，增強自治能力。四是尊重村民會議的民主決策權，加強農民對民主議事、全過程民主的認知和實踐，以實現村民自治的制度化、規范化，達至資源分配公平公正，調動農民參與村莊各項事務及村莊建設的積極性。五是促進農民的現代轉向，塑造具有現代公民理念的新型農民，為鄉村治理現代化提供長遠的基礎[11]。六是根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，組織建設好村務紀律監督委員會，要求監委會做到規范和運行穩定，要求要有牌子，明確職責、制度和開展監督活動，并詳細紀錄等，同時保障監委會中立，發揮好監督功能，避免出現監督不力或者流于形式的情況。七是通過法治與村規民約的融合實現國家統合與村民自治的“接合”模式的優化。法治和村規民約具有共同的空間域和共同的文化背景，體現了同一空間域內民眾的價值訴求。如此，可在鄉村治理的實踐碰撞中，以否定或肯定的形式實現對村規民約的揚棄，發揮法治與村規民約各自的優勢，規避各自的局限，實現升華后統一于鄉村治理。統一，絕不只是合二為一，而是包含了湛江市地方立法與行政立法對村規民約的規引、吸收以及村規民約對湛江市地方立法與行政立法的先導和補充。此正是麻章區鄉村治理中國家統合與村民自治融合中的優化路徑的核心所在[12]。

4" 結束語

鄉村治理是國家治理的基石，是鄉村振興的基礎，黨和國家高度重視。黨的十九屆六中全會報告和“第三個歷史決議”也都指出，要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[13]。在鄉村治理中的自治、法治、德治三要素中，自治是核心，本文僅探索了鄉村治理的歷史形態和當下法治與村規民約相融合的路徑實現國家統合與村民自治的“接合”。實質上，三者是相互關聯、相互交融，彼此間的關系體現了國家權力與鄉村治權間的張力變化。這種張力的優化實現路徑將是當下及未來我國鄉村治理研究的重要課題。中國傳統社會的鄉村治理中，村民自治的傳統在當下我國鄉村社會中仍發揮著重要作用；中國共產黨領導下的鄉村治理探索所積累的經驗是當下我國鄉村治理基礎。因此，回溯歷史、立于現實將會是繼續探索該課題的有效路徑。

注釋：

①以下例舉的村，如果沒有特殊說明均為湛江市麻章區的村落。

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