全椒縣農村污水治理模式的變遷及經驗啟示

摘" 要：隨著農村社會經濟發展以及綠色發展路徑的逐步推進，農村污水治理問題日益凸顯并引起廣泛關注。該文以安徽省全椒縣農村污水治理為例，全椒縣污水治理模式經歷由自發處理、分散式處理到綜合治理的變遷過程，通過制定污水治理政策、建設污水處理設施、健全市場化運營方式和強化政府監管等方式，農村污水治理初見成效。研究發現，政府的政策引導和經濟支持是推動污水治理模式變遷的關鍵，企業、農戶、社會組織等多元參與和合作是實現污水治理成效的有效途徑，進一步總結全椒縣農村污水治理經驗，為其他地區的農村污水治理提供借鑒并推廣。

關鍵詞：農村污水治理；有效市場；有為政府；多元共治；PPP

中圖分類號：X799 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2023）21-0088-04

Abstract： With the rural social and economic development and the gradual promotion of the green development path， the problem of rural sewage treatment has become increasingly prominent and aroused widespread concern. Taking the rural sewage treatment of Quanjiao County in Anhui Province as an example， the sewage treatment mode of Quanjiao County has experienced a changing process from spontaneous treatment， decentralized treatment to comprehensive treatment. Rural sewage treatment has achieved initial results by formulating sewage treatment policies， building sewage treatment facilities， improving market-oriented operation mode， strengthening government supervision and so on. It is found that the policy guidance and economic support of the government are the key to promoting the change of sewage treatment model， and the multiple participation and cooperation of enterprises， farmers and social organizations is an effective way to achieve the effectiveness of sewage treatment. This paper further summarizes the experience of rural sewage treatment in Quanjiao County， which provides reference and promotion for rural sewage treatment in other areas.

Keywords： rural sewage treatment; efficient market; successful government; pluralistic co-governance; PPP

隨著經濟快速發展，農村污水造成的環境污染事件時有發生，成為制約鄉村振興與農村社會經濟可持續發展的掣肘。為此，各級政府陸續出臺相關政策，以破解污水治理困局。2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，聚焦農村生活污水治理，進一步提升農村人居環境治理水平。2022年11月，安徽省發布DB34/T 4297—2022《農村生活污水處理設施建設技術規程》①和DB34/T 4299—2022《農村生活污水集中處理設施運營維護及效能評價標準》②，明確了農村生活污水處理設施工程建設、運維服務行為要求及效能評價標準。2023年，安徽省委農村工作領導小組印發《安徽省農村凈水攻堅行動方案》，提出到2025年全面消除農村黑臭水體等工作目標。在上述政策導向下，安徽省不斷探索農村污水治理實踐，PPP③、BOT④等政府與社會資本合作模式不斷涌現，其中全椒縣的污水治理效果最為顯著，其運作模式與基本經驗值得深入探討。

農村污水治理問題也引起了學者們的廣泛關注。Gai等研究了中國農村家庭污水的特征及其對環境的影響，提出采用活性污泥法、厭氧消化、濕地處理等措施。程方奎等以太湖流域農村生活污水治理為例，認為農村生活污水治理模式的選擇取決于產污特征，對污水進行源頭分類有利于污水處理和水資源再利用。污水處理設施建設對污水治理來說尤為關鍵，其中分散式污水處理系統契合農村居民家庭分布特征，但面臨著運營管理和技術選擇的挑戰。隨著美麗鄉村和鄉村振興的推進，農村污水治理模式發生了較大變化，在改善環境領域，要構建“市場有政府作用、政府有市場邏輯”新形態的治理模式，農村污水治理成效的實現需要良好的政策環境、完善的市場機制、多方參與的集中運作以及因地制宜的技術手段的共同作用。本文以安徽省全椒縣農村污水治理模式為研究對象，厘清全椒縣污水治理模式的運作邏輯，梳理農村污水治理模式變遷歷程，總結全椒縣污染治理經驗，以期為其他地區提供農村污水治理經驗借鑒。

1" 全椒縣農村污水治理模式的變遷歷程

沿著時間線索，我國農村污水治理經歷了從“基本不治理到多元共治”的演變歷程。早期農村“污水靠蒸發”的放任模式，造成了一系列環境、經濟與社會問題。社會主義新農村建設與美好鄉村建設的歷史階段，我國農村污水治理逐步得到重視，治理水平不斷得到提升，但是“運動式”治理缺乏長效機制，農村污水污染問題沒能得到根本解決，綜合治理模式將“有效市場與有為政府”結合起來，從市場與政府雙端發力，形成多元共治局面，農村污水治理逐步走向制度化與常態化，具有可持續的特征，這種污水治理模式演化歷程在全椒縣有較為顯著的反映（見表1）。

1.1" 起步階段（2005年前）：家庭自發處理模式

2005年以前，全椒縣農村污水治理主要以家庭簡單收集、隨意排放為主，采用傳統的化糞池簡易處理方式。部分農戶通常在院落周圍建設簡易的化糞池，將生活污水收集并進行沉淀處理，用于漚肥或灌溉，利用土壤自然過濾和生物降解來處理，沒有專業的處理設施，大部分污水被隨意排放于庭院附近的溝渠中。

農戶自發處理模式主要通過自然環境的自凈作用，“污水靠蒸發”是這時期農村污水治理的真實寫照，污水中的有害物質去除效果較差，造成了農業面源污染，為農村環境惡化埋下了隱患。

1.2" 發展階段（2005—2013年）：分散式處理模式

2005年，國家出臺了大量支持循環經濟與環境治理的相關政策，社會主義新農村建設全面展開，新農村建設中要求“村容整潔”；2013年開始的美好鄉村建設，對農村環境治理高度重視，在此背景下，全椒縣也加大了農村污水治理力度。處理模式逐漸由傳統自發處理模式向分散式處理模式轉變。政府部門開始建設一些簡單的生活污水處理設施，如化糞池、生物濾池等，適合農村地區分散的人口分布要求，實現了對農村生活污水的初步處理，減少了對環境的直接污染，具有運作靈活、經濟的優點。但這一階段的污水處理設施相對分散，多為政府建設與運營管理，具有較為明顯的自然壟斷特征，政府的財政負擔重，在不少地區還存在設施不足、維護不足的問題，農村污水治理網絡體系還不健全，污水治理缺乏穩定性與可持續性。

1.3" 逐步完善階段（2014年以來）：綜合治理模式

綜合治理模式根據不同地區的實際情況，采用不同的污水處理方式。具有適應性強、效益高、靈活性和可持續性等優點；充分發揮政府和市場的優勢，實現資源優化配置和治理效果的最大化。同時，綜合治理模式致力于資源化利用，提高水資源利用效率，改善農村環境質量和農民生活條件。

為了尋求農村污染的可持續治理模式，減輕政府財政負擔，全椒縣開始探索政府與社會資本合作的“PPP”模式，農村污水治理開始從分散式“點”“線”治理向“整體打包”的綜合集中式治理。這種治理模式引入社會資本，將互聯網技術應用到污水治理日常運營管理中，建立“智慧環保”“在線環保”，進行網格化監督管理，實現全域一體化治理，有效地降低了交易成本，提高了治理效率，減輕了政府的財政負擔。綜合集中式治理模式將“鎮、村”等基本處理單元的污水處理項目聯合組網、運營、管理，運用大數據技術，集中設置管控中心，測量和管理區域內污水處理設施，能夠處理多個農戶或小區的生活污水。全椒縣采用政府、企業和社會資本多方合作的方式，拓展了資金來源，內化了污水處理企業的責任，強化了政府與社會監督職責。2020年，全椒縣石沛鎮聯盟村大山新村集中式一體化生活污水處理設施建成，這種模式很快在全縣推廣，截至2022年底，全縣建成農村集中式一體化污水處理設施36座⑤。此外，全椒縣采用“變廢為寶”、中水回用策略，大力推進城市污水處理廠尾水資源化利用，并逐步推廣到農村污水治理。

2" 全椒縣農村污水治理經驗

2.1" 制定污水治理政策

從全椒縣農村污水治理過程以及治理效果來看，全椒縣不斷探索污水治理模式，因時因地制定污水治理相關政策文件，明確污水治理規劃和實施方案，加強了對農村污水治理工作的管理和監督。

2016年，全椒縣政府制定了《全椒縣農村污水處理一體化工作方案》《全椒縣農村污水處理一體化項目特許經營合同》，確定了農村生活污水處理建設項目PPP的運作模式；2020年，縣政府編制了《全椒縣“十四五”生態環境保護規劃》《全椒縣農村生活污水治理專項規劃（2020—2030年）》《全椒縣農村黑臭水體治理方案》，提出因地制宜開展污水處理設施建設，分年度開展農村黑臭水體校核及污水長效管護工作。2021年，對照《滁州市農村生態環境監管機制》《全椒縣污水處理廠運行監督管理辦法（試行）》，將污水治理工作成效納入縣、鄉鎮及部門年度考核。

2.2" 增加污水處理設施數量

全椒縣從污水處理基礎設施建設入手加強農村污水治理。“十三五”時期，全椒縣建制鎮污水處理設施覆蓋率達到100%，農村生活污水集中處理率為67%。進入“十四五”時期，為了提高農村污水處理的效率和質量，全椒縣因地制宜大力推進污水處理設施建設，截至2022年底，全椒縣建成集中式污水處理設施36個，出水水質穩定達到農村生活污水排放的一級A標準；建成三級化糞池的分散式污水處理設施37處，污水治理率達到了31.95%⑥。另外，全椒縣還建設了水質監測站、自動監測設備等水環境監測設施，以實時監測水質指標和評估水環境質量，及時發現和解決水環境問題。2021年開始，全縣開展農村生活污水處理設施“回頭看”督查工作，檢查污水處理設施的運行情況，及時通報各相關鎮，提出整改意見，并監督整改結果。

2.3" 健全市場化運營模式

全椒縣農村生活污水集中式處理設施的建設和運營大多采用PPP模式，政府負責政策制定和監管，給予社會資本方特許經營權，負責一體化的規劃、設計、建設、運營和管理。對于分散式污水處理，將池塘或溝渠建成生態氧化塘，由第三方企業負責日常運維，實行一次發包，分期實施，根據考核結果按月支付污水處理費用。其中，關于糞池污水處理，按照屬地原則，分村與第三方簽訂協議，各鎮政府負責落實和監管，由第三方負責清掏和外運。

2.4" 建立全方位的監督體系

全椒縣成立污水治理項目驗收小組，實行清單管理，保障項目建設質量。全椒縣成立由生態環境分局、住建局、財政局組成的驗收小組，建立驗收清單，對已建成運行的污水處理設施及管網建設進行全面驗收，對污水處理設施開展水質監督性監測；建立問題賬單，開展監測抽查、落實整改、驗收和銷號等工作；落實監督管理職責，將農村人居環境整治工作納入各級政府及部門年度綜合考核⑥。

雖然全椒縣農村污水處理已初見成效，但是在治理過程中仍然存在著一定的問題。首先是資金缺口問題。全椒縣農村污水治理資金來源單一，主要來自中央政府的農村環境綜合整治項目資金。并且，全椒縣引入市場機制、吸引社會資本的運作機制還不健全，獲得其他資金支持的難度較大。其次是污水處理設施運行不暢、污水處理技術不高、部分配套管網系統建設不全等問題，直接影響污水治理工作開展和周邊環境，這就需要政府、企業及社會各方的通力合作，實現農村污水排放的高效治理。

3" 全椒縣農村污水治理啟示

由于污水排放源眾多，排放量小，產業化處理效益與規模經濟效果較差，給農村污水的處理與監督增加了難度，全椒縣堅持政府引導、市場主導，全社會參與的多元共同治理，取得了較為理想的治理效果，其經驗可以為我國其他農村地區污水治理提供參考。

3.1" 政府引導，確保污水治理的順利開展

政府在農村污水治理中扮演著引導者和規劃者的重要角色。第一，政策制定和資金支持。政府制定污水治理政策、法規和規劃，明確治理目標、路徑和措施，為污水治理提供政策支持和指導；通過財政預算安排和其他渠道籌措資金，為污水治理項目提供資金支持，包括污水處理設施建設、維護運營、技術改造等方面的資金投入。第二，政府監管，加強溝通和合作。強化政府對污水處理項目的監管和評估，處罰違規行為，促進市場秩序的規范化和健康發展；組織專家開展技術交流和培訓活動，提高污水治理人員的技術能力和管理水平；開展宣傳和教育活動，提高農戶和企業的環境保護意識，強化污水治理的社會共識和支持；溝通和協調相關部門、企業和農戶各方，促進各利益方合作，形成污水治理合力。

3.2" 市場參與，推動市場競爭

政府鼓勵企業和社會資本參與污水治理項目的投資和運營，充分發揮市場的作用。第一，通過引入民間資本、推動市場競爭、促進技術創新，推動污水治理的可持續發展。通過政府和社會資本合作（PPP）模式、BOT模式等多種方式吸引民間資本參與污水治理項目，緩解政府財政壓力，拓寬污水治理的資金來源和提高使用效率。第二，政府在污水治理項目的招投標過程中，充分引入市場競爭機制，有效控制污水治理項目的成本和質量，提高治理效率。第三，政府通過引導企業加大研發投入、鼓勵技術創新、加強技術交流等方式，推動污水處理技術的不斷提高和更新換代，提高污水治理的效果和質量。

3.3" 農戶合作，強化社會責任

當前，在農村污水治理過程中，依然存在著農戶亂排污水、亂扔垃圾等現象，因此對農戶參與污水治理行為進行分析與研究，地方政府創造條件，動員及激勵農戶參與污水治理規劃、建設、營運、維護和考評全過程，增加農戶的獲得感，從而提高其參與污水治理的積極性。政府通過宣傳教育和培訓，提高農民的環保和社會責任意識；提供經濟補貼和優惠政策，減輕農戶的經濟負擔，鼓勵和幫助其安裝和使用污水處理設施。引導農戶組成污水治理合作社或協會，互相學習和交流經驗，共同解決污水治理問題。

全椒縣采用多元共治的污水綜合治理模式強調各利益相關方的互動和合作，共同推進污水治理工作。政府在其中扮演著政策制定、資金支持、監督管理的重要角色，農戶、企業和社會組織等各利益相關方的共同參與是推動污水治理的有效途徑。通過各方的共同努力，形成合力，提高污水治理效果，進一步改善環境質量，促進農村污水治理的可持續發展。

注釋：

① 安徽省生態環境廳.農村生活污水處理設施建設技術規程：DB34/T 4297—2022[S].2022.

② 安徽省生態環境廳.農村生活污水集中處理設施運營維護及效能評價標準：DB34/T 4299—2022[S].2022.

③ PPP：是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目或是提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成的一種政府與社會資本合作模式。

④ BOT：是一種基礎設施投資、建設和經營模式。以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構辦法特許經營權，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。

⑤ 信息來源：滁州市局辦公室（https：//sthjt.ah.gov.cn/hbzx/gzdt/sxdt/121473281.html）。

⑥ 信息來源：滁州市局辦公室（https：//sthjt.ah.gov.cn/hbzx/gzdt/sxdt/121345961.html）。

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