生態文明背景下內蒙古耕地保護利用策略研究

摘" 要：生態文明背景下要求以生態文明理念為指引保護利用耕地。該文結合內蒙古自然環境及耕地資源特點，分析內蒙古在耕地利用中存在著耕地數量持續增長引發生態安全風險；局部地區產糧又缺水矛盾加劇而引發生態環境問題；耕地污染及質量下降等的問題。而與其建設祖國北方重要生態安全屏障的重大生態功能定位要求所相悖。由此提出應該科學編制及調整國土空間規劃，控制耕地數量無序擴張；因地制宜分區域探索施行差別化的補貼政策；重點加強耕地質量保護與提升工作；及持續強化對化肥農藥地膜農業生產資料投入的管控等針對性的對策建議。以在保護利用好耕地發揮糧食生產功能的同時協調好與生態安全的關系。

關鍵詞：生態文明；內蒙古；耕地保護利用；對策建議；糧食安全

中圖分類號：S34" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）07-0018-06

Abstract： In the context of ecological civilization， it is required to protect and utilize cultivated land under the guidance of the concept of ecological civilization. According to the characteristics of natural environment and cultivated land resources in Inner Mongolia， this paper analyzes the existence of cultivated land in Inner Mongolia， the risk of ecological security caused by the continuous growth of cultivated land， and the ecological environmental problems caused by the contradiction of food production and water shortage in some areas. cultivated land pollution and quality decline and other problems. It is contrary to the requirements of the major ecological function of building an important ecological security barrier in the north of the motherland. As a result， it is proposed that we should scientifically formulate and adjust land spatial planning; control the disorderly expansion of cultivated land; explore and implement differential subsidy policies according to local conditions; focus on strengthening the protection and improvement of cultivated land quality; and continue to strengthen the management and control of chemical fertilizer pesticide plastic film agricultural production materials and other targeted countermeasures and suggestions， in order to protect and make good use of cultivated land and give full play to the function of food production， while coordinating the relationship with ecological security.

Keywords： ecological civilization; Inner Mongolia; protection and utilization of cultivated land; countermeasure and suggestion; food security

耕地作為土地資源的精華部分，是農業生產最基本的要素，食物提供的主要來源，更是人類賴以生存的物質基礎[1-2]。保護好利用好耕地資源對于保障國家糧食安全、生態安全和實現資源可持續利用具有重要意義。在我國經濟社會快速發展、城市化工業化推進過程中，建設用地對耕地資源的侵占問題頻繁發生，造成本就稀缺的耕地面積持續流失，加強耕地保護逐步成為重要工作內容。然而實際中追求耕地數量的開墾及過度利用耕地的不合理資源開發利用方式對生態環境產生的消極影響不斷顯現，亦不利于耕地的保護工作而需要引起重視。生態文明背景下，要求樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”的理念，黨的十八大之后更是將生態文明建設提高到了新的高度，對于耕地資源的保護利用也提出了新的要求。目前學術界對耕地保護的研究多基于糧食安全的角度[3-4]，研究內容主要關于加強耕地“數量、質量、生態”三位一體保護[5-6]、耕地資源分布的時空演變等[7-8]。然而立足于區域稟賦特點，尤其對于重要生態功能區的耕地保護利用對策建議的系統研究尚為缺乏。內蒙古作為祖國北方生態安全屏障，同時也是我國北方面積最大、種類最全的生態功能區，其對于三北乃至全國的生態安全具有重要作用。此外內蒙古還是我國十三個糧食主產區之一，在“北糧南運”的背景下，作為國家總體糧食安全戰略不可或缺的重要組成部分，更要努力確保完成國家下達的耕地保有量指標。由此以內蒙古為典型研究區域，立足于其獨特的自然資源環境及耕地稟賦特點，針對性地提出耕地保護利用的對策建議以提供政策指向，在實現其極端重要生態功能的同時，以足量且質量不減的耕地支撐糧食生產的任務，進而實現人與自然和諧相處的生態文明核心內容。

1" 內蒙古耕地資源自然本底條件及其空間分布情況概述

1.1" 內蒙古自然地理環境概況

內蒙古自治區地處祖國北部邊疆，地域面積廣袤，總體自東北向西南延申而呈狹長形，南北寬度約1 700 km2，東西直線距離長達2 400 km2，橫跨我國東北、華北及西北“三北”地區。自東向西延申而分別坐落于區內的大興安嶺、陰山和賀蘭山三大山脈（以下簡稱三山），是我國重要的自然地理、氣候分界線，亦是農耕文化與草原文化的分界線。區域內地貌總體以內蒙古高原為主體，三山基本構成了西北部的內蒙古高原的外部脊梁，內蒙古高原以草地為主，而以三山為阻隔將內蒙古一分為二的另一部分——內蒙古東南部分則以平原為主，包括有河套土默川平原、西遼河平原和嫩江右岸平原，這里集中分布了內蒙古的絕大部分耕地。受海陸位置遠近、地形因素影響，根據降水量及蒸發量程度劃分的干濕區，內蒙古自東向西分布有濕潤區、半濕潤區、半干旱區及干旱區，全區81.0%的面積處于年降水量低于400 mm的干旱和半干旱區。植被覆蓋類型也由此呈現多樣性的特征且變化差異明顯，自東向西過渡依次為森林、森林草原、草原、草原荒漠及荒漠，大面積的沙漠、沙地分布也成為內蒙古自然地理環境所獨有的特征。且在以溫帶大陸性季風氣候為主要氣候類型的作用下，內蒙古大風天氣居多。三山及其所包圍的內蒙古草地、林地廣大腹地自然形成阻斷風沙越過內蒙古而入侵我國東北、華北、西北乃至全國的一道天然屏障。境內分布有額爾古納河、嫩江、遼河、海河、灤河和黃河等河流水系，由于內蒙古地處我國的北端，亦是這些河流流經的上游地區。此外還有濕地、湖泊分布。獨特的自然地理環境決定了其對于保護東北、華北、西北乃至全國生態環境安全方面具有重要戰略價值。作為我國北方面積最大、種類最全的生態功能區的地位不可動搖。內蒙古生態系統底子總體不錯，但生態環境基礎非常脆弱[9]。脆弱的自然本底條件如若施加不合理的資源開發利用方式，將加劇氣候干旱化、土地沙漠化、草場植被退化和水土流失等生態問題的發生，進而威脅祖國北方重要生態安全屏障的建設。

1.2" 內蒙古耕地資源稟賦及其空間分布特點

1）耕地數量方面。內蒙古耕地資源總量大，人均耕地面積也大。根據第三次全國國土調查（以下簡稱三調）公布的主要數據，內蒙古共有耕地17 255.43萬畝（1畝約等于667 m2，下同），是全國耕地保有量過億畝的5個省區之一。結合統計年鑒數據計算得到內蒙古人均耕地面積為6.80畝/人（0.453公頃/人），遠超過全國1.37畝/人（0.091公頃/人）的平均水平。

2）耕地質量方面。內蒙古耕地資源總體質量較差、主要以低等地為主。耕地中旱地占較大比例，且依據GB/T 28407—2012《農用地質量分等規程》標準分析2020 年內蒙古耕地質量等別數據，內蒙古耕地等別居于6～15等別區間，平均等別為14.01，集中分布在11～15等別的耕地占總耕地面積的97.72%。此外內蒙古存在大面積的鹽堿地，中西部地區耕地沙漠化敏感程度較高[10]，同時受到風蝕等氣候因素影響易導致土壤層薄化、地力下降[11]，耕地質量形勢嚴峻。

3）耕地資源空間分布特點方面、耕地資源數量、質量空間分布特征方面。將內蒙古按照東部（包括呼倫貝爾市、興安盟、赤峰市和通遼市）、中部（錫林郭勒盟、烏蘭察布市、呼和浩特市和包頭市）及西部（巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、烏海市和阿拉善盟）地區劃分，各地區耕地資源稟賦情況見表1，內蒙古耕地數量呈現由東向西遞減的空間特點，其中東部地區耕地總量最大，約占到了內蒙古全部耕地的66%。但是東部地區耕地以低等地為主，優質耕地集中分布于河套平原等地區，由而西部地區平均耕地等別更高。耕地質量則呈現出西部大于東部大于中部的空間分布特征。

對耕地資源與地區經濟發展水平、人口數量及水資源總量匹配情況的綜合分析更能深層次揭示其空間分布特征。結合表1、表2，相對于經濟發展水平較低、地廣人稀的東部地區來說，中西部地區的生產總值約占到了內蒙古生產總值的三分之二以上，經濟發展水平較高，且這里集結了內蒙古一半以上的人口、三分之一以上的耕地面積，然而水資源總量卻不足內蒙古水資源總量的十分之一。可見內蒙古耕地資源與水資源、人口、經濟發展水平空間分布不相匹配，在水資源總量稀缺又空間分布不均的情況下，面臨的水資源約束問題尤為突出。

2" 內蒙古耕地利用中存在的問題

2.1" 耕地數量持續增長引發生態安全風險

伴隨著經濟社會發展、城市化工業化的推進等，各項建設用地需求不斷增加，長期以來我國總體耕地面積呈現遞減的趨勢，三調相比于二調十年期間我國耕地面積減少了1.13億畝，而反觀內蒙古耕地數量變化卻與全國總體呈現相反的變化趨勢，具體如圖1所示。1978年到2020年40余年來內蒙古自治區耕地面積持續擴大，二調到三調期間耕地面積更是繼續上升。內蒙古耕地數量規模經歷了一個逐步東擴北移的過程[12]， 且據內蒙古2020年度國土變更調查數據顯示，新增耕地主要來源于草地、林地。如圖2所示，耕地數量的持續增長對于糧食連年豐產起著重要的支撐作用，但是隨著耕地的逐步擴張也會擠占草原、林區等重要生態資源的分布空間，造成大興安嶺地區林緣的后退、草地的萎縮，陰山北麓生態脆弱區植被的破壞，從而易導致土地沙漠化、荒漠化等生態風險的發生。

2.2" 局部地區產糧又缺水矛盾加劇而引發生態環境問題

內蒙古大部分地區位于干旱半干旱區的自然基礎決定了其整體偏干旱、水資源缺乏的自然特征。而就存量水資源的空間分布來看，內蒙古水資源亦與經濟發展水平、人口和耕地的空間分布不相匹配。經濟發展水平高、人口密集和耕地相對集中分布對于水資源需求量大的地區反而水資源匱乏，而這些地區的糧食生產面臨的水資源的約束亦加強。表3數據顯示，水資源缺乏的中西部地區用水量卻占到了內蒙古用水總量的一半以上，而其中農田耗水量占據相當部分比重，特別是最為干旱的西部地區，用水量占到了內蒙古用水總量的41%，農田耗水量更是占到了其用水總量的75%。在水資源約束緊張的情況下，會導致一些地區為了追求產量的提高，而大量抽取地下水灌溉土地，最終造成地下水水位下降，局部地區甚至形成大面積漏斗，像內蒙古的西遼河流域就存在地下水超采嚴重的問題，出現農業與生態爭水的現象。由此給生態環境安全帶來了極大挑戰。

2.3" 耕地污染及質量下降問題

囿于自然環境基礎，內蒙古耕地貧瘠、質量稟賦條件差，因而土地生產力較低。其耕作產量的提高很大程度上依賴于化肥農藥地膜等農業生產資料的投入。農業生產資料投入是內蒙古農田土壤污染的重要源頭[13]。依據統計年鑒數據分析內蒙古近些年化肥施用量變化情況見表4，2021年化肥施用量約是2010年的1.36倍，而2021年農作物播種面積僅是2010年的1.18倍，說明單位播種面積的化肥施用量呈現逐漸增加的態勢。僅就2021年統計數據計算，2021年內蒙古全區平均化肥施用強度為18.47 kg/畝，雖然低于全國平均化肥施用水平，但是卻高于國際上比較公認的施肥上限15 kg/畝[14]，存在過量施用化肥問題。農藥施用方面，內蒙古2021年農藥施用量是2010年的1.1倍，仍然呈現增長態勢。地膜使用方面，亦呈現大幅上升趨勢，2021年使用量達8.91萬t，覆蓋面積達170.85萬公頃，與2010年相比增長了65.51%。地膜由于難降解、不易腐蝕等性質而殘留于土壤中會污染耕地。有研究顯示，內蒙古是地膜殘留污染的重災區[15]。化肥農藥地膜的過度及不合理利用會造成農業面源污染并且加劇耕地質量下降等問題，從而又形成對化肥農藥地膜農業生產投入依賴加重的惡性循環。此外采取大水漫灌等不合理的灌溉方式，以及重用輕養的用地方式亦是耕地退化加劇的重要原因[16]，內蒙古耕地面臨鹽堿化、沙化的耕地退化問題。

3" 內蒙古耕地保護利用的對策建議

3.1" 科學編制及調整國土空間規劃，控制耕地數量無序擴張

生態文明背景下，內蒙古耕地數量無序的持續增長將影響祖國北方重要生態安全屏障的建設，由此在保有一定數量耕地的同時，控制耕地數量的無序擴張更應該成為內蒙古當前的緊要任務。而科學編制及調整國土空間規劃，進行“三區三線”的劃定，以確定合理的耕地保護規模并且優化耕地空間分布格局是控制耕地無序擴張的前提。因此，要結合資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價結果確定水資源最大約束下的耕地保有數量；并通過優先將優質耕地劃入永久基本農田予以特殊保護，對于宜耕性較強的農產品主產區重點從加強城市建設用地節約集約利用方面著手，以嚴格守護耕地數量底線不被突破。而對于生態脆弱區、質量差、不適宜耕作的耕地逐步實施退耕還林還草等工程或進行農業結構調整，以優化空間布局。在科學規劃體系的建立、指導下與嚴格執行下促進耕地資源的合理開發利用。

3.2" 因地制宜分區域探索施行差別化的補貼政策

農業補貼和生態補償是促進耕地保護、保障資源生態安全的重要政策措施。一方面退耕還林還草等生態補償政策有利于保護草原生態環境及遏制私自開墾耕地的行為，但是另一方面尤其是糧食等農業補貼政策也會激發重點生態功能區農戶開墾耕地種植糧食的積極性，內蒙古的耕地變化受補貼政策影響明顯[9]。內蒙古區域遼闊，區域內部自然地理條件差異大，因而農業功能、生態功能重要性亦不盡相同。基于此決定了內蒙古應該因地制宜立足主體功能分區差別化的運用以“保糧食”和“保生態”為目標的政府補貼政策手段，將糧食補貼等農業優惠政策的補貼對象主要聚焦于農產品主產區的永久基本農田和高標準農田，而重點生態功能區的糧食等農業補貼則逐漸轉移到生態補償方面上來，生態補償標準提高以基本彌補其開墾耕地的機會成本才能遏制私自開墾耕地的行為，進而有效服務于區域主體功能。

3.3" 重點加強耕地質量保護與提升工作

在內蒙古耕地保有量落實情況較穩定的形勢下，面對耕地質量總體相對較差的約束短板以及不斷下降的趨勢，內蒙古應將耕地保護工作重點轉向耕地質量保護與提升。耕地產能取決于耕地數量、質量及生產投入[17]。耕地質量較差會使得在耕地利用中為提高耕地產能而高度依賴于化肥農藥地膜等農業生產資料的投入，易增加農業面源污染的風險，且造成耕地質量變差的惡性循環。有研究測算，內蒙古耕地質量等別每提高0.01個等級，相當8 210.99 公頃新增耕地的產能[12]。一定程度上也可以減少或避免對耕地的開墾。加強耕地質量保護與提升，一方面優先將現有優質耕地劃入永久基本農田予以特殊保護，并嚴格耕地占補平衡管理；其次通過推進重大工程建設的舉措提升改良修復耕地，包括因地制宜加強對中低產田的改造或高標準農田建設；推進農村土地綜合整治，土地綜合整治既是促進耕地集中連片、增加耕地面積又是提升耕地質量的一大工程，為耕作的機械化投入提供了便利條件；對退化耕地如鹽堿地進行土壤的改良，沙化耕地加強防風固沙工程，嚴重沙化耕地實施耕地退耕還草等；以及開展對受污染耕地的綜合修復和安全利用行動。此外不斷完善耕地輪作休耕等保護機制，以實現耕地用養結合。加大科學技術研發推廣應用以支撐助力耕地質量保護提升，全方位多舉措促進耕地質量保護與提升。

3.4" 持續強化對化肥農藥地膜農業生產資料投入的管控

當前在耕地質量的約束下，增加化肥農藥地膜農業生產資料投入仍然是提高耕地產能的主要途徑，但也是造成耕地污染的重要源頭，對其的防控難度較大。為此內蒙古實施了化肥農藥使用量負增長三年行動，取得了一定的成效，但仍需要持續強化以鞏固成效。要堅持綜合推進化肥農藥減量提效、地膜減量行動。化肥方面，著重加強測土配方施肥的技術推廣應用，通過加強與企業的合作，推動企業生產符合當地土壤條件的配方肥，以促進配方肥的落地，此外開展有機肥替代等舉措；農藥方面，促進高效器械的研發投入使用以及推廣綠色防控減量的一些措施等；地膜方面，加大地膜回收力度、推廣可降解地膜等。通過以上措施促進耕地的保護，亦是夯實耕地保護成效的必然要求。

4" 結論

本文結合內蒙古自然資源環境及耕地稟賦特點，依據統計年鑒、資源公報等數據資料具體分析了內蒙古耕地利用中主要存在：耕地數量持續增長引發生態安全風險、局部地區產糧又缺水矛盾加劇而引發生態環境問題及耕地污染及質量下降的問題，并結合實際情況提出了針對性的對策和建議。

于內蒙古而言，生態即是其最大的資源，應始終保持生態優先的戰略定力而不動搖。其次，耕地資源作為生態系統的重要組成部分，耕地自身及其周圍生態環境亦與整個區域生態環境緊密相關，應秉持生命共同體理念，樹立保護利用耕地的系統觀，統籌山水林田湖草沙一體化保護及治理。最后，農業生產需立足于內蒙古自然條件及資源環境承載力，遵循自然規律因地制宜，過度的開發利用耕地對于內蒙古生態安全是一種壓力，而保護好生態環境、耕地地力即是對耕地資源可持續利用能力的保護。

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