智慧治理視閾下城市公共安全協同供給研究

［摘" " 要］ 由于城市化的高速發展以及城市組成要素的高頻流動，城市公共安全事件呈現出爆發性、衍生性、復雜性、緊迫性等特點，極易對國家、社會以及人民群眾的生命與財產安全產生不可估量的影響?，F代科學技術的發展促進了我國城市安全治理的科學化進程，提高了城市安全治理效率，但對于公共安全事件的不確定性與多變性，我國城市公共安全風險治理仍存在諸多困境。為實現城市公共安全的有效治理，需明確認識目前我國城市安全治理中存在的困境及其產生原因，并提出優化措施，利用社會多元力量，構建高效協同的城市公共安全風險治理模式。

［關鍵詞］ 智慧治理；多元協同；信息技術；城市公共安全

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 07. 058

［中圖分類號］ D630.8；C913.7" " ［文獻標識碼］" A" " " ［文章編號］" 1673 - 0194（2023）07- 0210- 06

０" " " 引" " 言

隨著我國經濟社會的發展，城鎮化成為不可逆轉的趨勢，城市的公共安全問題在此過程中也愈發嚴重，如２００３年的“非典”，“８·１２天津港事件”，響水“３·２１”爆炸事故，乃至近兩年的新冠疫情，都給城市的公共安全造成了極大的破壞。城市的社會組成要素多樣，且要素與主體之間流動高頻，公共安全事件呈現出爆發性、衍生性、復雜性、緊迫性等特征，公共安全事件呈現出的各種特性導致了城市在公共安全方面極具脆弱性。［1］我國的公共安全事件主要集中在自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四方面，都極易對國家、社會、人民的生命與財產安全產生不可估量的影響。城市公共安全的管理跨越時間邊界、行政邊界和功能邊界，甚至超出了主體的風險認知范圍和應對手段的可控程度，公共安全治理也是國家的重點難題。［2］

互聯網時代的到來以及信息技術的發展，為優化城市的公共安全治理體系提供了新的思路與方案。政府通過理想的制度框架，充分挖掘，利用信息技術中的“萬物變數據”“知識變數據”“知識變權力”的優勢，實現城市的智慧治理。［3］智慧治理模式作為回應新時代國家治理現代化要求下社會多元治理與智慧技術動態互融的產物，在實踐中不斷提升著基層治理的效能和質量。從宏觀層面或者現實角度看，城市智慧治理模式重塑了傳統政府主體以地域、部門為單位的治理結構。在這樣的治理情境中，政府組織無法有效實現算法技術的自給，社會組織提供的技術和商業服務底層架構在很大程度上定義了內嵌于智慧治理過程中的虛擬規則的走向。［4］此現實問題也決定了在城市的公共安全問題治理中，政府不是智慧治理的唯一重要主體。新時期、新形勢、新技術環境下城市公共安全問題需多主體協同治理。政府組織在協同供給中發揮著主導及元治理作用，從智慧治理模式出發，社會其他主體的參與增強了安全問題治理過程中信息溝通的有效性及技術治理方案的科學性。但在城市公共安全的協同供給中，智慧治理模式仍存在運行困境，力量的協同性也不足，如何克服這些困難并治理好城市安全問題成為我們需直面并解決的現實問題。

１" " " 城市公共安全在智慧治理中存在的問題

１．１" "政府統籌協調責任落實不到位

在公共安全治理中，政府無法單純依靠內部組織力量應對各類公共安全事件，需要社會各類主體的協同共治。在這個過程中，政府需要發揮統籌全局的“元治理”作用。但目前地方政府在公共安全治理的統籌協調方面仍存在漏洞，部門間的服務平臺出現單方面供給的狀況，導致政府部門間、政府組織與其他組織間協同力量不足，產生政府與社會其他主體行為失范問題。首先，地方政府各部門間存在信息溝通不足以及常規工作銜接不到位的問題，在大數據與信息化時代，智慧治理模式提高了信息傳播速度與危機監管技術水平，但由于政府統籌協調工作的不到位，智能技術未發揮出最大效果，如此次疫情中上海諸多密接人員以及陽性患者綠碼離開上海到達各省，疫情外溢多省多市，這暴露出上海與各省的疫情防控部門的管控機制出現技術監測不足、信息連接不暢與疫情防控機制松動的問題，也體現了政府部門對于人員流動而產生的跨界治理的協調能力不足。其次，公共安全治理中雖需要社會各組織力量的加入，即賦予非政府組織等其他社會組織參與公共危機治理的權利，但卻缺乏對各主體責任履行的監督，如基層志愿組織以及醫療系統出現資源分配低效率、資源分配不公等問題。最后，協調和監督基層社會工作人員的責任落實不到位，如近期上海出現的實行隔離管控后，基層社區成為疫情防控的最前線，但社區所具有的防控力量不足以擔負起應承擔的防控責任，產生了一些輿論危機，對政府的公信力產生了一些負面影響，這也體現了政府在危機治理中對社區的統籌不夠及時。

１．２" "風險治理理念未被廣泛認知與貫徹

風險防控是公共安全治理體系中的重要一環，社區作為城市公共安全風險治理的基層單位，其相關工作人員在進行公共安全事件處置工作中，存在將風險治理直接理解為處理發生危及公眾事故的問題，且由于進行前期風險防范所需成本與實際收益不對等，導致大部分管理主體重事后處置而輕源頭治理，重經驗判斷而輕精細化分析。在基層智慧治理整體規劃中，地方政府出于效益最大化的目的，對于基層的智慧社區建設、基礎設施、數據融合、安全監管等整體規劃設計和集成不夠重視，對基層智慧治理技術部分的投入并不盡如人意。風險治理的智慧化基礎設施投入較少使大家產生基層風險治理不被重視的錯覺，缺乏對風險治理的宣傳與教育，導致風險治理理念未被基層工作人員與群眾廣泛認知與貫徹。居民作為公共安全事件的直接影響對象，只有發現風險存在并采取措施及時進行防控，才能在源頭上及時阻止危及公共安全事件的發生。但由于對風險治理理念的認知不夠，缺乏應對風險因子的專業知識，無法有效落實“互聯網＋群防群治”體系，使我國在公共安全治理中無法發揮出基層群眾在風險預防這一治理環節的作用。

１．３" "大數據的使用引發次生危機

城市公共安全治理在信息科技領域存在的主要問題是大數據的使用與管理規范不足。大數據、人工智能等信息技術的發展促進了智慧城市建設的進程，在處理公共安全問題上起著對相關信息進行收集、處理、公布等作用。但其涉及的信息安全領域的問題仍然存在，如利用大數據等智能手段過程中因缺乏規范機制而引發一系列的媒體生態與輿論治理問題，錯誤的輿論導向將加大公共危機的治理難度，會對政府的公信力產生負面影響。對重大公共安全事故的信息發布出現口徑不一、片面報道或者虛假報道會造成社會焦慮，導致群眾對真正的危機認知不清晰，防控措施不科學或缺乏針對性，降低群眾在治理危機過程中的作用，這使得城市在原本危機威脅下又產生了新的治理難題。

１．４" "城市各級政府在治理中責權不對等

城市各級政府上下級間為行政隸屬關系，下級政府需聽從上級政府的指令與安排，上級政府為實現對下級政府的控制，則會通過目標設定、檢查考核、項目分配等方式來實現應達到的管理績效。這也意味著，在公共安全事件治理中，治理責任更多下落于基層政府，但由于基層政府所擁有的權力與資源非常有限，在公共安全風險治理中處于被動地位，缺乏主動預警資源，因此在消耗城市治理能力的同時，增加了治理機制運行成本，治理效率較低。我國的危機管理領域實行分類管理原則，即根據不同性質的突發事件設置專職應急機構進行應對。從以往的治理經驗來看，因我國城市公共安全事件的復雜性，故多為一個或幾個相關職能部門牽頭負責應急處理，若涉及部門較多，則成立跨部門議事協調機構。但由于新建機構內部部門是應急協作，缺乏合作經驗，且問題涉及部門較多，為避免權力越位等問題，部門間存在“寧少做以求不做錯”的思想，導致工作效率不高。因此應急管理機構在組織結構上處于較為松散狀態，綜合協調性不足。

１．５" "組織間缺乏信息溝通

公共安全事件的相關信息，政府部門大多通過新聞發布的方式來告知大眾，這意味著政府與公眾之間的信息鴻溝已然產生。在我國，除中央和政府組織外，其他組織的信息傳遞一般處于單向傳遞的狀態。在公共安全事件治理中，政府組織與非政府組織所獲取的信息量不同，政府組織發揮主導作用，由于信息不對稱，非政府組織無法發揮出應有的輔助作用。創新技術的逐步運用引發了新的安全威脅和風險，社會其他主體由于信息獲取渠道不完善，形成的信息鴻溝容易引發虛擬猜想，從而形成謠言等虛擬風險，造成社會資源的折損與浪費。信息壁壘進一步固化了我國的科層結構，讓現代化公共安全風險治理增加了不可計算性。且從政府內部看，信息技術的應用打破了原有的部門利益格局，導致部分利益受損部門不愿參與數字化改革，甚至阻礙信息和資源的自由流動，部門間缺乏信息溝通主動性。

２" " " 城市公共安全智慧治理存在問題的原因分析

面對城市公共安全智慧治理存在的諸多問題，只有深入挖掘其問題產生的原因才能以科學的方式進行公共危機的治理與預防。城市公共安全智慧治理現實困境的產生，主要有以下幾個方面的原因。

２．１" "主體多元，行為治理機制不完善

在政府組織方面，出于保障自身利益的動機，部分政府官員在公共安全治理問題上會出現趨利避害、明哲保身的行為，也會出現地方政府選擇逃避責任，反而能避免被追責甚至獲利的現象。政府部門只負責那些分工明確領域的工作，對于處于中間地帶或涉及其他部門的工作多采取能避則避的態度，部門間溝通協同主動性較低。而在非政府組織、企業等其他社會組織方面，由于缺乏政府監督與資源統籌利用，部分社會組織將公共危機當成謀求私利的良機。此類行為的出現，一是由于行為約束機制不健全，對于政府組織的工作，除了內部監督，還需建立外部監督機制，從而產生對政府工作人員的約束；二是問責機制不規范，部分地方政府缺乏明確的問責原則及程序，增加了問責的不確定性，部門間多采取能避則避態度，統籌合作意識較低；三是缺乏激勵機制與問責機制的協同，在公共安全治理方面多有失責懲處機制，少有盡責獎勵機制，使部分工作人員喪失風險預防積極性，對非政府組織與其他社會組織的協同工作關注度不足。

２．２" "地方政府對風險防控重視度不足

地方政府在公共安全治理過程中，由于成本與收益不對等而對安全治理不予重視，將較多精力用于公共安全事件應急管理上，對基層的智慧治理設施的投入不足，導致風險的防控治理力不從心。特別是在公眾風險防范意識培養方面，需要耗費大量的人力物力財力等資源，但實際取得的績效與成果往往不如人意，部分官員為提高政府績效，意圖將有限資源的使用效果最大化，更愿意將精力放在公共安全事件發生后的應急管理上。地方政府的風險防控力不足導致基層社區的風險預警防控能力弱、群眾風險治理認知缺乏等一系列負外部性效益的傳遞，進而導致風險預警這一環節的治理失效。

２．３" "大數據驅動城市公共安全治理模式運行能力有限

大數據的技術、方法以及應用環境目前還處于不夠成熟的狀態，因此，應用大數據技術提升公共安全治理效率仍是一個不確定的問題。大數據的應用能在短時間內提高處理信息的效率，但由于從海量數據轉變為有價值的數據需要經過較多且復雜的步驟，在此過程中難免會產生信息失真的問題，可能造成對城市公共安全治理決策的失誤或引發新的輿論危機。并且，由于城市公共安全治理的復雜性，不同城市面對相同的危機事件其風險屬性也不相同。因此公共安全治理能否使用大數據驅動還需判斷城市的數據是否具備可獲取性或者城市是否具有相應的技術設備。［5］立足城市公共安全的具體情境，探究利用大數據技術參與公共安全治理的適用邊界也是一個亟須解決的難題。

２．４" "科層制的組織運轉導致上下級政府權責不對等

科層制設計為橫向設科、縱向分層，核心內容為橫向分層、縱向分工。科層制在縱向上實行層級負責的等級制，每一層級的政府擁有不同的權力、責任與資源，政府實施管理的過程就是行使權力和配備資源的過程。［6］我國政府層級結構處于權力、資源集中于上層，而責任、壓力集中于基層的狀況。橫向分工原則則導致了各部門間有明確的職責分工，也使得公共安全事件中間地帶的產生。由于公共安全事件的復雜性、多元性等，若依靠單一職能部門進行處理，效率是極度低下的，因此需要多部門聯合，協調完成治理工作，我國的科層制在一定程度上成了公共安全風險治理的阻礙。

２．５" "政府組織與非政府組織間信息資源流動不暢

地方政府在監測到公共安全風險、知曉突發事件發生后應第一時間向中央上報信息，向公眾及時公布具體情況，這是程序上的信息傳達流程。然而諸多重大安全事件的發生都反映出部分地方政府有隱報、延遲發布相關信息的行為，這一行為使社會公眾失去了提前應對風險的先機。并且在危機管理過程中，由于信息瞞報等行為，導致非政府組織提供的輔助方案不夠完善，降低了危機管理的效率，信息的單向傳遞造成政府與其他社會組織的力量不集中。我國的信息渠道大多為自上而下，而自下而上的信息渠道過長，使得組織間信息傳遞時間長，效率不高。

３" " " 城市公共安全智慧治理中存在問題的破解對策

經過多年的探索與實踐，政府與社會各主體對公共安全的治理與防控已形成了較為完整的體系與流程，但在實踐過程中仍會由于危機的復雜性產生一系列問題。面對此類問題政府應加強防范管控工作，利用好社會各主體的力量，進行規范化、精準化、職能化的風險防治，加快新型科學智慧治理模式建設進程。

３．１" "完善行為治理機制，落實政府部門間統籌協同責任

政府部門統籌協同責任落實不到位的主要原因是受其主觀利益動機的驅動而選擇趨利避害，歸根結底是行為規范機制的不健全。為避免在公共安全治理中因缺乏政府統籌協調而導致一系列失范行為的再次出現，降低城市公共安全治理的效率與質量，應進行相關治理機制的完善。首先是行為約束機制，政府部門需增加外部約束，主動接受大眾的監督與審查，在大眾的督促下，落實政府應盡義務，改變單向服務平臺現狀，以解決問題為目的主動加強部門間合作與交流。非政府組織等其他社會組織應主動接受公眾與政府的監督，規范組織行為，在政府的引導下，發揮自身技術優勢，實現組織力量最大化利用。其次是完善問責機制，明確追究問責的原則與標準，對于中間危機地帶建立公共服務平臺，相關部門對其均有管理權利與義務，對失職行為進行精準問責。最后是完善激勵機制，通過激勵與問責的協同運行，激發組織人員的工作熱情，智慧治理模式最基礎的組成部分依舊是人力運轉，公共安全的防控特別需要治理人員的主動性防范，激勵機制有利于在源頭及時控制風險。

３．２" "完善預警機制，提高風險防范意識

突發的公共安全事件不僅嚴重威脅國家經濟的發展與社會秩序的穩定，還事關人民群眾的生命財產安全。以此次新冠疫情為例，由于前期的風險預警機制不夠完善與防范意識不足，對國家、社會、群眾產生嚴重威脅。因此，首先地方政府需完善重大風險研判、評估、決策、防控協同機制，以總體國家安全觀為統領，做好預警機制的頂層設計，對公共安全風險進行及時預警，發揮政府的“元治理”作用。其次，加強提升群眾風險治理認知能力，發揮人民群眾的力量，在發現風險時第一時間向社區或有關政府進行報備，以便政府能對相應風險進行提前防控。充分運用信息化手段，拓展群眾參與基層治理渠道，推動基層組織建設和信息發布、政策咨詢、民情收集、民主協商、公共服務、鄰里互助等事務網上運行。［4］最后，增強對公眾的錯誤報備的包容度。由于公共安全的復雜性與衍生性，公眾不能正確識別所有的風險，可能會出現錯誤信息報備的情況。但社區或政府對于此種偏差，需要增強包容度，不能打消公眾對風險預警的積極性。

３．３" "提升公共安全治理信息化水平

由于信息技術存在有限性，若運用不當可能會降低治理效率甚至引發不良后果，但對仍無法攻克的信息精準處理等技術難題，選擇利用好現有技術制定具有原則性、指導性、可操作性的安全治理信息規范制度才是有效的解決措施。堅持各部門間的業務協同，構建政務數據收集、使用、共享的規范體系。從國家整體視角進一步規范政府、社會信息發布制度，避免輿論與信息使用不當。依靠中央政府的政策引導與財政支撐，縮小城市間的信息技術差距，提高各城市信息技術水平，早日突破當前面對的技術難題，提升公共安全治理信息化水平。深化城市公共安全視頻圖像建設聯網，加快圖像識別、物聯網、大數據、人工智能等信息技術在圈層查控、單元防控、要素管控等治安防控領域中的深度融合應用，加強城市安全防控，提升社會治安防控的整體性、協同性、精準性。［４］深化大數據、人工智能等信息技術在基層政權建設、城鄉社區治理和服務中的應用，提升基層黨建服務管理水平，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。通過對現有的技術的變革與優化，提升城市安全治理的信息化水平。

３．４" "建立橫向聯結網狀合作關系

網狀結構有兩大突出功能：一是更適合維持系統內主體間關系的協調功能，即更適合處理相互依賴而非正式結構的共享關系；二是將個體整合成系統內角色的功能。網狀結構強調領導權所有主體共享，強調系統內部各主體之間的橫向溝通，并利用信息技術來實現。［7］信息技術的進步方便了信息在組織內的傳播，進而使組織實現扁平化管理并進一步為小規模組織的橫向結構提供支持。要打破傳統科層制遺留下的弊端，政府組織需承擔好“元治理”角色，發揮表率和鼓勵、引領和協調、平衡和保障作用。打造一體化智慧化公共安全體系，建設城市感知決策中樞，提升公共衛生、疾病防控、食品藥品安全、生產安全、城市安全、自然災害、快遞物流等重點領域的風險防控能力，實現各管理部門安全治理體系橫向聯結。加強城市管網、公共空間、道路交通、軌道交通、消防、水利設施、大型口岸、重大活動保障等領域的運行態勢感知和智能分析，提升公共安全風險識別和預報預警能力，支撐城市公共安全防控體系關口前移、精細管理和綜合決策。［8］破解部門單打獨斗困境，利用信息化技術實現各安全要素間的智能信息交互，增強部門間信息交流，打破信息壁壘。在建立好一體化管理體系的前提下，利用好其他組織的輔助力量，建立與其他組織的網狀關系鏈。

橫向聯結網狀關系的建立需要更多社會主體加入公共安全治理領域，需要加強政府部門間的信息溝通與合作，加強合作組織力量與資源的整合。整合不同類型和層次的資金、技術和資源進行危機治理，需動員和協調各種主體力量，在維護城市公共安全這一共同目標引領下，實現資源和能力的互補，提高危機治理的效率。

３．５" "以大數據信息為核心多元主體共建共享

公共安全風險治理與危機管理是在一個復雜、相互作用的資源系統網絡中，圍繞特定的社會問題進行具有約束性的集體決策活動，這便意味著力量多元、主體多元。為增加重大公共安全風險治理中多主體間的聯防聯控效能，需建立以多元互動機制為基礎，以大數據信息共建共享為核心的治理體系。改變單向的信息傳遞現狀，利用先進技術，完善信息交互機制。在風險治理過程中，從政府主導到社會互動，堅持多元主體參與共治共享理念。促進群眾參與治理，積極運用互聯網創新基層黨組織和群團組織活動方式、機制和載體，提升城鄉基層黨建信息化水平，完善基層黨組織領導的群眾自治制度。充分運用信息化手段，拓展群眾參與基層治理渠道，推動基層組織建設和信息發布、政策咨詢、民情收集、民主協商、公共服務、鄰里互助等事務網上運行。［６］打造“互聯網＋群防群治”體系，提升監管部門對公眾舉報線索的網絡核查和快速處置能力，借助互聯網打造網絡化信息交互平臺，積極倡導群眾參與城市公共安全治理與防控。

在智慧治理模式中，需在政策層面、技術層面和應用層面進行統一建設。制定統一規范的建設指導文件，搭建省級層面統一的數據平臺和技術平臺，對基層創新性應用保持開發和鼓勵態度。完善基層智慧治理整體規劃，統籌推進智慧城市、智慧社區建設，強化基礎設施、系統平臺、應用終端、服務資源、數據融合、安全監管等整體規劃設計和集成。［４］政府組織需利用創新技術打破信息壁壘，實現跨部門、跨地區、跨組織信息資源共享，引導非政府組織、志愿組織、企業、群眾等其他社會主體有序高效地參與風險治理工作。

４" " " 結束語

我國在探究危機治理的“互動模式”過程中發現，“全能國家”邏輯下公共危機的單邊治理模式逐漸失效，需要構建“利益相關者合作”邏輯下的公共危機復合治理機制，即由政府單邊治理轉為社會多主體共同治理。目前我國處于一個由技術、制度、人三大核心要素組成的管理環境，技術的進步在一定程度上提高了城市公共安全治理的效率，但也給社會帶來了許多新的挑戰。從宏觀層面看，城市的危機治理能力因技術進步而增強這一現狀有助于凝聚社會人心與力量，加固與創新社會公共價值觀。從微觀層面看，基于智慧治理視角研究公共安全風險治理的協同供給有助于準確找出城市公共安全風險治理面臨的現實問題以及潛在風險，以技術改革與機制完善為保障，有助于解決城市治理遇到的困難。城市公共安全風險治理模式已由傳統的單邊治理轉為社會多主體共同治理，社會成員共建共享將成為重要的基本原則。從全球發展來看，數字化轉型是時代潮流、大勢所趨，數字化治理將成為各國治理能力競爭的核心指標。智慧城市、智慧社區的建設在公共安全治理中將產生至關重要的作用，因此在公共安全的智慧治理過程中，需加強各主體的協同，堅持以人民為中心推進數字化治理，緊抓數據治理這一樞紐工程，提高數字政府建設效能，使城市公共安全智慧治理模式得到優化。

主要參考文獻

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