基于共同體理念的山東省自然資源登記單元?jiǎng)澏ㄑ芯?/h1>
2023-12-31 00:00:00唐偉王英張超劉培紅熊軍
智慧農(nóng)業(yè)導(dǎo)刊 2023年7期
摘" 要：自然資源確權(quán)登記是我國(guó)深化生態(tài)文明體制改革與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中的重大基礎(chǔ)性改革任務(wù)，也是履行自然資源“兩統(tǒng)一”管理職責(zé)的重要基礎(chǔ)支撐。登記單元?jiǎng)澏ㄊ谴_權(quán)登記工作的重要環(huán)節(jié)，以“人與自然是生命共同體”系統(tǒng)理念為遵循，結(jié)合山東省試點(diǎn)開(kāi)展及具體實(shí)踐工作中的經(jīng)驗(yàn)做法，系統(tǒng)梳理總結(jié)登記單元?jiǎng)澏ㄖ写嬖诘?個(gè)方面的問(wèn)題與具體操作中的難點(diǎn)，提出以建立數(shù)據(jù)共享、“四個(gè)平臺(tái)”、協(xié)調(diào)推進(jìn)、科技創(chuàng)新和完善標(biāo)準(zhǔn)等5個(gè)方面的工作機(jī)制的解決對(duì)策，并基于共同體理念提出合理化建議，旨在推動(dòng)登記單元?jiǎng)澏üぷ鞲禹樌〞撑c科學(xué)合理，為整個(gè)自然資源確權(quán)登記工作筑牢根基，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理國(guó)家策略。
關(guān)鍵詞：自然資源確權(quán)登記；登記單元?jiǎng)澏ǎ还餐w理念；對(duì)策建議；山東省
中圖分類號(hào)：F205" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號(hào)：2096-9902（2023）07-0037-07
Abstract： The registration of confirming the rights of natural resources is an important basic reform task in deepening the reform of ecological civilization system and the property right system of natural resources assets， and it is also an important basic support for fulfilling the management responsibility of \"Two Unities\" of natural resources. The delineation of registration unit is an important link in the work of confirming the right of registration， which is followed by the systematic concept of \"man and nature forming a community of life\". Based on the experience and practice of pilot development and concrete practice in Shandong Province， this paper systematically summarizes the six problems existing in the delineation of the registration unit and the difficulties in the concrete operation， and then puts forward the countermeasures to establish the working mechanism of data sharing， \"Four Platforms\"， coordination and promotion， scientific and technological innovation， and improving standards， and puts forward reasonable suggestions based on the concept of community. The aim is to promote the delineation of registration units to be more smooth and scientific and reasonable， to build a solid foundation for the whole work of natural resources registration， and to realize the national strategy of overall protection， systematic restoration and comprehensive management of mountains， rivers， fields， lakes and grass.
Keywords： natural resources confirmation registration; registration unit delineation; community concept; countermeasures and suggestions; Shandong Province
2022年2月，《山東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)2022年度自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作計(jì)劃的通知》（魯自然資字〔2022〕17號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”）發(fā)布[1]，這是《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》（魯政字〔2019〕246號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《方案》”）部署以來(lái)的第四個(gè)年度計(jì)劃安排。《通知》從開(kāi)展省級(jí)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等6項(xiàng)主要任務(wù)、制定項(xiàng)目實(shí)施方案等4個(gè)實(shí)施步驟及健全完善工作機(jī)制等4項(xiàng)保障措施，對(duì)山東省自然資源確權(quán)登記2022年度工作進(jìn)行了全部安排，是落實(shí)《方案》中“分階段推進(jìn)山東省自然資源確權(quán)登記工作”的有序安排，也是落實(shí)《自然資源部 財(cái)政部 生態(tài)環(huán)境部 水利部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)〈自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法〉的通知》（自然資發(fā)〔2019〕116號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）中“推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢和監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”的實(shí)施響應(yīng)。
自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記（以下簡(jiǎn)稱“確權(quán)登記”）是我國(guó)新時(shí)代關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作，是我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)方面進(jìn)行的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，《辦法》要求利用5年時(shí)間對(duì)全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行確權(quán)登記[2]，從2019年7月始，全面實(shí)行確權(quán)登記制度與自然資源法治化制度的道路逐步邁入正軌，是新時(shí)代“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然理念”的真正落地，是建立健全、全面、系統(tǒng)和詳備的生態(tài)文明制度體系的重要一環(huán)，實(shí)時(shí)助推“綠水青山”真正變成“金山銀山”，其總體目標(biāo)是“清晰界定各類自然資源（水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等全部國(guó)土空間內(nèi)的自然資源）資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體”[2]，逐步劃清“四個(gè)邊界”；依據(jù)《方案》的任務(wù)安排，截至目前山東省的自然資源確權(quán)登記工作已經(jīng)到了中后期，離全省全覆蓋的工作總目標(biāo)越來(lái)越近。在這承上啟下的重要關(guān)鍵時(shí)段，系統(tǒng)總結(jié)山東省確權(quán)登記工作的進(jìn)展情況，分析問(wèn)題與難點(diǎn)，梳理典型自然資源登記單元的劃定情況，針對(duì)問(wèn)題提出解決對(duì)策，意義重大。
1" 自然資源確權(quán)登記與共同體理念
自然資源確權(quán)登記，是繼2012年集體土地所有權(quán)確權(quán)登記與2015年不動(dòng)產(chǎn)登記之后的又一次生態(tài)文明建設(shè)的深化改革之舉，也是上述2次登記工作的延續(xù)與融合，所不同的是自然資源確權(quán)登記更側(cè)重于地理空間資源的生態(tài)功能（見(jiàn)表1），在界定空間資源產(chǎn)權(quán)主體的同時(shí)，還要關(guān)聯(lián)記載空間用途管制、生態(tài)紅線及特殊保護(hù)等相關(guān)要求，為新時(shí)代自然資源保護(hù)開(kāi)發(fā)與可持續(xù)利用提供支撐。
確權(quán)登記，顧名思義，包含確權(quán)與登記2大方面的內(nèi)容，是指在明確的自然資源登記單元范圍內(nèi)，先厘清“四個(gè)邊界”（即全民所有與集體所有、全民所有與不同層級(jí)政府行使、不同集體所有者間、不同類型自然資源間）和關(guān)聯(lián)相關(guān)信息，再進(jìn)行內(nèi)外業(yè)核查核實(shí)后建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的成果數(shù)據(jù)庫(kù)，最后將自然資源狀況及關(guān)聯(lián)信息等內(nèi)容進(jìn)行登記確認(rèn)并進(jìn)行發(fā)證的過(guò)程，是國(guó)家戰(zhàn)略部署與生態(tài)文明體制改革的重要舉措。
自2013年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，到2019年7月確權(quán)登記的專項(xiàng)文件《辦法》與2020年3月《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《指南》”）的頒布實(shí)施，幾乎每年都有關(guān)于自然資源資產(chǎn)制度改革的重要文件實(shí)行，是我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)與改革的重要實(shí)踐探索，與“生命同體”理念一脈相承、相互印證。
“生命共同體”理念即“人與自然是生命共同體”，是處理人與自然和諧共生的創(chuàng)新性理論，也是解決人與自然矛盾問(wèn)題的實(shí)踐性“良藥”[3]，是指導(dǎo)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)與深化改革的重要參考；其內(nèi)含的“山水林田湖草是生命共同體”概念，將空間區(qū)域內(nèi)的每一個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)都普遍聯(lián)系起來(lái)，是解決國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)問(wèn)題的方法論[4]，是統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施載體，也是實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理體系的理論基石，落到實(shí)處便是實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是與共同體理念同步產(chǎn)生與演變的，是從政策理論到具體實(shí)踐的紐帶與橋梁，其奠定了“山水林田湖草是生命共同體”從研究轉(zhuǎn)變?yōu)榭汕袑?shí)操作的基礎(chǔ)。確權(quán)登記制度又是構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，其與“生命共同體”理念是一脈相通的。“生命共同體”理念是確權(quán)登記工作的科學(xué)遵循與理論指導(dǎo)，確權(quán)登記又是“生命共同體”理念的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)反饋，二者有機(jī)結(jié)合是解決地理空間自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊及管理不到位或者多頭管理等問(wèn)題的中國(guó)方案與中國(guó)智慧，同時(shí)也使統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者這個(gè)職責(zé)更符合中國(guó)國(guó)情與中國(guó)道路，更好地落地生根，并結(jié)出人與自然和諧共生的優(yōu)質(zhì)果實(shí)。
新時(shí)代全面實(shí)行共同體理念下的確權(quán)登記制度，標(biāo)志著我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度正式邁入規(guī)范化與法治化進(jìn)程，同時(shí)也是推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措與科學(xué)實(shí)踐[5]，對(duì)加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)與保護(hù)、強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制制度和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)深化改革具有重要意義。同時(shí)，也是完善自然資源保護(hù)與利用制度、提升自然資源集約節(jié)約利用水平、形成完整的自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系、避免產(chǎn)生自然資源管理漏洞及促進(jìn)自然資源可持續(xù)利用的有效探索與實(shí)踐。
2" 山東省確權(quán)登記工作概況
2.1" 自然資源狀況
山東省地處中國(guó)東部沿海、黃河下游，全省平均海拔57 m，屬暖溫帶季風(fēng)氣候類型，降水集中，年平均氣溫11～14 ℃，基本地貌類型分為平原、山地和丘陵等，是以山地丘陵為骨架，平原盆地交錯(cuò)環(huán)列其間的地貌，整個(gè)地勢(shì)由西至東大體為黃河沖積平原、魯中南山地丘陵和魯東波狀丘陵，其中平原面積占全省陸地總面積的55%，山地丘陵占29%，洼地、湖泊占8%，其他占8%，自然地理格局呈現(xiàn)“三山”“三原”“一島”“兩海”“兩河”“兩湖”的特征。
全省自然保護(hù)地共計(jì)488個(gè)（整合優(yōu)化與勘界定樁前）[6]，凈占地面積166.42萬(wàn)hm2，其中自然保護(hù)區(qū)78個(gè)，森林公園115個(gè)，地質(zhì)公園64個(gè)，濕地公園200個(gè)，海洋公園31個(gè)，其中國(guó)家級(jí)141個(gè)。省域分屬于黃、淮、海3大流域，干流長(zhǎng)度在5 km以上的河流有5 000多條，10 km以上的有1 552 條，大型河道有黃河、沂河和沭河等15條（全部跨地市區(qū)域），總面積26.28萬(wàn)hm2；湖泊水面主要分布在魯中南山丘區(qū)與魯西平原接壤帶，面積11.98萬(wàn)hm2，另有水庫(kù)水面15.49萬(wàn)hm2。全省有林地26.05萬(wàn)hm2和草地23.52萬(wàn)hm2，濕地24.62萬(wàn)hm2，荒地（沙地、裸土地和裸巖石礫地）4.01萬(wàn)hm2。
全省大陸海岸線總長(zhǎng)3 505 km，近海海域面積15.95萬(wàn)km2，約占渤海和黃海總面積的37%，擁有各類海島589個(gè)。全省現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)150種礦產(chǎn)資源，查明資源儲(chǔ)量的礦產(chǎn)地2 800余處（以上數(shù)據(jù)來(lái)源于《山東省第三次國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》及網(wǎng)站收集整理）。
2.2" 確權(quán)登記工作概況
山東省確權(quán)登記工作依據(jù)《辦法》和《方案》有序開(kāi)展，每年都在年度確權(quán)登記工作計(jì)劃的安排部署下順利進(jìn)行。截至目前，已經(jīng)完成了全省市級(jí)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案及全省重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各類自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記資料收集匯總工作，其他各項(xiàng)工作進(jìn)展情況如下。
確權(quán)登記方面：完成面積約5 000 km2自然保護(hù)地（國(guó)家級(jí)有昆崳山、黃河三角洲-墾利和蒙山等，省級(jí)有魯山、招虎山和泰安徂徠山等）、長(zhǎng)度約2 000 km的河流（沂河、大汶河和徒駭河等），以及約100個(gè)大型礦山（濟(jì)寧煤田王樓煤礦、兗州煤田鮑店煤礦等）登簿前的各項(xiàng)確權(quán)登記業(yè)務(wù)基礎(chǔ)工作。
信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面：部署完成自然資源登記信息系統(tǒng)，并以不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)平臺(tái)為依托，構(gòu)建起山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記信息數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，并將已開(kāi)展的確權(quán)登記成果納入系統(tǒng)，進(jìn)行日常管理與動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)更新，在分析和應(yīng)用方面已展開(kāi)探索性工作。
規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面：以創(chuàng)新的理念在工作方法與技術(shù)手段方面取得較大突破，結(jié)合實(shí)際工作中的經(jīng)驗(yàn)與做法，在工作流程、技術(shù)要求、資料收集與處理等方面制定了一系列技術(shù)操作細(xì)則，如《山東省自然資源地籍調(diào)查技術(shù)細(xì)則（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記基礎(chǔ)資料收集整理技術(shù)規(guī)范（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果質(zhì)量檢查及驗(yàn)收細(xì)則（試行）》《山東省自然保護(hù)地自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記操作細(xì)則（試行）》等5個(gè)單項(xiàng)自然資源操作細(xì)則要求，進(jìn)一步明確具體要求的同時(shí)保障了全省的確權(quán)登記工作更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。
技術(shù)創(chuàng)新方面：積極探索自然保護(hù)區(qū)、水流和探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)資源等的三維登記工作，以三維立體登記模式創(chuàng)新確權(quán)登記工作的維度擴(kuò)展，用“空天地”一體化技術(shù)直觀展示自然資源空間分布、權(quán)屬與關(guān)聯(lián)信息等，全方位服務(wù)資源資產(chǎn)管理需要。另外，在無(wú)人機(jī)進(jìn)行邊界界定、多要素確權(quán)登記地圖集方面都開(kāi)展了有效探索與實(shí)踐，以科技引領(lǐng)提升全省確權(quán)登記工作的水平。
制度保障方面：一是建立起完善的確權(quán)登記工作機(jī)制，由省確權(quán)登記技術(shù)指導(dǎo)組負(fù)責(zé)全省的技術(shù)指導(dǎo)、驗(yàn)收與培訓(xùn)，建立起“四個(gè)平臺(tái)”工作運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)建立省市聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)銜接；二是數(shù)據(jù)安全保密管理，嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)，制定專屬保密管理制度，對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及成果數(shù)據(jù)實(shí)行加密存儲(chǔ)的同時(shí)落實(shí)到專人專柜管理，嚴(yán)控工作流程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，確保了確權(quán)登記全流程的數(shù)據(jù)安全；三是項(xiàng)目資金管理方面，參與單位必須編制資金預(yù)算，以及關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)與資金使用情況，項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理全流程、可追溯，專款專用的同時(shí)提高項(xiàng)目質(zhì)量與效益；四是持續(xù)加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，定期組織確權(quán)登記全流程業(yè)務(wù)相關(guān)人員參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不定期開(kāi)展省技術(shù)指導(dǎo)組野外現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)與專題研討交流會(huì)等，提升技術(shù)與管理人員的政策理論與業(yè)務(wù)水平。
3" 自然資源登記單元?jiǎng)澏üぷ髦械膯?wèn)題與難點(diǎn)
自然資源登記單元（以下簡(jiǎn)稱“登記單元”），是指在確權(quán)登記過(guò)程中，首先確定的自然資源空間范圍內(nèi)，所有權(quán)主體唯一且清晰、生態(tài)功能完整且集中連片、自然資源種類明確且標(biāo)準(zhǔn)一致及空間邊界范圍封閉且獨(dú)立的整體空間范圍，其范圍劃定是整個(gè)確權(quán)登記全鏈條工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，意味著確權(quán)登記的生態(tài)空間范圍與自然資源地籍調(diào)查的范圍[5]；作為確權(quán)登記的基本登記單位，擁有唯一性、綜合性、封閉性與可變性的自身特性，其劃定在滿足自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)與權(quán)屬登記需求的同時(shí)，還要兼顧自然資源分類、分級(jí)與業(yè)務(wù)管理的需要，劃定原則除依據(jù)《指南》中“資源公有”“集中連片”“應(yīng)劃盡劃”外，還應(yīng)遵循單元范圍內(nèi)所有權(quán)（直接或代理行使）主體唯一性、邊界完整獨(dú)立性、類型優(yōu)先順序性及自上而下性等一般性原則，其中各類權(quán)屬界線、地類圖斑界線和不同級(jí)別行政界線等應(yīng)在登記單元內(nèi)按實(shí)際情況保留并標(biāo)記清楚。
歷經(jīng)3年試點(diǎn)與3年正式工作的順利開(kāi)展，山東省在確權(quán)登記工作方面進(jìn)行了積極有效地探索與實(shí)踐，特別是在登記單元預(yù)劃與登記單元界線外業(yè)調(diào)查核實(shí)等方面，取得大量可行性的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，但也發(fā)現(xiàn)其中仍存在不少的問(wèn)題與難點(diǎn)。由于海域、海島由自然資源部統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記工作，以及荒地等部分單項(xiàng)自然資源未開(kāi)展確權(quán)登記工作不涉及外，其他類型登記單元均有所涉及。在登記單元?jiǎng)澏üぷ髦袉?wèn)題與難點(diǎn)的總結(jié)分析如下。
3.1" 數(shù)據(jù)資料收集難度大且質(zhì)量不一
劃定登記單元需要海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的支撐，在將這些涉及部門(mén)眾多、資料分散和時(shí)間跨度較長(zhǎng)等特點(diǎn)的基礎(chǔ)資料收集齊全的過(guò)程中，一是存在收集周期過(guò)長(zhǎng)、協(xié)調(diào)困難和資料交接程序繁瑣等問(wèn)題，甚至有資料缺失的情況存在，如部分地區(qū)缺少河道、水庫(kù)甚至保護(hù)地和國(guó)有林場(chǎng)等管理范圍線。二是收集到的數(shù)據(jù)資料質(zhì)量不均、成果多樣。由于行業(yè)、部門(mén)管理要求不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、精度和格式不同，相關(guān)屬性信息缺失或不完整現(xiàn)象大量存在，有些數(shù)據(jù)甚至存在相互沖突、與實(shí)際不符等問(wèn)題。三是基礎(chǔ)資料處理耗時(shí)長(zhǎng)，已有數(shù)據(jù)不經(jīng)整合難以直接利用，且無(wú)法進(jìn)行空間疊加分析[7]，需要對(duì)資料進(jìn)行空間圖形處理（紙質(zhì)圖件矢量化、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換和坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換等）和不同比例尺數(shù)據(jù)疊加處理（各類界線疊加細(xì)化、圖件內(nèi)容綜合取舍和圖層要素精細(xì)程度技術(shù)處理等），這些都增加了登記單元預(yù)劃工作的難度與時(shí)限。
3.2" 歷史遺留問(wèn)題多且解決艱難
登記單元預(yù)劃及確界核實(shí)中歷史遺留問(wèn)題多，對(duì)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度造成較大困擾，如因礦山、森林和濕地等自然資源開(kāi)發(fā)利用效率在一段時(shí)期內(nèi)開(kāi)發(fā)利用效率低下導(dǎo)致資產(chǎn)安全被忽略、遺棄，甚至放任不管、破壞嚴(yán)重，部分國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)權(quán)不清、描述模糊，有些全民所有林場(chǎng)未頒發(fā)林權(quán)證或頒發(fā)的林權(quán)證與集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果產(chǎn)生矛盾[8]，如所有權(quán)利人不一致、范圍不一致及邊界之間存在天窗和隙縫等。這些問(wèn)題產(chǎn)生的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，有的甚至超過(guò)幾十年，難以找到比較明確的存檔材料或者材料不足以解決存在的矛盾問(wèn)題，一定程度上給登記單元?jiǎng)澏üぷ鲙?lái)阻礙。
3.3" 登記單元內(nèi)權(quán)籍界線交叉且協(xié)調(diào)難度大
登記單元外業(yè)核實(shí)確認(rèn)涉及多部門(mén)管理，存在信息不夠透明、通暢的弊端，對(duì)同一種自然資源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、成果和管理等口徑不一，偏差較大。不同管理部門(mén)提供的同一自然資源分布、坐落和面積等差異較大，產(chǎn)生諸如農(nóng)村集體土地所有權(quán)與自然保護(hù)地、國(guó)有林場(chǎng)和河道等管理范圍線多重交叉；全民所有與不同層級(jí)政府行駛及農(nóng)村集體所有權(quán)之間交叉；同村不同集體、兩村或三村集體之間交叉；生態(tài)空間范疇的各類保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線范圍重疊；登記單元內(nèi)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交叉等，導(dǎo)致單一地塊同時(shí)具有2個(gè)或2個(gè)以上的產(chǎn)權(quán)主體同時(shí)存在[9]，即所謂的“一地多證”現(xiàn)象。在進(jìn)行厘清權(quán)屬的過(guò)程中由于涉及利益主體之爭(zhēng)，需要進(jìn)行曠日持久的溝通協(xié)商，最后甚至只能以劃定“爭(zhēng)議區(qū)”的方式解決，不僅耗時(shí)費(fèi)力且難以解決，有時(shí)在對(duì)自然資源類型的認(rèn)定上也存在分歧。
3.4" 自然資源類型劃分不一且分布破碎
登記單元內(nèi)自然資源類型多樣，在確定是單一自然資源類型還是自然保護(hù)區(qū)類型登記單元時(shí)，常常存在爭(zhēng)議，如濕地、湖泊和水流等，自然資源類型的唯一性與排他性是登記單元?jiǎng)澐种惺聶?quán)管理性和生態(tài)功能完整性的阻礙[10]，而自然資源的界線及空間范圍難以精準(zhǔn)劃分也給登記單元?jiǎng)澏◣?lái)諸多不便。在確定自然資源分類體系時(shí)，存在不同部門(mén)對(duì)同一種實(shí)際地類認(rèn)定不同[11]，或者地類細(xì)分不同等問(wèn)題，分類體系與概念內(nèi)涵的不一致使登記單元內(nèi)自然資源分類確定出現(xiàn)反復(fù)或返工現(xiàn)象。面積小、分布破碎及位置不相鄰的自然資源對(duì)劃定登記單元造成困難，是選擇更大范圍包含還是劃為更小的登記單元，存在不確定性因素。
3.5" 保護(hù)地整合優(yōu)化時(shí)效滯后且動(dòng)態(tài)變化
山東省的自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作始于2020年初，據(jù)《山東省自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作實(shí)施方案》要求，“整合優(yōu)化后自然保護(hù)地的勘定邊界、設(shè)樁立碑、邊界繪制和數(shù)據(jù)庫(kù)更新等工作”于2023年底前完成，滯后于確權(quán)登記工作，各自然保護(hù)地的管理范圍邊界還不具備法定性，隨著保護(hù)地整合優(yōu)化工作的進(jìn)展情況和法規(guī)政策的調(diào)整，可能發(fā)生新的變化或局部動(dòng)態(tài)調(diào)整，給登記單元?jiǎng)澏üぷ鲙?lái)不確定性和反復(fù)調(diào)整。據(jù)《山東省自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作實(shí)施方案》要求，風(fēng)景名勝與自然遺跡資源保護(hù)區(qū)、重要保護(hù)物種集聚區(qū)域和重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)等未納入此次整合優(yōu)化工作，當(dāng)?shù)怯泦卧c此類區(qū)域相鄰、交叉或部分重疊時(shí)，增加了其劃定工作的難度。
3.6" 相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基礎(chǔ)薄弱且協(xié)調(diào)不足
統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是任何一項(xiàng)自然資源管理或業(yè)務(wù)工作開(kāi)展的制度保障與工作基礎(chǔ)。《辦法》從在工作任務(wù)與目標(biāo)、操作步驟和實(shí)施保障與措施等方面進(jìn)行了要求，《指南》從工作組織與流程、3種登記的具體操作步驟與流程和資料管理與共享利用等方面也進(jìn)行了規(guī)定。但針對(duì)具體的單項(xiàng)操作，特別是登記單元的劃定，上述要求和規(guī)定還不足以順利解決在現(xiàn)實(shí)工作中遇到的各種困難與問(wèn)題。如登記單元?jiǎng)澏ㄅc“四個(gè)邊界”確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、概念模糊與技術(shù)瓶頸等，需以實(shí)踐反饋為基礎(chǔ)、結(jié)合地方實(shí)際情況因地制宜地制定更加切實(shí)可行的專項(xiàng)工作方案或?qū)嵤┘?xì)則標(biāo)準(zhǔn)[7]，更有針對(duì)性地瞄準(zhǔn)登記單元?jiǎng)澏üぷ鳌Ａ硗猓c已有業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、涉及的其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的協(xié)調(diào)略顯不足，使登記單元預(yù)劃與核實(shí)銜接困難，前后不一，甚至出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整現(xiàn)象。
4" 共同體理念下自然資源登記單元?jiǎng)澏üぷ鞯膶?duì)策與建議
針對(duì)登記單元?jiǎng)澏ㄖ杏龅降膯?wèn)題與難點(diǎn)，山東省確權(quán)登記工作進(jìn)行了積極地探索與實(shí)踐，以規(guī)范的制度或有效的工作機(jī)制促進(jìn)登記單元?jiǎng)澏樌M(jìn)行，在解決實(shí)際問(wèn)題的同時(shí)進(jìn)行梳理總結(jié)，得出以下對(duì)策與建議。
4.1" 建立數(shù)據(jù)共享工作機(jī)制，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料翔實(shí)可靠
在積極推進(jìn)山東省確權(quán)登記工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化與信息化的進(jìn)程中，為做好山東省全域基礎(chǔ)資料收集整理工作，2021年8月山東省自然資源廳出臺(tái)了《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記基礎(chǔ)資料收集整理技術(shù)規(guī)范（試行）》，從數(shù)據(jù)資料收集清單與情況統(tǒng)計(jì)表、資料收集工作流程、原則和方法，到對(duì)收集到的資料進(jìn)行整理與處理、成果檢驗(yàn)與數(shù)據(jù)入庫(kù)等，都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，以協(xié)調(diào)工作機(jī)制、專人負(fù)責(zé)的方式進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，確保數(shù)據(jù)統(tǒng)一、格式統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一及數(shù)學(xué)基礎(chǔ)統(tǒng)一的“四統(tǒng)一”，使確權(quán)登記所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)能用、好用和管用。建議在兼顧數(shù)據(jù)安全與便捷的考慮下，適時(shí)納入山東省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和自然自源部自然資源確權(quán)登記信息系統(tǒng)平臺(tái)，打破數(shù)據(jù)壁壘，形成監(jiān)管閉環(huán)，對(duì)相關(guān)部門(mén)、業(yè)務(wù)管理及技術(shù)支撐等人員授予不同權(quán)限和登錄方式，對(duì)登記單元?jiǎng)澏ㄟM(jìn)行適時(shí)比對(duì)、在線監(jiān)督及動(dòng)態(tài)反饋，提高登記單元?jiǎng)澏ǖ目茖W(xué)性準(zhǔn)確性，減少不必要的冗余工作環(huán)節(jié)，使登記單元?jiǎng)澏üぷ魇掳牍Ρ丁?/p>
4.2" 建立“四個(gè)平臺(tái)”工作機(jī)制，保證問(wèn)題難點(diǎn)及時(shí)快速處理
針對(duì)登記單元內(nèi)解決艱難的歷史遺留問(wèn)題與協(xié)調(diào)繁難的權(quán)籍交叉問(wèn)題，山東省建立并完善了技術(shù)指導(dǎo)組“四個(gè)平臺(tái)”工作機(jī)制，牽頭支撐的是省自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記中心，緊密配合的是省國(guó)土空間數(shù)據(jù)、遙感技術(shù)研究院與市縣自然資源主管部門(mén)，積極參與的是確權(quán)登記具體工作承擔(dān)單位，負(fù)責(zé)技術(shù)咨詢與指導(dǎo)的是省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)指導(dǎo)組。“四個(gè)平臺(tái)”有機(jī)結(jié)合，快速反應(yīng)，相互配合，對(duì)登記單元預(yù)劃及外業(yè)核查核實(shí)能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一部署、快速協(xié)調(diào)，提升工作效率的同時(shí)也為解決各種“疑難雜癥”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建議在繼續(xù)堅(jiān)持已有工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)確權(quán)登記各項(xiàng)業(yè)務(wù)技術(shù)更加深入細(xì)致、符合實(shí)際，特別是在登記單元?jiǎng)澏ìF(xiàn)場(chǎng)核查、定界指界和爭(zhēng)議調(diào)解等方面，充分發(fā)揮“四個(gè)平臺(tái)”工作機(jī)制的效能與作用，為全國(guó)的確權(quán)登記工作中的問(wèn)題與難點(diǎn)的解決提供山東方案與山東智慧。
4.3" 建立協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，保證相關(guān)部門(mén)成果銜接統(tǒng)一
為加快推進(jìn)確權(quán)登記各項(xiàng)工作進(jìn)度，山東省探索建立了省市聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，對(duì)各級(jí)各類確權(quán)登記項(xiàng)目進(jìn)展情況定期督導(dǎo)與檢查，重要項(xiàng)目定期通報(bào)，項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)（如登記單元?jiǎng)澏ā?quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解）實(shí)地核查，年度項(xiàng)目實(shí)施清單化與責(zé)任化，定期檢查與考核，實(shí)行末位淘汰制。由省自然資源廳依據(jù)相關(guān)規(guī)定制定全省統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，覆蓋確權(quán)登記工作全流程周期，達(dá)到省市成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、質(zhì)量合格，促進(jìn)數(shù)據(jù)互認(rèn)共享，將全省確權(quán)登記工作順利推向全國(guó)領(lǐng)先水平。建議繼續(xù)完善協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，積極探索保護(hù)地優(yōu)化整合與勘察定界、年度國(guó)土變更調(diào)查、自然資源資產(chǎn)清查、森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)和林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)、“三區(qū)三線”劃定及不動(dòng)產(chǎn)登記等工作的有效銜接與深度融合，特別是即將開(kāi)展的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新工作，在自然資源產(chǎn)權(quán)制度、自然保護(hù)地體系建設(shè)等改革統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)下[12]，確保各所有權(quán)權(quán)屬界線的調(diào)查成果一致，或者遵循其中一項(xiàng)調(diào)查成果，避免重復(fù)調(diào)查的同時(shí)提升登記單元?jiǎng)澏ǖ馁|(zhì)量和效率。
4.4" 建立科技創(chuàng)新支撐機(jī)制，保證登記單元?jiǎng)澏ㄙ|(zhì)優(yōu)效高
新時(shí)代地理信息技術(shù)的發(fā)展研究日新月異，其廣泛應(yīng)用在提升自然資源業(yè)務(wù)管理等信息化、便捷化以及提質(zhì)增效方面發(fā)揮著重要作用，特別是5G技術(shù)、遙感解譯、無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量技術(shù)、立體三維技術(shù)和“空天地”一體化系統(tǒng)等。在以科技創(chuàng)新支撐引領(lǐng)下，山東省將現(xiàn)代信息技術(shù)與確權(quán)登記工作進(jìn)行有效實(shí)踐與深層次融合，如選取自然保護(hù)地、河流和探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等類型開(kāi)展的三維立體登記模式，開(kāi)發(fā)外業(yè)調(diào)查移動(dòng)終端系統(tǒng)，編繪多要素確權(quán)登記地圖集，運(yùn)用無(wú)人機(jī)對(duì)登記單元邊界進(jìn)行界定等，豐富登記方法、內(nèi)容與屬性的同時(shí)提升確權(quán)登記，特別是登記單元?jiǎng)澏üぷ鞯男屎途取＝ㄗh持續(xù)保持確權(quán)登記工作的科技領(lǐng)先水平，在確權(quán)登記工作各個(gè)環(huán)節(jié)的科技創(chuàng)新方面加大投入，如自然資源三維動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)、時(shí)空一體化自然資源管理系統(tǒng)和確權(quán)登記保險(xiǎn)制度等，特別是登記單元?jiǎng)澏ǚ矫妫趩卧A(yù)劃、關(guān)聯(lián)分析、指界定界、權(quán)屬核實(shí)和爭(zhēng)議調(diào)處等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上提升科技支撐，縮短登記單元?jiǎng)澏ㄓ行Чぷ鲿r(shí)間的同時(shí)保證其工作質(zhì)量。
4.5" 建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)完善機(jī)制，保證確權(quán)登記成果規(guī)范一致
山東省在解決確權(quán)登記工作相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)薄弱的問(wèn)題上進(jìn)行了大量有效地積極探索，基本做到全省確權(quán)登記工作特別是登記單元?jiǎng)澏ǜ黜?xiàng)環(huán)節(jié)有章可循，如前面提到的《山東省自然資源地籍調(diào)查技術(shù)細(xì)則（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記基礎(chǔ)資料收集整理技術(shù)規(guī)范（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果質(zhì)量檢查及驗(yàn)收細(xì)則（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果質(zhì)量檢查及驗(yàn)收辦法（試行）》《山東省自然保護(hù)地自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記操作細(xì)則（試行）》5個(gè)單項(xiàng)自然資源操作細(xì)則要求等，從資料處理、工作流程和成果驗(yàn)收入庫(kù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)控制，解決山東省確權(quán)登記工作中的問(wèn)題與難點(diǎn)的同時(shí)也為其他省、市和自治區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)參考與幫助。建議積極探索與實(shí)踐反饋，結(jié)合全省實(shí)際及工作進(jìn)展情況，以《方案》為依據(jù)，在《辦法》《指南》指導(dǎo)下，繼續(xù)完善健全山東省確權(quán)登記工作技術(shù)規(guī)范體系，在地籍調(diào)查成果外業(yè)核查、成果匯交、項(xiàng)目編寫(xiě)、權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處和登記單元確界等方面，使技術(shù)規(guī)范體系更加科學(xué)合理完整，促進(jìn)確權(quán)登記特別是登記單元?jiǎng)澏üぷ饕?guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，使技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求進(jìn)一步明確，貫穿于確權(quán)登記工作全周期。
5" 結(jié)束語(yǔ)
經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)與實(shí)際工作的探索與實(shí)踐操作，山東省確權(quán)登記中的自然資源登記單元?jiǎng)澏üぷ魅〉靡欢ǔ潭壬系倪M(jìn)展，在解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、歷史遺留問(wèn)題、權(quán)籍界線、類型劃分和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等存在的困惑與難點(diǎn)上有較大幫助，對(duì)于解決全省乃至全國(guó)同類型的問(wèn)題具有參考與借鑒價(jià)值。
1）利用數(shù)據(jù)共享機(jī)制，解決登記單元?jiǎng)澏ㄋ杌A(chǔ)資料問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全省一致，提高了效率。
2）利用“四個(gè)平臺(tái)”與協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，解決登記單元?jiǎng)澏ㄖ袡?quán)籍交叉、類型劃分不一和相關(guān)工作協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題，提高了準(zhǔn)確性。
3）利用科技創(chuàng)新與完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)工作機(jī)制，解決登記單元?jiǎng)澏ㄖ械臉?biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，提高了科學(xué)性與規(guī)范性。
實(shí)際的自然資源登記單元?jiǎng)澏üぷ饕蛩龅降那闆r不同，也會(huì)產(chǎn)生諸多意料以外的各種問(wèn)題與困難，特別是在后期森林、草原和荒地等單項(xiàng)自然資源確權(quán)登記工作時(shí)，具體問(wèn)題與困難等仍需因地制宜地綜合考慮去解決。
參考文獻(xiàn)：
[1] 山東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)2022年度自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作計(jì)劃的通知[EB/OL].http：//dnr.shandong.gov.cn/zwgk_324/xxgkml/ywdt/tzgg_29303/202202/t20220222_3861580.html.
[2] 自然資源部 財(cái)政部 生態(tài)環(huán)境部 水利部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-11/22/content_5454580.htm.
[3] 高健.習(xí)近平“生命共同體”理念研究[D].延安：延安大學(xué)，2021.
[4] 李美琳.“人與自然是生命共同體”理念的理論建構(gòu)與實(shí)踐價(jià)值[D].信陽(yáng)：信陽(yáng)師范學(xué)院，2021.
[5] 王璟，郭學(xué)松，嚴(yán)洪亮，等.自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澐值姆椒皢?wèn)題探討——以湖南莽山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2021，18（4）：74-79.
[6] 李云，崔曉偉，陶江坤，等.山東省自然保護(hù)地整合優(yōu)化前后景觀格局變化及其驅(qū)動(dòng)力分析[J].山東林業(yè)科技，2021（4）：26-30，20.
[7] 何灝，覃瑜.自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記相關(guān)問(wèn)題[J].中國(guó)土地，2020（6）：31-33.
[8] 孫興華，李曉敏，王默涵，等.塞罕壩示范點(diǎn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記模式探索[J].河北地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2021，44（2）：89-93.
[9] 杜娜，王映月.自然資源確權(quán)登記中資源分類和單元?jiǎng)澏ㄞk法的研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2020，48（20）：75-77，86.
[10] 余莉，唐芳林，劉紹娟，等.自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的單元?jiǎng)澐帜Ｊ窖芯縖J].林業(yè)建設(shè)，2019（3）：16-21.
[11] 邱媛媛，唐偉，陳春森.自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的技術(shù)難點(diǎn)探討——以浙江省開(kāi)化縣錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)為例[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2021，34（2）：29-35，55.
[12] 梁永剛，鄒勝武.自然資源確權(quán)登記的實(shí)踐思考[J].中國(guó)土地，2020（5）：31-33.
摘" 要：自然資源確權(quán)登記是我國(guó)深化生態(tài)文明體制改革與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中的重大基礎(chǔ)性改革任務(wù)，也是履行自然資源“兩統(tǒng)一”管理職責(zé)的重要基礎(chǔ)支撐。登記單元?jiǎng)澏ㄊ谴_權(quán)登記工作的重要環(huán)節(jié)，以“人與自然是生命共同體”系統(tǒng)理念為遵循，結(jié)合山東省試點(diǎn)開(kāi)展及具體實(shí)踐工作中的經(jīng)驗(yàn)做法，系統(tǒng)梳理總結(jié)登記單元?jiǎng)澏ㄖ写嬖诘?個(gè)方面的問(wèn)題與具體操作中的難點(diǎn)，提出以建立數(shù)據(jù)共享、“四個(gè)平臺(tái)”、協(xié)調(diào)推進(jìn)、科技創(chuàng)新和完善標(biāo)準(zhǔn)等5個(gè)方面的工作機(jī)制的解決對(duì)策，并基于共同體理念提出合理化建議，旨在推動(dòng)登記單元?jiǎng)澏üぷ鞲禹樌〞撑c科學(xué)合理，為整個(gè)自然資源確權(quán)登記工作筑牢根基，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理國(guó)家策略。
關(guān)鍵詞：自然資源確權(quán)登記；登記單元?jiǎng)澏ǎ还餐w理念；對(duì)策建議；山東省
中圖分類號(hào)：F205" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號(hào)：2096-9902（2023）07-0037-07
Abstract： The registration of confirming the rights of natural resources is an important basic reform task in deepening the reform of ecological civilization system and the property right system of natural resources assets， and it is also an important basic support for fulfilling the management responsibility of \"Two Unities\" of natural resources. The delineation of registration unit is an important link in the work of confirming the right of registration， which is followed by the systematic concept of \"man and nature forming a community of life\". Based on the experience and practice of pilot development and concrete practice in Shandong Province， this paper systematically summarizes the six problems existing in the delineation of the registration unit and the difficulties in the concrete operation， and then puts forward the countermeasures to establish the working mechanism of data sharing， \"Four Platforms\"， coordination and promotion， scientific and technological innovation， and improving standards， and puts forward reasonable suggestions based on the concept of community. The aim is to promote the delineation of registration units to be more smooth and scientific and reasonable， to build a solid foundation for the whole work of natural resources registration， and to realize the national strategy of overall protection， systematic restoration and comprehensive management of mountains， rivers， fields， lakes and grass.
Keywords： natural resources confirmation registration; registration unit delineation; community concept; countermeasures and suggestions; Shandong Province
2022年2月，《山東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)2022年度自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作計(jì)劃的通知》（魯自然資字〔2022〕17號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”）發(fā)布[1]，這是《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》（魯政字〔2019〕246號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《方案》”）部署以來(lái)的第四個(gè)年度計(jì)劃安排。《通知》從開(kāi)展省級(jí)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等6項(xiàng)主要任務(wù)、制定項(xiàng)目實(shí)施方案等4個(gè)實(shí)施步驟及健全完善工作機(jī)制等4項(xiàng)保障措施，對(duì)山東省自然資源確權(quán)登記2022年度工作進(jìn)行了全部安排，是落實(shí)《方案》中“分階段推進(jìn)山東省自然資源確權(quán)登記工作”的有序安排，也是落實(shí)《自然資源部 財(cái)政部 生態(tài)環(huán)境部 水利部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)〈自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法〉的通知》（自然資發(fā)〔2019〕116號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）中“推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢和監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”的實(shí)施響應(yīng)。
自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記（以下簡(jiǎn)稱“確權(quán)登記”）是我國(guó)新時(shí)代關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作，是我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)方面進(jìn)行的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，《辦法》要求利用5年時(shí)間對(duì)全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行確權(quán)登記[2]，從2019年7月始，全面實(shí)行確權(quán)登記制度與自然資源法治化制度的道路逐步邁入正軌，是新時(shí)代“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然理念”的真正落地，是建立健全、全面、系統(tǒng)和詳備的生態(tài)文明制度體系的重要一環(huán)，實(shí)時(shí)助推“綠水青山”真正變成“金山銀山”，其總體目標(biāo)是“清晰界定各類自然資源（水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等全部國(guó)土空間內(nèi)的自然資源）資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體”[2]，逐步劃清“四個(gè)邊界”；依據(jù)《方案》的任務(wù)安排，截至目前山東省的自然資源確權(quán)登記工作已經(jīng)到了中后期，離全省全覆蓋的工作總目標(biāo)越來(lái)越近。在這承上啟下的重要關(guān)鍵時(shí)段，系統(tǒng)總結(jié)山東省確權(quán)登記工作的進(jìn)展情況，分析問(wèn)題與難點(diǎn)，梳理典型自然資源登記單元的劃定情況，針對(duì)問(wèn)題提出解決對(duì)策，意義重大。
1" 自然資源確權(quán)登記與共同體理念
自然資源確權(quán)登記，是繼2012年集體土地所有權(quán)確權(quán)登記與2015年不動(dòng)產(chǎn)登記之后的又一次生態(tài)文明建設(shè)的深化改革之舉，也是上述2次登記工作的延續(xù)與融合，所不同的是自然資源確權(quán)登記更側(cè)重于地理空間資源的生態(tài)功能（見(jiàn)表1），在界定空間資源產(chǎn)權(quán)主體的同時(shí)，還要關(guān)聯(lián)記載空間用途管制、生態(tài)紅線及特殊保護(hù)等相關(guān)要求，為新時(shí)代自然資源保護(hù)開(kāi)發(fā)與可持續(xù)利用提供支撐。
確權(quán)登記，顧名思義，包含確權(quán)與登記2大方面的內(nèi)容，是指在明確的自然資源登記單元范圍內(nèi)，先厘清“四個(gè)邊界”（即全民所有與集體所有、全民所有與不同層級(jí)政府行使、不同集體所有者間、不同類型自然資源間）和關(guān)聯(lián)相關(guān)信息，再進(jìn)行內(nèi)外業(yè)核查核實(shí)后建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的成果數(shù)據(jù)庫(kù)，最后將自然資源狀況及關(guān)聯(lián)信息等內(nèi)容進(jìn)行登記確認(rèn)并進(jìn)行發(fā)證的過(guò)程，是國(guó)家戰(zhàn)略部署與生態(tài)文明體制改革的重要舉措。
自2013年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，到2019年7月確權(quán)登記的專項(xiàng)文件《辦法》與2020年3月《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《指南》”）的頒布實(shí)施，幾乎每年都有關(guān)于自然資源資產(chǎn)制度改革的重要文件實(shí)行，是我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)與改革的重要實(shí)踐探索，與“生命同體”理念一脈相承、相互印證。
“生命共同體”理念即“人與自然是生命共同體”，是處理人與自然和諧共生的創(chuàng)新性理論，也是解決人與自然矛盾問(wèn)題的實(shí)踐性“良藥”[3]，是指導(dǎo)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)與深化改革的重要參考；其內(nèi)含的“山水林田湖草是生命共同體”概念，將空間區(qū)域內(nèi)的每一個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)都普遍聯(lián)系起來(lái)，是解決國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)問(wèn)題的方法論[4]，是統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施載體，也是實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理體系的理論基石，落到實(shí)處便是實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是與共同體理念同步產(chǎn)生與演變的，是從政策理論到具體實(shí)踐的紐帶與橋梁，其奠定了“山水林田湖草是生命共同體”從研究轉(zhuǎn)變?yōu)榭汕袑?shí)操作的基礎(chǔ)。確權(quán)登記制度又是構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，其與“生命共同體”理念是一脈相通的。“生命共同體”理念是確權(quán)登記工作的科學(xué)遵循與理論指導(dǎo)，確權(quán)登記又是“生命共同體”理念的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)反饋，二者有機(jī)結(jié)合是解決地理空間自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊及管理不到位或者多頭管理等問(wèn)題的中國(guó)方案與中國(guó)智慧，同時(shí)也使統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者這個(gè)職責(zé)更符合中國(guó)國(guó)情與中國(guó)道路，更好地落地生根，并結(jié)出人與自然和諧共生的優(yōu)質(zhì)果實(shí)。
新時(shí)代全面實(shí)行共同體理念下的確權(quán)登記制度，標(biāo)志著我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度正式邁入規(guī)范化與法治化進(jìn)程，同時(shí)也是推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措與科學(xué)實(shí)踐[5]，對(duì)加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)與保護(hù)、強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制制度和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)深化改革具有重要意義。同時(shí)，也是完善自然資源保護(hù)與利用制度、提升自然資源集約節(jié)約利用水平、形成完整的自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系、避免產(chǎn)生自然資源管理漏洞及促進(jìn)自然資源可持續(xù)利用的有效探索與實(shí)踐。
2" 山東省確權(quán)登記工作概況
2.1" 自然資源狀況
山東省地處中國(guó)東部沿海、黃河下游，全省平均海拔57 m，屬暖溫帶季風(fēng)氣候類型，降水集中，年平均氣溫11～14 ℃，基本地貌類型分為平原、山地和丘陵等，是以山地丘陵為骨架，平原盆地交錯(cuò)環(huán)列其間的地貌，整個(gè)地勢(shì)由西至東大體為黃河沖積平原、魯中南山地丘陵和魯東波狀丘陵，其中平原面積占全省陸地總面積的55%，山地丘陵占29%，洼地、湖泊占8%，其他占8%，自然地理格局呈現(xiàn)“三山”“三原”“一島”“兩海”“兩河”“兩湖”的特征。
全省自然保護(hù)地共計(jì)488個(gè)（整合優(yōu)化與勘界定樁前）[6]，凈占地面積166.42萬(wàn)hm2，其中自然保護(hù)區(qū)78個(gè)，森林公園115個(gè)，地質(zhì)公園64個(gè)，濕地公園200個(gè)，海洋公園31個(gè)，其中國(guó)家級(jí)141個(gè)。省域分屬于黃、淮、海3大流域，干流長(zhǎng)度在5 km以上的河流有5 000多條，10 km以上的有1 552 條，大型河道有黃河、沂河和沭河等15條（全部跨地市區(qū)域），總面積26.28萬(wàn)hm2；湖泊水面主要分布在魯中南山丘區(qū)與魯西平原接壤帶，面積11.98萬(wàn)hm2，另有水庫(kù)水面15.49萬(wàn)hm2。全省有林地26.05萬(wàn)hm2和草地23.52萬(wàn)hm2，濕地24.62萬(wàn)hm2，荒地（沙地、裸土地和裸巖石礫地）4.01萬(wàn)hm2。
全省大陸海岸線總長(zhǎng)3 505 km，近海海域面積15.95萬(wàn)km2，約占渤海和黃海總面積的37%，擁有各類海島589個(gè)。全省現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)150種礦產(chǎn)資源，查明資源儲(chǔ)量的礦產(chǎn)地2 800余處（以上數(shù)據(jù)來(lái)源于《山東省第三次國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》及網(wǎng)站收集整理）。
2.2" 確權(quán)登記工作概況
山東省確權(quán)登記工作依據(jù)《辦法》和《方案》有序開(kāi)展，每年都在年度確權(quán)登記工作計(jì)劃的安排部署下順利進(jìn)行。截至目前，已經(jīng)完成了全省市級(jí)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案及全省重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各類自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記資料收集匯總工作，其他各項(xiàng)工作進(jìn)展情況如下。
確權(quán)登記方面：完成面積約5 000 km2自然保護(hù)地（國(guó)家級(jí)有昆崳山、黃河三角洲-墾利和蒙山等，省級(jí)有魯山、招虎山和泰安徂徠山等）、長(zhǎng)度約2 000 km的河流（沂河、大汶河和徒駭河等），以及約100個(gè)大型礦山（濟(jì)寧煤田王樓煤礦、兗州煤田鮑店煤礦等）登簿前的各項(xiàng)確權(quán)登記業(yè)務(wù)基礎(chǔ)工作。
信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面：部署完成自然資源登記信息系統(tǒng)，并以不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)平臺(tái)為依托，構(gòu)建起山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記信息數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，并將已開(kāi)展的確權(quán)登記成果納入系統(tǒng)，進(jìn)行日常管理與動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)更新，在分析和應(yīng)用方面已展開(kāi)探索性工作。
規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面：以創(chuàng)新的理念在工作方法與技術(shù)手段方面取得較大突破，結(jié)合實(shí)際工作中的經(jīng)驗(yàn)與做法，在工作流程、技術(shù)要求、資料收集與處理等方面制定了一系列技術(shù)操作細(xì)則，如《山東省自然資源地籍調(diào)查技術(shù)細(xì)則（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記基礎(chǔ)資料收集整理技術(shù)規(guī)范（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果質(zhì)量檢查及驗(yàn)收細(xì)則（試行）》《山東省自然保護(hù)地自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記操作細(xì)則（試行）》等5個(gè)單項(xiàng)自然資源操作細(xì)則要求，進(jìn)一步明確具體要求的同時(shí)保障了全省的確權(quán)登記工作更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。
技術(shù)創(chuàng)新方面：積極探索自然保護(hù)區(qū)、水流和探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)資源等的三維登記工作，以三維立體登記模式創(chuàng)新確權(quán)登記工作的維度擴(kuò)展，用“空天地”一體化技術(shù)直觀展示自然資源空間分布、權(quán)屬與關(guān)聯(lián)信息等，全方位服務(wù)資源資產(chǎn)管理需要。另外，在無(wú)人機(jī)進(jìn)行邊界界定、多要素確權(quán)登記地圖集方面都開(kāi)展了有效探索與實(shí)踐，以科技引領(lǐng)提升全省確權(quán)登記工作的水平。
制度保障方面：一是建立起完善的確權(quán)登記工作機(jī)制，由省確權(quán)登記技術(shù)指導(dǎo)組負(fù)責(zé)全省的技術(shù)指導(dǎo)、驗(yàn)收與培訓(xùn)，建立起“四個(gè)平臺(tái)”工作運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)建立省市聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)銜接；二是數(shù)據(jù)安全保密管理，嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)，制定專屬保密管理制度，對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及成果數(shù)據(jù)實(shí)行加密存儲(chǔ)的同時(shí)落實(shí)到專人專柜管理，嚴(yán)控工作流程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，確保了確權(quán)登記全流程的數(shù)據(jù)安全；三是項(xiàng)目資金管理方面，參與單位必須編制資金預(yù)算，以及關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)與資金使用情況，項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理全流程、可追溯，專款專用的同時(shí)提高項(xiàng)目質(zhì)量與效益；四是持續(xù)加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，定期組織確權(quán)登記全流程業(yè)務(wù)相關(guān)人員參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不定期開(kāi)展省技術(shù)指導(dǎo)組野外現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)與專題研討交流會(huì)等，提升技術(shù)與管理人員的政策理論與業(yè)務(wù)水平。
3" 自然資源登記單元?jiǎng)澏üぷ髦械膯?wèn)題與難點(diǎn)
自然資源登記單元（以下簡(jiǎn)稱“登記單元”），是指在確權(quán)登記過(guò)程中，首先確定的自然資源空間范圍內(nèi)，所有權(quán)主體唯一且清晰、生態(tài)功能完整且集中連片、自然資源種類明確且標(biāo)準(zhǔn)一致及空間邊界范圍封閉且獨(dú)立的整體空間范圍，其范圍劃定是整個(gè)確權(quán)登記全鏈條工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，意味著確權(quán)登記的生態(tài)空間范圍與自然資源地籍調(diào)查的范圍[5]；作為確權(quán)登記的基本登記單位，擁有唯一性、綜合性、封閉性與可變性的自身特性，其劃定在滿足自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)與權(quán)屬登記需求的同時(shí)，還要兼顧自然資源分類、分級(jí)與業(yè)務(wù)管理的需要，劃定原則除依據(jù)《指南》中“資源公有”“集中連片”“應(yīng)劃盡劃”外，還應(yīng)遵循單元范圍內(nèi)所有權(quán)（直接或代理行使）主體唯一性、邊界完整獨(dú)立性、類型優(yōu)先順序性及自上而下性等一般性原則，其中各類權(quán)屬界線、地類圖斑界線和不同級(jí)別行政界線等應(yīng)在登記單元內(nèi)按實(shí)際情況保留并標(biāo)記清楚。
歷經(jīng)3年試點(diǎn)與3年正式工作的順利開(kāi)展，山東省在確權(quán)登記工作方面進(jìn)行了積極有效地探索與實(shí)踐，特別是在登記單元預(yù)劃與登記單元界線外業(yè)調(diào)查核實(shí)等方面，取得大量可行性的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，但也發(fā)現(xiàn)其中仍存在不少的問(wèn)題與難點(diǎn)。由于海域、海島由自然資源部統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記工作，以及荒地等部分單項(xiàng)自然資源未開(kāi)展確權(quán)登記工作不涉及外，其他類型登記單元均有所涉及。在登記單元?jiǎng)澏üぷ髦袉?wèn)題與難點(diǎn)的總結(jié)分析如下。
3.1" 數(shù)據(jù)資料收集難度大且質(zhì)量不一
劃定登記單元需要海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的支撐，在將這些涉及部門(mén)眾多、資料分散和時(shí)間跨度較長(zhǎng)等特點(diǎn)的基礎(chǔ)資料收集齊全的過(guò)程中，一是存在收集周期過(guò)長(zhǎng)、協(xié)調(diào)困難和資料交接程序繁瑣等問(wèn)題，甚至有資料缺失的情況存在，如部分地區(qū)缺少河道、水庫(kù)甚至保護(hù)地和國(guó)有林場(chǎng)等管理范圍線。二是收集到的數(shù)據(jù)資料質(zhì)量不均、成果多樣。由于行業(yè)、部門(mén)管理要求不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、精度和格式不同，相關(guān)屬性信息缺失或不完整現(xiàn)象大量存在，有些數(shù)據(jù)甚至存在相互沖突、與實(shí)際不符等問(wèn)題。三是基礎(chǔ)資料處理耗時(shí)長(zhǎng)，已有數(shù)據(jù)不經(jīng)整合難以直接利用，且無(wú)法進(jìn)行空間疊加分析[7]，需要對(duì)資料進(jìn)行空間圖形處理（紙質(zhì)圖件矢量化、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換和坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換等）和不同比例尺數(shù)據(jù)疊加處理（各類界線疊加細(xì)化、圖件內(nèi)容綜合取舍和圖層要素精細(xì)程度技術(shù)處理等），這些都增加了登記單元預(yù)劃工作的難度與時(shí)限。
3.2" 歷史遺留問(wèn)題多且解決艱難
登記單元預(yù)劃及確界核實(shí)中歷史遺留問(wèn)題多，對(duì)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度造成較大困擾，如因礦山、森林和濕地等自然資源開(kāi)發(fā)利用效率在一段時(shí)期內(nèi)開(kāi)發(fā)利用效率低下導(dǎo)致資產(chǎn)安全被忽略、遺棄，甚至放任不管、破壞嚴(yán)重，部分國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)權(quán)不清、描述模糊，有些全民所有林場(chǎng)未頒發(fā)林權(quán)證或頒發(fā)的林權(quán)證與集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果產(chǎn)生矛盾[8]，如所有權(quán)利人不一致、范圍不一致及邊界之間存在天窗和隙縫等。這些問(wèn)題產(chǎn)生的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，有的甚至超過(guò)幾十年，難以找到比較明確的存檔材料或者材料不足以解決存在的矛盾問(wèn)題，一定程度上給登記單元?jiǎng)澏üぷ鲙?lái)阻礙。
3.3" 登記單元內(nèi)權(quán)籍界線交叉且協(xié)調(diào)難度大
登記單元外業(yè)核實(shí)確認(rèn)涉及多部門(mén)管理，存在信息不夠透明、通暢的弊端，對(duì)同一種自然資源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、成果和管理等口徑不一，偏差較大。不同管理部門(mén)提供的同一自然資源分布、坐落和面積等差異較大，產(chǎn)生諸如農(nóng)村集體土地所有權(quán)與自然保護(hù)地、國(guó)有林場(chǎng)和河道等管理范圍線多重交叉；全民所有與不同層級(jí)政府行駛及農(nóng)村集體所有權(quán)之間交叉；同村不同集體、兩村或三村集體之間交叉；生態(tài)空間范疇的各類保護(hù)區(qū)生態(tài)紅線范圍重疊；登記單元內(nèi)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交叉等，導(dǎo)致單一地塊同時(shí)具有2個(gè)或2個(gè)以上的產(chǎn)權(quán)主體同時(shí)存在[9]，即所謂的“一地多證”現(xiàn)象。在進(jìn)行厘清權(quán)屬的過(guò)程中由于涉及利益主體之爭(zhēng)，需要進(jìn)行曠日持久的溝通協(xié)商，最后甚至只能以劃定“爭(zhēng)議區(qū)”的方式解決，不僅耗時(shí)費(fèi)力且難以解決，有時(shí)在對(duì)自然資源類型的認(rèn)定上也存在分歧。
3.4" 自然資源類型劃分不一且分布破碎
登記單元內(nèi)自然資源類型多樣，在確定是單一自然資源類型還是自然保護(hù)區(qū)類型登記單元時(shí)，常常存在爭(zhēng)議，如濕地、湖泊和水流等，自然資源類型的唯一性與排他性是登記單元?jiǎng)澐种惺聶?quán)管理性和生態(tài)功能完整性的阻礙[10]，而自然資源的界線及空間范圍難以精準(zhǔn)劃分也給登記單元?jiǎng)澏◣?lái)諸多不便。在確定自然資源分類體系時(shí)，存在不同部門(mén)對(duì)同一種實(shí)際地類認(rèn)定不同[11]，或者地類細(xì)分不同等問(wèn)題，分類體系與概念內(nèi)涵的不一致使登記單元內(nèi)自然資源分類確定出現(xiàn)反復(fù)或返工現(xiàn)象。面積小、分布破碎及位置不相鄰的自然資源對(duì)劃定登記單元造成困難，是選擇更大范圍包含還是劃為更小的登記單元，存在不確定性因素。
3.5" 保護(hù)地整合優(yōu)化時(shí)效滯后且動(dòng)態(tài)變化
山東省的自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作始于2020年初，據(jù)《山東省自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作實(shí)施方案》要求，“整合優(yōu)化后自然保護(hù)地的勘定邊界、設(shè)樁立碑、邊界繪制和數(shù)據(jù)庫(kù)更新等工作”于2023年底前完成，滯后于確權(quán)登記工作，各自然保護(hù)地的管理范圍邊界還不具備法定性，隨著保護(hù)地整合優(yōu)化工作的進(jìn)展情況和法規(guī)政策的調(diào)整，可能發(fā)生新的變化或局部動(dòng)態(tài)調(diào)整，給登記單元?jiǎng)澏üぷ鲙?lái)不確定性和反復(fù)調(diào)整。據(jù)《山東省自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作實(shí)施方案》要求，風(fēng)景名勝與自然遺跡資源保護(hù)區(qū)、重要保護(hù)物種集聚區(qū)域和重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)等未納入此次整合優(yōu)化工作，當(dāng)?shù)怯泦卧c此類區(qū)域相鄰、交叉或部分重疊時(shí)，增加了其劃定工作的難度。
3.6" 相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基礎(chǔ)薄弱且協(xié)調(diào)不足
統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是任何一項(xiàng)自然資源管理或業(yè)務(wù)工作開(kāi)展的制度保障與工作基礎(chǔ)。《辦法》從在工作任務(wù)與目標(biāo)、操作步驟和實(shí)施保障與措施等方面進(jìn)行了要求，《指南》從工作組織與流程、3種登記的具體操作步驟與流程和資料管理與共享利用等方面也進(jìn)行了規(guī)定。但針對(duì)具體的單項(xiàng)操作，特別是登記單元的劃定，上述要求和規(guī)定還不足以順利解決在現(xiàn)實(shí)工作中遇到的各種困難與問(wèn)題。如登記單元?jiǎng)澏ㄅc“四個(gè)邊界”確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、概念模糊與技術(shù)瓶頸等，需以實(shí)踐反饋為基礎(chǔ)、結(jié)合地方實(shí)際情況因地制宜地制定更加切實(shí)可行的專項(xiàng)工作方案或?qū)嵤┘?xì)則標(biāo)準(zhǔn)[7]，更有針對(duì)性地瞄準(zhǔn)登記單元?jiǎng)澏üぷ鳌Ａ硗猓c已有業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、涉及的其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的協(xié)調(diào)略顯不足，使登記單元預(yù)劃與核實(shí)銜接困難，前后不一，甚至出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整現(xiàn)象。
4" 共同體理念下自然資源登記單元?jiǎng)澏üぷ鞯膶?duì)策與建議
針對(duì)登記單元?jiǎng)澏ㄖ杏龅降膯?wèn)題與難點(diǎn)，山東省確權(quán)登記工作進(jìn)行了積極地探索與實(shí)踐，以規(guī)范的制度或有效的工作機(jī)制促進(jìn)登記單元?jiǎng)澏樌M(jìn)行，在解決實(shí)際問(wèn)題的同時(shí)進(jìn)行梳理總結(jié)，得出以下對(duì)策與建議。
4.1" 建立數(shù)據(jù)共享工作機(jī)制，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料翔實(shí)可靠
在積極推進(jìn)山東省確權(quán)登記工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化與信息化的進(jìn)程中，為做好山東省全域基礎(chǔ)資料收集整理工作，2021年8月山東省自然資源廳出臺(tái)了《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記基礎(chǔ)資料收集整理技術(shù)規(guī)范（試行）》，從數(shù)據(jù)資料收集清單與情況統(tǒng)計(jì)表、資料收集工作流程、原則和方法，到對(duì)收集到的資料進(jìn)行整理與處理、成果檢驗(yàn)與數(shù)據(jù)入庫(kù)等，都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，以協(xié)調(diào)工作機(jī)制、專人負(fù)責(zé)的方式進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，確保數(shù)據(jù)統(tǒng)一、格式統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一及數(shù)學(xué)基礎(chǔ)統(tǒng)一的“四統(tǒng)一”，使確權(quán)登記所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)能用、好用和管用。建議在兼顧數(shù)據(jù)安全與便捷的考慮下，適時(shí)納入山東省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和自然自源部自然資源確權(quán)登記信息系統(tǒng)平臺(tái)，打破數(shù)據(jù)壁壘，形成監(jiān)管閉環(huán)，對(duì)相關(guān)部門(mén)、業(yè)務(wù)管理及技術(shù)支撐等人員授予不同權(quán)限和登錄方式，對(duì)登記單元?jiǎng)澏ㄟM(jìn)行適時(shí)比對(duì)、在線監(jiān)督及動(dòng)態(tài)反饋，提高登記單元?jiǎng)澏ǖ目茖W(xué)性準(zhǔn)確性，減少不必要的冗余工作環(huán)節(jié)，使登記單元?jiǎng)澏üぷ魇掳牍Ρ丁?/p>
4.2" 建立“四個(gè)平臺(tái)”工作機(jī)制，保證問(wèn)題難點(diǎn)及時(shí)快速處理
針對(duì)登記單元內(nèi)解決艱難的歷史遺留問(wèn)題與協(xié)調(diào)繁難的權(quán)籍交叉問(wèn)題，山東省建立并完善了技術(shù)指導(dǎo)組“四個(gè)平臺(tái)”工作機(jī)制，牽頭支撐的是省自然資源和不動(dòng)產(chǎn)登記中心，緊密配合的是省國(guó)土空間數(shù)據(jù)、遙感技術(shù)研究院與市縣自然資源主管部門(mén)，積極參與的是確權(quán)登記具體工作承擔(dān)單位，負(fù)責(zé)技術(shù)咨詢與指導(dǎo)的是省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)指導(dǎo)組。“四個(gè)平臺(tái)”有機(jī)結(jié)合，快速反應(yīng)，相互配合，對(duì)登記單元預(yù)劃及外業(yè)核查核實(shí)能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一部署、快速協(xié)調(diào)，提升工作效率的同時(shí)也為解決各種“疑難雜癥”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建議在繼續(xù)堅(jiān)持已有工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)確權(quán)登記各項(xiàng)業(yè)務(wù)技術(shù)更加深入細(xì)致、符合實(shí)際，特別是在登記單元?jiǎng)澏ìF(xiàn)場(chǎng)核查、定界指界和爭(zhēng)議調(diào)解等方面，充分發(fā)揮“四個(gè)平臺(tái)”工作機(jī)制的效能與作用，為全國(guó)的確權(quán)登記工作中的問(wèn)題與難點(diǎn)的解決提供山東方案與山東智慧。
4.3" 建立協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，保證相關(guān)部門(mén)成果銜接統(tǒng)一
為加快推進(jìn)確權(quán)登記各項(xiàng)工作進(jìn)度，山東省探索建立了省市聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，對(duì)各級(jí)各類確權(quán)登記項(xiàng)目進(jìn)展情況定期督導(dǎo)與檢查，重要項(xiàng)目定期通報(bào)，項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)（如登記單元?jiǎng)澏ā?quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解）實(shí)地核查，年度項(xiàng)目實(shí)施清單化與責(zé)任化，定期檢查與考核，實(shí)行末位淘汰制。由省自然資源廳依據(jù)相關(guān)規(guī)定制定全省統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，覆蓋確權(quán)登記工作全流程周期，達(dá)到省市成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、質(zhì)量合格，促進(jìn)數(shù)據(jù)互認(rèn)共享，將全省確權(quán)登記工作順利推向全國(guó)領(lǐng)先水平。建議繼續(xù)完善協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，積極探索保護(hù)地優(yōu)化整合與勘察定界、年度國(guó)土變更調(diào)查、自然資源資產(chǎn)清查、森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)和林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)、“三區(qū)三線”劃定及不動(dòng)產(chǎn)登記等工作的有效銜接與深度融合，特別是即將開(kāi)展的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新工作，在自然資源產(chǎn)權(quán)制度、自然保護(hù)地體系建設(shè)等改革統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)下[12]，確保各所有權(quán)權(quán)屬界線的調(diào)查成果一致，或者遵循其中一項(xiàng)調(diào)查成果，避免重復(fù)調(diào)查的同時(shí)提升登記單元?jiǎng)澏ǖ馁|(zhì)量和效率。
4.4" 建立科技創(chuàng)新支撐機(jī)制，保證登記單元?jiǎng)澏ㄙ|(zhì)優(yōu)效高
新時(shí)代地理信息技術(shù)的發(fā)展研究日新月異，其廣泛應(yīng)用在提升自然資源業(yè)務(wù)管理等信息化、便捷化以及提質(zhì)增效方面發(fā)揮著重要作用，特別是5G技術(shù)、遙感解譯、無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量技術(shù)、立體三維技術(shù)和“空天地”一體化系統(tǒng)等。在以科技創(chuàng)新支撐引領(lǐng)下，山東省將現(xiàn)代信息技術(shù)與確權(quán)登記工作進(jìn)行有效實(shí)踐與深層次融合，如選取自然保護(hù)地、河流和探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等類型開(kāi)展的三維立體登記模式，開(kāi)發(fā)外業(yè)調(diào)查移動(dòng)終端系統(tǒng)，編繪多要素確權(quán)登記地圖集，運(yùn)用無(wú)人機(jī)對(duì)登記單元邊界進(jìn)行界定等，豐富登記方法、內(nèi)容與屬性的同時(shí)提升確權(quán)登記，特別是登記單元?jiǎng)澏üぷ鞯男屎途取＝ㄗh持續(xù)保持確權(quán)登記工作的科技領(lǐng)先水平，在確權(quán)登記工作各個(gè)環(huán)節(jié)的科技創(chuàng)新方面加大投入，如自然資源三維動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)、時(shí)空一體化自然資源管理系統(tǒng)和確權(quán)登記保險(xiǎn)制度等，特別是登記單元?jiǎng)澏ǚ矫妫趩卧A(yù)劃、關(guān)聯(lián)分析、指界定界、權(quán)屬核實(shí)和爭(zhēng)議調(diào)處等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上提升科技支撐，縮短登記單元?jiǎng)澏ㄓ行Чぷ鲿r(shí)間的同時(shí)保證其工作質(zhì)量。
4.5" 建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)完善機(jī)制，保證確權(quán)登記成果規(guī)范一致
山東省在解決確權(quán)登記工作相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)薄弱的問(wèn)題上進(jìn)行了大量有效地積極探索，基本做到全省確權(quán)登記工作特別是登記單元?jiǎng)澏ǜ黜?xiàng)環(huán)節(jié)有章可循，如前面提到的《山東省自然資源地籍調(diào)查技術(shù)細(xì)則（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記基礎(chǔ)資料收集整理技術(shù)規(guī)范（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果質(zhì)量檢查及驗(yàn)收細(xì)則（試行）》《山東省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果質(zhì)量檢查及驗(yàn)收辦法（試行）》《山東省自然保護(hù)地自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記操作細(xì)則（試行）》5個(gè)單項(xiàng)自然資源操作細(xì)則要求等，從資料處理、工作流程和成果驗(yàn)收入庫(kù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)控制，解決山東省確權(quán)登記工作中的問(wèn)題與難點(diǎn)的同時(shí)也為其他省、市和自治區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)參考與幫助。建議積極探索與實(shí)踐反饋，結(jié)合全省實(shí)際及工作進(jìn)展情況，以《方案》為依據(jù)，在《辦法》《指南》指導(dǎo)下，繼續(xù)完善健全山東省確權(quán)登記工作技術(shù)規(guī)范體系，在地籍調(diào)查成果外業(yè)核查、成果匯交、項(xiàng)目編寫(xiě)、權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處和登記單元確界等方面，使技術(shù)規(guī)范體系更加科學(xué)合理完整，促進(jìn)確權(quán)登記特別是登記單元?jiǎng)澏üぷ饕?guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，使技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求進(jìn)一步明確，貫穿于確權(quán)登記工作全周期。
5" 結(jié)束語(yǔ)
經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)與實(shí)際工作的探索與實(shí)踐操作，山東省確權(quán)登記中的自然資源登記單元?jiǎng)澏üぷ魅〉靡欢ǔ潭壬系倪M(jìn)展，在解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、歷史遺留問(wèn)題、權(quán)籍界線、類型劃分和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等存在的困惑與難點(diǎn)上有較大幫助，對(duì)于解決全省乃至全國(guó)同類型的問(wèn)題具有參考與借鑒價(jià)值。
1）利用數(shù)據(jù)共享機(jī)制，解決登記單元?jiǎng)澏ㄋ杌A(chǔ)資料問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全省一致，提高了效率。
2）利用“四個(gè)平臺(tái)”與協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，解決登記單元?jiǎng)澏ㄖ袡?quán)籍交叉、類型劃分不一和相關(guān)工作協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題，提高了準(zhǔn)確性。
3）利用科技創(chuàng)新與完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)工作機(jī)制，解決登記單元?jiǎng)澏ㄖ械臉?biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，提高了科學(xué)性與規(guī)范性。
實(shí)際的自然資源登記單元?jiǎng)澏üぷ饕蛩龅降那闆r不同，也會(huì)產(chǎn)生諸多意料以外的各種問(wèn)題與困難，特別是在后期森林、草原和荒地等單項(xiàng)自然資源確權(quán)登記工作時(shí)，具體問(wèn)題與困難等仍需因地制宜地綜合考慮去解決。
參考文獻(xiàn)：
[1] 山東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)2022年度自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作計(jì)劃的通知[EB/OL].http：//dnr.shandong.gov.cn/zwgk_324/xxgkml/ywdt/tzgg_29303/202202/t20220222_3861580.html.
[2] 自然資源部 財(cái)政部 生態(tài)環(huán)境部 水利部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-11/22/content_5454580.htm.
[3] 高健.習(xí)近平“生命共同體”理念研究[D].延安：延安大學(xué)，2021.
[4] 李美琳.“人與自然是生命共同體”理念的理論建構(gòu)與實(shí)踐價(jià)值[D].信陽(yáng)：信陽(yáng)師范學(xué)院，2021.
[5] 王璟，郭學(xué)松，嚴(yán)洪亮，等.自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澐值姆椒皢?wèn)題探討——以湖南莽山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2021，18（4）：74-79.
[6] 李云，崔曉偉，陶江坤，等.山東省自然保護(hù)地整合優(yōu)化前后景觀格局變化及其驅(qū)動(dòng)力分析[J].山東林業(yè)科技，2021（4）：26-30，20.
[7] 何灝，覃瑜.自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記相關(guān)問(wèn)題[J].中國(guó)土地，2020（6）：31-33.
[8] 孫興華，李曉敏，王默涵，等.塞罕壩示范點(diǎn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記模式探索[J].河北地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2021，44（2）：89-93.
[9] 杜娜，王映月.自然資源確權(quán)登記中資源分類和單元?jiǎng)澏ㄞk法的研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2020，48（20）：75-77，86.
[10] 余莉，唐芳林，劉紹娟，等.自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的單元?jiǎng)澐帜Ｊ窖芯縖J].林業(yè)建設(shè)，2019（3）：16-21.
[11] 邱媛媛，唐偉，陳春森.自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的技術(shù)難點(diǎn)探討——以浙江省開(kāi)化縣錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)為例[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2021，34（2）：29-35，55.
[12] 梁永剛，鄒勝武.自然資源確權(quán)登記的實(shí)踐思考[J].中國(guó)土地，2020（5）：31-33.
