PPP模式助力鄉村振興的困境與對策研究

摘" 要：為進一步優化政府和社會資本合作模式（PPP模式）在鄉村振興領域的功能作用，該文在PPP模式與鄉村振興戰略有效銜接的背景之下，基于管理學和經濟學視角深入剖析PPP模式在引入資本、治理能力、監管力度方面存在的痛點問題與對策分析，從現實角度概括PPP模式在山東省內取得的經驗與成效。同時對比國內其他省份關于PPP模式的發展實踐，致力于總結整理“PPP+鄉村振興”模式的經驗與規律。并在此基礎上，進一步為PPP模式與鄉村振興戰略有效銜接提供智力支持，創新PPP模式助力打造鄉村振興PPP樣板，為鄉村振興健康可持續發展提質增速。

關鍵詞：PPP模式；鄉村振興；社會資本；農村；山東

中圖分類號：F323" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）07-0159-04

Abstract： In order to further optimize the function of the Public-Private-Partnership Model （PPP Model） in the field of rural revitalization， in the context of the effective connection between the PPP Model and the rural revitalization strategy， this paper deeply analyzes the pain points and countermeasures of the PPP Model in the introduction of capital， governance ability and supervision from the perspective of management and economics， and summarizes the experience and achievements of the PPP Model in Shandong Province from a realistic point of view. At the same time， by comparing the development practice of PPP Model in many provinces in China， it is devoted to summarizing and sorting out the experience and law of \"PPP plus rural revitalization\" model. On this basis， this paper further provides intellectual support for the effective connection between the PPP Model and the rural revitalization strategy， innovates PPP Model to help create a PPP Model for rural revitalization， and improves the quality and growth rate for the healthy and sustainable development of rural revitalization.

Keywords： PPP Model; rural revitalization; social capital; rural areas; Shandong

鄉村振興戰略的貫徹實踐，對推動新農村建設事業的快速、有序發展具有重大現實意義[1]。隨著鄉村振興戰略的提出，政府投資逐漸向農業農村、鄉村基礎設施建設等領域傾斜，若單純依靠政府投資難以高效完成預期的目標任務，仍需要大量的社會資本投入。鑒于此，在堅持讓專業的人做專業的事的理念基礎上，在公共服務領域引入“PPP+鄉村振興”模式顯得尤為重要。

1" PPP模式助力鄉村振興的理論基礎

PPP是Public-Private-Partnership的英文縮寫，其基本內涵是政府和私人主體為了提供某種公共物品和服務，通過簽訂相應的特許經營協議，雙方共同出資，進而達到雙方互利共贏和風險共擔的一種模式[2]。從內在機制來看，PPP模式既是一種新型的融資模式，又是一種具有創新性的治理工具。“PPP+鄉村振興”模式有利于聚集本土資源優勢發展鄉村特色產業，重喚農村基層政府活力提高涉農人員的參與熱情，推動農業農村現代化加快構建綠色美麗鄉村。在政策制度基礎方面，《社會資本投資農業農村指引（2022年）》為社會資本參與鄉村振興戰略注入了強心劑。在文獻研究基礎方面，目前對于PPP模式助力鄉村振興的研究案例涉及市政工程、垃圾處理領域的比較多，關于PPP模式在山東省助力鄉村振興的研究卻相對較少。相比之下，其他省份關于PPP模式在鄉村振興領域的成功案例相對較多，以PPP模式創新打造鄉村振興PPP樣板成為當下亟待研究的課題。將PPP模式與鄉村振興有效銜接是守正篤實、久久為功的事情，要充分利用PPP模式的優勢，找到與鄉村振興戰略的完美契合點并將兩者有效結合。

2" PPP模式在鄉村振興領域的發展現狀

2.1" 山東省內鄉村振興領域PPP模式的初步成效

我國發展不平衡不充分問題在農業農村最為突出，鄉村振興戰略的目標是實現農業農村現代化，農業農村領域引入PPP模式是對鄉村振興戰略的呼應和支撐[3]。近年來，山東省作為農業大省在全國“PPP+鄉村振興”模式的投資總量和項目落地數量中始終位居前列，為其他省份開展鄉村PPP模式提供了有益的借鑒。山東省各財政部門遵循打造鄉村振興齊魯樣板先行區的要求，始終牢固樹立“做真PPP、真做PPP”理念，不斷完善健全具有齊魯特色的PPP政策體系，“PPP+鄉村振興”的模式15個城市已實現全覆蓋，涵蓋了美麗鄉村、特色產業、交通運輸等13個行業領域，取得顯著成果。截至2022年第三季度末，全省鄉村振興領域開展PPP項目共達176個，總投資額共計1 229億元，為農業農村的發展提供了大規模可持續的資金支持，有效促進了農業農村現代化的發展。值得一提的是，山東省昌邑市柳疃現代農業產業園建設PPP項目成為山東省“PPP+產業發展”模式的典型案例，使昔日顆粒無收的“鹽堿灘”通過提高土地利用價值每畝（1畝約等于667 m2）增收1 000多元，惠及22個村莊4 600余農戶，致力藏糧于地有效提升農田產能，推動農業產業鏈全鏈條增值，促進鄉村產業全面振興；高密精神衛生中心采用“PPP+公共基礎設施”模式開展項目建設，為全市90萬人提供精神衛生預防、咨詢、診斷與康復等服務，擺脫鄉村基礎設施短板的掣肘，為鄉村公共基礎設施建設地發展提檔增速；山東省淄博市高青縣開展的艾李湖生態濕地“PPP+生態保護”模式，借助艾李湖的濕地資源優勢展現出該區域的形象和獨特魅力，通過高效利用生態資源引領綠色發展推動美麗鄉村建設，在促進區域經濟高質量發展的同時取得良好的生態效益；菏澤市牡丹區的養老產業“楓葉正紅”PPP項目由政府出資1 000萬元撬動社會資本投入11.57億元，這種醫養結合的綜合項目提供養老床位7 800張，醫療床位600張，不僅體現了城鄉發展的人文關懷，而且是PPP模式成功開辟健康養老領域的另一探索，等等。由此可見，PPP模式已經成為推動山東省公共服務供給側改革的重要抓手，有利于拓寬融資渠道，對于穩步推進民生改革具有重要的作用，為國內鄉村PPP模式的推進提供了典型的示范，今后將釋放出越來越強大的生命力和創造力。

2.2" 國內其他省份鄉村振興領域PPP模式的生動實踐

江蘇省宿遷市泗洪縣被認定為“推廣PPP模式成效明顯的地方”，堅持科學定位、合理應用、規范管理、強化監督的原則使多品種碧根果產業示范園項目成為江蘇省PPP示范項目。該縣入庫9個項目，總投資73.3億元，撬動社會資本投資約70億元，PPP模式在改善融資結構的基礎上有效緩解地方財政壓力，減輕地方債務隱性風險，創造性地解決了“錢從哪里來”制約鄉村發展的資金短缺問題；廣西壯族自治區南寧市青秀區教育PPP項目包含8所學校子項目，探索將“校園午托服務+課后服務”納入合作范圍，成功建設教學樓、綜合樓、行政辦公樓、食堂及午托用房等設施，通過PPP模式打破鄉村教育的發展“瓶頸”，在教育領域供給側改革的背景下助力培育一批批優秀人才，推動教育資源的均等化，提高PPP模式下人才培養的品質；廣州市興豐垃圾填埋場是我國首個將PPP模式融入垃圾處理領域的項目，采用雙襯層防滲系統和反滲透工藝處理滲濾液等高科技技術使得單位面積土地的處置量增加一倍多，促使其成為具有國際化標準的現代垃圾處理廠，PPP模式通過技術創新實現基礎資源共享，這充分彰顯了PPP模式助力科技領域的轉化成果。

通過對PPP模式在鄉村振興戰略中實踐現狀的分析發現，國內各個省份都陸續展開PPP模式，并逐漸將PPP模式重心與國家鄉村振興戰略相結合，致力于通過PPP模式推動鄉村振興的發展，解決了當前鄉村振興僅靠“自力更生”難以高效實現振興，在實現雙方共贏的基礎上又避免了“公地悲劇”等問題的發生。國內在農業農村領域推廣PPP模式進行了有益地探索，鼓勵在田園綜合體、特色小鎮、休閑農業、鄉村旅游和現代農業產業園等領域融合PPP模式。其他省份在借鑒國內“PPP+鄉村振興”經驗的同時，要充分地考慮到自身地理因素、氣候因素及現實條件的特殊性，不能采用“一刀切”的形式盲目借鑒經驗。在現有模式的基礎上創新PPP模式，形成鄉村振興PPP樣板，使鄉村振興取得的卓越性成效成為一張靚麗的名片。

3" 以PPP模式推動鄉村振興的現實困境

3.1" 難以引入社會資本，主體存在利益博弈

當前，PPP模式在鄉村振興領域已如火如荼地開展，社會資本進入鄉村振興領域參與熱情不高，一方面是鄉村PPP模式投入資本高、投資風險大、不確定因素多；另一方面受新型冠狀病毒感染疫情的影響，大部分社會資本仍處觀望狀態以期政府對鄉村PPP模式作出本質性的回應。國家雖然推出了專項建設基金，但是PPP項目的抵押標相對固定，大部分為特許經營權和收費權，對金融機構的吸引力不夠強，堵塞了大多數社會資本的融資渠道。地方政府在應用PPP模式時，出于對民間資本介入政府項目的疑慮，認為國企更值得信賴，從而在市場準入上對私企要求過高或百般挑剔，導致民間資本參與PPP項目有限[4]。在PPP模式的主導下，政府、社會資本和農民在鄉村振興戰略中存在利益博弈現象，社會資本在利益博弈中更關注投入與產出的比例，即效率問題，容易忽略環境成本和社會責任而危害公共利益；PPP模式在分享利益的同時也承擔一定的風險，與其他利益相關方存在無法避免的利益沖突問題；政府官員也存在利用權力尋租的現象，阻礙市場競爭機制發揮效用；農民看重的是個人收益的最大化，重視自身在鄉村振興過程中的幸福感和獲得感，各參與主體之間通過利益博弈對利益偏好進行調整和平衡，正是這種利益的博弈也決定了各主體之間合作的可能性。

3.2" 治理主體能力偏低，忽略遵守契約精神

“PPP+鄉村振興”模式是一種新型的農業模式，現階段缺乏的是既有“三農”問題實踐經驗又懂得PPP模式運營的集農學、管理學、經濟學等知識于一體的復合型專家人才，高端人才成為當下競相爭奪的戰略性資源。農民是農村社會的主體，由于缺乏專業性的人才使農民在政策解讀和執行過程中可能存在理解偏差，在具體項目實施過程中對第三方咨詢機構的依賴性較高，推動項目落地的主動性偏低，而農民對PPP模式的領悟程度、參與程度最終將會在鄉村振興成果中得以轉化和體現。伴隨城市化進程的加快，鄉村中的青壯年和知識分子受環境、資源、教育等方面因素的影響，導致農村“空心化”現象嚴重，留在農村的大多為兒童、老人，其主體治理能力和主動參與感較低，沒有向新型職業農民轉型成功，在表達訴求時往往出現“搭便車”的現象。治理主體彼此之間往往通過契約精神達成一致，但是在實際運行的過程中，契約精神往往隨著政府的主導作用和傳統農民讓渡治理權力而逐漸瓦解，由此產生的問題使鄉村治理體系無法高效實現自治、法治與德治的有機結合，導致“囚徒困境”現象的發生，阻礙PPP模式與鄉村振興戰略的融合發展。

3.3" 缺少強勁監管力度，實踐經驗總結不足

政府在“PPP+鄉村振興”模式中不僅扮演決策者的重要角色，而且還扮演參與者的角色，由于政府的主導作用和自身的趨利避害特性使其在這一模式中習慣于將低風險的項目留給自身，而將高風險的項目推給社會資本，特許經營權在完成交接之后便做起了“甩手掌柜”，導致雙方在權利義務方面的不平等。國家財政部門和發改委雖然是PPP模式的主要負責部門，但是由于雙方權責不清、標準不一，無法對PPP模式進行有效監管。地方政府因為監管缺位的問題容易出現劣幣驅逐良幣、對公共產品亂收費的現象，嚴重損害了農民的利益。加之鄉村PPP模式的投資回報周期時間長，任職官員的崗位流動容易在支持政策和發展方向上較前期而言有所差異。與城市PPP模式相比，鄉村PPP模式相對較少，仍處于發展階段，城市與農村在資源稟賦、生活條件、人口密度等方面具有先天的差異性和不平衡性，PPP模式在與鄉村振興戰略銜接過程中，不能“眉毛胡子一把抓”，不加分析盲目將城市PPP模式照搬到鄉村。缺乏鄉村PPP模式的實踐經驗總結，可能會導致前期一系列工作的功虧一簣，最終使得“PPP+鄉村振興”模式只能以失敗而告終。

4" PPP模式與鄉村振興銜接的對策分析

4.1" 激發社會資本活力，構建多元融資渠道

PPP項目是鄉村振興戰略的重要推手，政府作為主導者應當為社會資本加大資金支持力度，從政策方面引導PPP模式向鄉村振興方面傾斜，充分發揮財政“四兩撥千斤”的杠桿作用，通過減免稅收、以獎代補、貸款免息及鄉村振興專項債等手段為鄉村振興PPP項目提供專項資金支持，要讓社會資本摸得到回報、看得見未來，使政府與社會資本建立起長效合作機制。思想是行為的先導，政府要加大宣傳社會資本與鄉村振興戰略有效銜接的意義，提升社會資本投資的熱情。要平等對待各種類型的企業，充分考慮企業的經濟實力、管理經驗、技術條件及人才資質，對不同門檻的企業適當降低PPP模式的資格準入條件，不能因為無雄厚的資金支持而把PPP模式經驗掌握豐富、管理方法先進的企業拒之門外。針對民營資本融資困難的問題政府要給予更有實質性的政策關懷，由地方政府專門部門發力減輕銀行等信貸機構在借貸融資過程中的歧視政策，靈活放寬影響借貸的限制性條件。以激發PPP模式的創造力和內在活力為宗旨，努力實現各方參與主體利益的“最大公約數”，在PPP項目健康持續發展的同時維持各方利益的動態平衡。

4.2" 培養全能專業人才，實現鄉村人才振興

人能盡其才則百事興，培養“PPP+鄉村振興”模式綜合型專業人才對于扎實推進鄉村振興戰略具有重要的意義。如何培育該領域的專家人才成為目前亟待解決的問題。首先，可以依托高校的教育將PPP模式引入課堂，通過案例教學、情景模擬等特色教學方法來培養一批具有管理學、農學、經濟學等知識于一身的專業綜合型人才，加快孵化PPP模式領域的高端人才，在推動鄉村振興戰略的實踐中能夠靈活運用所學知識應對突發問題。其次，要對已經在崗的和即將入崗PPP領域的人員定期開展講座，在思想上明確“PPP+鄉村振興戰略”的必要性、可行性，通過增加對理論知識學習的深化為實踐活動積累經驗。隨著返家鄉社會實踐如火如荼的開展，開展具有特色的大學生駐村書記、基層選調生等活動，他們作為基層實踐的主力軍完全有必要將“PPP+鄉村振興”模式作為學習的必修課并在結業后采取考核的方式檢驗學習成果。可以同時展開由專業的智囊團提供針對性的咨詢服務，通過與專家人士的交流溝通探索更高效的PPP合作模式，為鄉村振興戰略量身定制PPP模式。最后，農村居民參與PPP項目的初始意愿的提升關鍵在于提高農村居民參與收益[5]。農民作為鄉村振興的主力軍和領頭羊應當充分發揮在鄉村振興中的主動性和積極性，在村干部和基層黨員的帶領下通過學習理論知識，適應現代化農業發展的需要逐步向新型職業農民進行轉變，為鄉村振興提供人才智力資源。

4.3" 強化監督考核機制，推廣學習成功案例

為防止PPP模式在市場競爭機制中盲目逐利，同時確保鄉村振興的成效，應建立“PPP+鄉村振興”模式的專門監督機構，尤其是對于PPP項目的進入機制、執行機制、信息管理機制、退出機制進行嚴格地把關，按照依法依規、真實準確、及時完整且公開透明的原則主動進行管理，不斷提高行政管理的水平。設置專門的機構進行不定期地考核，根據績效考核結果進行獎懲，將責任落實到個人，規范PPP模式的操作和運行過程，提高監管的透明度。在實踐方面，依托全國PPP綜合信息平臺在PPP園地中可以學習相關項目良好實踐分享——推進鄉村振興，及時了解地方推介會和項目招標信息，分類整理PPP模式經驗，認真分析并推廣學習成功案例樣板。在項目確定之前要有專業的調研團隊進行實地考察，因地制宜地利用理論知識和實踐知識開展小范圍內的試點，借助專業復合型人才的力量創新發展模式，及時完善和補充原有經驗理論。發揮好試點對PPP模式全局的帶頭引領作用，為其他地區在充分考慮到自身地區普遍性和特殊性的基礎上提供值得復制、推廣的經驗做法。

5" 結束語

國內各省份通過創新PPP特色政策體系、推動PPP項目規范運作、創新PPP服務保障機制及推動PPP高質量發展，加速了PPP模式與鄉村振興戰略高度融合。鄉村振興的特殊性與PPP模式的基本特點吻合度較高，該模式在其他領域取得的成就為其成功進行鄉村振興領域奠定了基礎。通過總結山東省和其他省份PPP模式在農業領域的發展規律防止規模化返貧，從而實現創新推動鄉村振興高質量發展愿景。PPP模式在緩解財政壓力、實現多方共贏、重喚農村活力等方面，具有不可忽視的理論研究價值和實踐指導意義。要辯證地看待PPP模式，任何事物的發展都要經歷一個過程，雖然PPP模式在引入資本、現存法律、治理能力及監管力度方面存在諸多的問題亟待完善，但是不能否認“PPP+鄉村振興”模式取得突破性的成就，該模式通過融資方式助力鄉村振興領域具有其他模式不可比擬的優越性。在堅持實事求是原則的基礎上進行改革創新，推廣鄉村振興PPP樣板時及時矯正發現的問題，完善樣板的可借鑒性和可推廣性，充分調動參與主體的積極性，支持合格的“PPP+鄉村振興”項目落地實施，為打造鄉村振興PPP樣板注入堅實的力量。

參考文獻：

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[4] 李新花.PPP模式服務鄉村振興戰略的運作規范化問題研究[J].現代商業，2019（22）：113-114.

[5] 鄒國良，劉娜娜，梁雁茹.鄉村振興戰略下農村人居環境整治PPP模式合作行為演化博弈分析[J].運籌與管理，2022，31（4）：61-68.