公交市場化改革中政府和社會資本合作模式機制研究

［摘" " 要］ 我國人均汽車擁有量不斷提高，交通擁堵嚴重，公交的發展勢在必行。但是由于巨大的財務成本及單純的政府壟斷無法提供優質的服務，公交市場化改革的浪潮不斷涌起。本文總結國內公交市場化改革的經驗教訓及國外公交市場化改革中政府和社會資本合作的經典模式機制，分析國內政府和社會資本合作機制存在的問題。結合互聯網時代背景考慮乘客價值，剖析公交市場中政府、公交企業與乘客三者之間的關系，提出相應的對策及建議。

［關鍵詞］ 公交市場化；乘客；政府和社會資本合作；模式；機制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 07. 056

［中圖分類號］ F283；U491.1+7" " ［文獻標識碼］" A" " " ［文章編號］" 1673 - 0194（2023）07- 0203- 05

０" " " 引" " 言

隨著城市人口不斷增加，私家車數量越來越多，城市交通擁堵問題嚴重。公交以其高承載率、高效率、綠色環保的優勢吸引著城市交通的管理者。但是我國公交資本合作模式一直難以符合國情，針對公交市場化改革中政府和社會資本合作模式機制的研究具有重要現實意義。

１" " " 國內合作模式機制研究

我國從20世紀８０年代開始開展了公交行業改革。２０１０年以來，我國政府不斷頒布相關的引導性政策文件，鼓勵社會資本介入公共交通。

我國公交行業改革歷程可以分為四個階段，依次為公共壟斷階段、經營權層面的改革、公交市場化和公交體制回歸。

第一階段：公共壟斷階段（1949—１９８4年）。１９８５年之前，我國的公交公司全部由國家控制。政府既是公交政策的制定者，又是公交的運營者和管理者。在這個時期，公交具有純粹意義上的公益性。

第二階段：經營權層面的改革（１９８５—１９９５年）。１９８５年之后，在較長時間內公共交通服務依然維持政府壟斷的形態。但是在計劃經濟之下，公交的經濟效益較低，服務質量差，資金缺口大等問題不斷出現，所以部分城市實行競爭招標，打破長期的壟斷格局。１９９３年，國有公交企業開始改制，根據中央提出的建立社會主義市場經濟體制和企業是市場經濟主體的要求，明確提出實行公共交通專營權制度。［１］然后，各種社會資本漸進式涌入公交市場。

第三階段：公交市場化（１９９６—２００５年）。該階段，國家在掌控對公交行業控制力的前提下，引導民間資本跨行業、跨地區參與公交運營建設。蘭溪、十堰、北京等城市成為城市公交服務民營化改革的典范。

在該階段主要的經營模式有兩種。特許經營模式：允許社會資本擁有公交的經營權。這種模式要求我國擁有完善的監管考察體系。完全私有化：政府將公交服務的所有權及經營權移交給社會資本。雖然這種模式激發了市場活力，但是也使市場秩序變得混亂，進入公交市場的企業及組織良莠不齊。

第四階段：公交體制回歸（２００６年至今）。由于公交行業改革未收到應有的效果，城市交通擁堵等問題日益嚴重，公交民營化多因資金鏈斷裂而失敗。我們需要不斷摸索尋找一種更適合的公交市場化改革模式。

從２０１０年后國家發布的一系列相關政策來看，民間資本介入公共交通依然前路光明。一時的失敗改變不了時代發展的軌跡，公交市場化改革正呈螺旋式前進。

如今政府與社會資本合作模式（ＰＰＰ）成為城市基礎設施建設的主要模式。目前，社會資本介入交通行業主要有８種投資模式，如表１所示。其中ＢＯＴ，ＢＴ投資模式屬于公私合作關系ＰＰＰ的范疇，是最普遍的投資模式。［１］

Ｐｅｒｃｏｃｏ根據私有部門參與程度和風險從公共部門向私有部門轉移程度將PPP分成四大類，如表２所示。

２" " " 國外合作模式機制研究

２０世紀８０年代前，公交壟斷是主流。由于政府壟斷導致公交服務質量差，市場低迷，于是政府部門逐漸放開公交市場，自上而下進行市場化改革，一些國家的民間資本逐漸進入城市公交的設施建設和運營。并且一種政府和市場合作的公私合作模式（Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ， ＰＰＰ）開始進入城市公交服務領域。各國選擇的ＰＰＰ模式又有所區別，最常用的兩種模式是競爭招標和特許經營。［２］

競爭招標：社會資本對公交的經營權進行競爭。常用的公私合作競爭性招標政策工具包括管理合約、總成本合約、凈成本合約和特許等。［３］這四種合約的特點如表3所示。

特許經營：社會資本經政府特別同意獲得公交的經營權。

國外城市公交行業的市場化改革大都取得了比較可觀的成果，經濟效益和服務質量都得到相應提高，參見表4和表5。

下面是一些國家公交市場改革的具體情況。

一是英國的公交服務改革。英國率先發起公交行業市場化改革，最早實行公交放松管制與競爭性招標政策。這種模式實現了低支出高效率，但伴隨公交行業的惡性競爭，證明放松管制政策并非完全理想的政策。

二是法國的公交服務改革。法國的改革幾乎與英國同步，并且最早制定《交通法》，旨在大力推進城市公共交通發展，實行公交優先政策。制定票價方面考慮多重因素，包括薪資階層、地區因素等，并且強調乘客有獲得公交服務信息的權利。

三是德國的公交服務改革。德國積極推行公私合作（ＰＰＰ），其市場化改革的重點是放松市場、積極競爭、改善管理，而不是進行私有化。并且德國政府的有效介入，使其公共交通效率和服務質量大大提高。

四是美國的公交服務改革。美國城市公交的發展的特點是以城市自身多中心、分散性發展，著重發展低成本的ＢＲＴ系統，開創了“以城市公共交通為導向”的城市交通可持續發展模式（ＴＯＤ，Ｔｒａｎｓｉｔ－Ｏｒｉｅｎｔｅｄ－Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ）。ＴＯＤ模式的特點在于商業、文化、教育、工作、居住等的一體化，出行者可以選擇公交、自行車等多種出行方式。

五是韓國首爾的公交服務改革。針對乘客驟減、公交運營商財政困難的問題，首爾政府采用公私合營政策，將管理機構和設施建設整合為一體，提高了運行效率，客流量相應增加。政府改變經營者收入分配方式，以運行里程為標準，調動運營商積極性。首爾公交改革充分以公眾的出行需求為前提，學習美國ＴＯＤ模式，堅持可持續發展理念，實現乘客、公交與城市的協調化發展。

３" " " 完善公交市場化改革中政府和社會資本合作模式的建議

３．１" "積極引入競爭模式

公交市場化改革中政府和社會資本合作模式機制的優劣不取決于當時經濟制度是市場經濟還是計劃經濟，關鍵在于引入競爭模式。［１０］最初，我國政府壟斷公交市場，雖然保證了員工的福利及乘客的利益，但是出現巨大的財務赤字，公交服務的質量也停滯不前。在放寬公交市場的準入門檻后，壟斷消失，競爭出現，服務質量及效率提升顯著。后續公交市場的低迷，更多是源于我國市場經濟的不完善，由此引發惡性競爭，私營企業中又開始出現新一輪壟斷。

３．２" "營造公平公正的市場環境，完善法律法規

３．２．１" "明確政府，公交企業及乘客的責任并透明化

公交市場中，有三方主體權責配置問題，如圖１所示。

三方都希望自己的利益最大化，所以三方之間存在博弈關系，而乘客目前屬于弱勢群體。政府作為管理者、監督者，在制定政策時可以利用互聯網將信息公開，提高民眾的知情度及參與度，保證政策的公平性、公益性等，對企業要多加管理制約，對乘客要保障利益；企業作為重要利益相關者與服務者，要有社會公益意識，在合理獲得利益的同時兼顧社會效益。乘客作為客戶，應重視被賦予的企業批評權和政府監督權。

３．２．２" "充分發揮法律法規的約束作用

資本不加約束就是一頭失智野蠻的兇獸。西方一些發達國家在完全開放公交市場后，資本角逐下的小型企業架不住大型企業的壓迫，蜷縮于公交市場的一角。規模巨大數量較少的公交企業的經營者為了利益而抬高票價，減少福利性的支出，員工及乘客利益受損，公交企業的功利性逐步取代公交的公益性。因此，必須完善與公共交通相關的法律法規并嚴格執行。

３．３" "政府資金需到位

在我國，為給人民群眾提供優質的服務，公交企業一直虧損。公交市場化改革使政府將這個虧空移交給企業，并且認為公交市場的責任也大量移交給了企業組織。所以政府減少了大量的投資［４］，致使大量公交站臺簡陋，不具備基本遮陽擋雨的功能。除此之外，政府資金的缺席，使公交站臺建設大幅度延期，阻礙城市公共交通發展。而企業組織為了獲得利潤，將會提高票價，降低服務品質。此外，回報收益的不確定性及收入不高等因素，影響社會資本的積極性，使公交發展的資金鏈不穩定甚至斷裂，與公交市場化改革的初衷相違背。

３．４" "提高公交市場的利潤

企業組織的目的是盈利。如果回報收入不高，市場風險大，社會資本的積極性就會遭到打擊。在成本方面，高品質服務與票價低廉的矛盾無法直接調和，所以企業組織應更多從“開源”角度出發。［９］

３．４．１" "考慮“乘客價值”實現“開源”

“乘客價值”有兩方面含義：對于公交運營者來說，“乘客價值”是公交乘客給其帶來的收益，包括票款收入、公交卡賬戶現金流收益，以及廣告收益；另一方面的“乘客價值”是公交運營者提供給公交乘客的出行服務所體現的貨幣價值。［１］企業可以培養一批“忠誠”的客戶，適當地接收一些廣告，發展潛在的人力資源。

３．４．２" "智能加公交實現“開源”

智慧交通迅速發展，公交線路的分析有了更加科學高效的方法。公交企業可以引進有效的算法，尋求更好的路線分布，提高公交的運行效率。

４" " " 結束語

公交市場化是全球性問題。研究國內與國外的公交市場化改革中政府和社會資本合作模式機制，具有重要的現實意義。為完善公交市場化改革中政府和社會資本合作模式，本文提出以下建議：積極引入競爭模式；營造公平公正的市場環境，完善法律法規；政府資金需到位；提高公交市場的利潤。

主要參考文獻

［１］薛運強．民間資本介入城市公交定量評價方法研究［Ｄ］．北京：北京工業大學，２０１７．

［２］趙穎．我國城市公交服務的制度選擇［Ｍ］．北京：中國社會科學出版社，２０１４．

［３］趙穎．我國城市公交服務公私合作機制的構建［Ｄ］．廈門：廈門大學，２００９．

［４］ Ｍｏｒｌｏｋ Ｅ Ｋ，Ｐｈｉｌｉｐ Ａ Ｖ．Ｔｈｅ Ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅ Ｃｏｓｔｓ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ ａｎｄ Ｐｒｉｖａｔｅ Ｐｒｏｖｉｄｅｒｓ ｏｆ Ｍａｓｓ Ｔｒａｎｓｉｔ［Ｍ］//Ｕｒｂａｎ Ｔｒａｎｓｉｔ：Ｔｈｅ Ｐｒｉｖａｔｅ Ｃｈａｌｌｅｎｇｅ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ． Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ， ＭA： Ｂａｌｌｉｎｇｅｒ Ｐｕｂｌｉｓｈｉｎｇ Ｃｏ，１９８５：２３３－２５３．

［５］Ｍｏｒｌｏｋ Ｅ Ｋ，Ｍｏｓｅｌｅｙ Ｆ Ａ． Ｐｏｔｅｎｔｉａｌ Ｓａｖｉｎｇｓ ｆｒｏｍ Ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅ Ｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ ｏｆ Ｂｕｓ Ｔｒａｎｓｉｔ［Ｒ］．Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，Ｄ Ｃ：Ｕｒｂａｎ Ｍａｓｓ Ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，１９８６．

［６］ Ｐｅｒｒｙ Ｊ，Ｂａｂｉｔｓｋｙ Ｔ． Ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅ Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ｉｎ Ｕｒｂａｎ Ｔｒａｎｓｉｔ［Ｊ］．Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｒｅｖｉｅｗ， １９８６，１（４６）：５７－６６．

［７］Ｒｏｇｅｒ Ｆ．Ｔｅａｒ Ｅ Ａ． Ｅｓｔｉｍａｔｉｎｇ ｔｈｅ Ｃｏｓｔ Ｉｍｐａｃｔ ｏｆ Ｔｒａｎｓｉｔ Ｓｅｒｖｉｃｅ Ｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ， ＣＡ－０６－０２２０［Ｒ］． Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，Ｄ．Ｃ．： Ｕｒｂａｎ Ｍａｓｓ Ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ， １９８７．

［８］Ｓｈｅｒｌｏｃｋ Ｎ，Ｃｏｘ Ｗ．Ｔｈｅ Ｐｏｔｅｎｔｉａｌ ｆｏｒ Ｏｐｔｉｍｉｚｉｎｇ Ｐｕｂｌｉｃ Ｔｒａｎｓｉｔ ｔｈｒｏｕｇｈ Ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅ Ｂｉｄｄｉｎｇ［Ｒ］． Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，Ｄ．Ｃ．： Ｕｒｂａｎ Ｍａｓｓ Ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ， １９８７．

［９］Ｗａｌｔｅｒｓ Ａ Ａ．Ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ａｎｄ Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｉｎ Ｕｒｂａｎ Ｂｕｓｅｓ［Ｄ］． Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ： Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ，１９８７．

［１０］和勁松．運用互聯網＋深化城市公交市場化改革研究［Ｄ］．重慶：重慶大學，２０１８．