評估國際組織間合作效果: 一項研究議程

【內容提要】 由于國際組織數量的不斷增長以及組織間互動愈加頻繁，國際組織間合作逐漸成為一種新型組織關系模式，這一模式對于應對復雜的全球治理議題十分重要?？陀^評估組織間的合作效果，進而提煉國際組織間合作的一般規律，也是國際組織間合作議題中的一項重要內容。基于CIPP評估模型的“全程性”綜合分析原則設立評估指標，將合作結果（是否達成目標）和合作過程（如何達成目標以及以多大的成本或資源達成目標）相結合，可以初步建立一個國際組織間合作效果評估框架。根據這一框架，本文以國際移民組織和聯合國難民署在東南亞難民危機即印支難民危機和羅興亞難民危機中的治理合作為例展開分析，并評估其效果。研究發現，二者在前危機事件中基本實現合作目的，但合作程度較弱;在后危機事件中，僅部分完成合作目的，核心目的未達成，而合作程度較強。由此表明，當合作程度與合作結果非正相關時，需要細致反思和解析合作過程，以客觀評判國際組織間合作效果。

【關鍵詞】 國際組織間合作 效果評估 國際移民組織 聯合國難民署 全球治理

【作者簡介】 宋婉貞，暨南大學馬克思主義學院講師。電子郵箱：songwanzhen77@126.com

一、 問題的提出

隨著國際組織數量的不斷增加以及組織之間的互動愈加頻繁，國際組織間合作已成為一種重要的全球治理形式。國際組織間合作有利于匯聚和共享資源，在跨領域的全球性問題治理中具有重要作用。不同的國際組織可以通過在特定治理環境中的合作形成一種制度或文化，從而加強組織之間的互動。國際組織間合作分屬于國際制度間關系的研究范疇，是國際制度研究中的一項重要內容，也是理解國際組織之間連通性和趨同性的關鍵因素。目前學界相關研究主要集中于分析具體合作案例，以及促進或阻礙國際組織間合作的因素、合作模式和合作失敗的動因。本文認為，如何客觀評估組織間的合作效果（outcome），也應是國際組織間合作議題中的一項重要內容。評估有助于展示結果和分析什么因素有效以及為什么有效，通過獨立且可信的分析，才能判斷所取得的成果和促成這些成果的因素，進而提煉國際組織間合作的一般規律。實際上，這個過程代表了一種基于反思性評估（reflexive evaluation）的新認識，將各抽象指標的內涵和衡量標準具體化、可操作化，分析各指標的表現程度，以此深入理解評估對象。對國際組織間合作效果的評估正是在反思的基礎上，分析合作目標和合作指標的實現程度。該議題不僅有助于正視國際組織間合作的實際情況，也能客觀理解國際組織間的互動效應，因此需要予以重視。

評估國際組織間合作效果實際上是評價合作所產生的治理效果。因此從程度上看，國際組織間合作效果評估所呈現的是組織間合作程度（強合作—弱合作）與治理效果（強治理—弱治理）之間的關系（見表1）。合作的強度取決于偏好和決策規則的相互作用，其中強合作指國際組織間合作較緊密、規范和正式化，弱合作則指合作松散、非正式化。這種基于二分法的劃定并非試圖簡化程度之間的差異，而在于關注強度的相對呈現形式和區分維度，從而提高討論效率。由于治理的復雜性不斷增強以及治理困境愈加凸顯，一些情境下會出現“弱合作—強治理”“強合作—弱治理”的情況。前者意味著國際組織間的合作盡管松散和非正式，但較靈活，更能夠適應議題治理的需要，從而產生強治理效應;后者則表明一種國際組織間合作困境以及治理資源擁堵低效的情境，組織間合作越規范和正式化，一些情況下反而可能會削弱治理效果。受治理議題的特定環境、國際組織文化等因素影響，這兩組關系在國際組織間合作中時有出現。而當治理效果不突出或與國際組織間的合作力度不匹配時，評估顯得尤為重要。通過借鑒美國學者斯塔弗爾比姆（Daniel L.Stufflebeam）提出的CIPP（Context，Input，Process，Product）評估模型，本文基于“全程性”的綜合分析原則選取評估指標，將合作結果（是否達成目標）和合作過程（如何達成目標以及以多大的成本或資源達成目標）相結合，嘗試建立一個初步的國際組織間合作效果評估框架，并以國際移民組織（International Organization for Migration，IOM）和聯合國難民署（United Nations High Commissioner for Refugees，UNHCR）在東南亞難民危機治理中的合作為例，評估其效果。

二、 國際組織間合作效果評估： 國際組織研究的議程

近來，組織學等學科日益關注評估議題。組織學研究中的重要問題之一是評估組織有效性，尤其集中于評估組織結構績效、組織人力資源績效以及組織功能或活動影響。國際關系學者也加強了對評估議題的關注，在國際組織研究中引入了組織學的視角和方法，但對國際組織間合作效果的直接研究仍相對較少且分散。當前國際組織研究主要在以下四個領域涉及該議題：一是對特定國際制度/國際組織有效性（effectiveness）的研究。奧蘭·揚（Oran Young）將“有效性”定義為衡量社會制度在多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度，涉及對國際制度/國際組織產生前后的實然性對比。此類研究認為，國際組織的有效性源自其最強大成員國的承諾和行動，并通過定量或定性方法衡量和對比特定國際制度/國際組織的治理有效性。另有學者提煉了國際關系學界現有的針對單個國際組織有效性的評估維度，主要包括國際組織獲得國家支持的能力、有效的授權和合法的治理、組織內部官僚程序以及組織運作的結果和影響。但此類分析主要圍繞單個國際組織或國際制度，且部分模糊了國際組織與國際制度的區別。二是對國際組織績效（performance）的研究。國際組織績效即國際組織在多大程度上實現了其既定目標，以及在實現目標的過程中是否具有成本效益且響應了利益相關者的需求。有學者研究影響國際組織之間績效差異的因素，或分析某一組織在特定議題中的績效;也有相關機構如多邊組織績效評估網絡（Multilateral Organisation Performance Assessment Network）對單個多邊國際組織績效進行評估，主要涉及總結組織的歷史、使命、背景、軌跡和歷程與界定組織績效等內容。三是對具體治理議題中國際組織之間的合作及其強度進行評估，主要劃分為強、中、弱、無等程度標準。但這種對合作強度的層次劃分，未能明確合作強度與合作效果之間的邏輯關系。四是國際法領域的相關研究。該類研究探究國際組織的法律責任或國際組織在特定行動中的法律問題、國際組織對國際法的作用等，主要從應然角度分析國際組織的效率問題。但該研究更傾向于從法律視角分析國際組織的行為和結構規范，未具體評估國際組織的實踐行動。

以上研究都不同程度涉及國際組織間合作評估議題，但并不直接具體，且部分研究存在將國際組織等同于國際制度或國際機制的弊端，而且更多是探討國際組織在特定議題中的行動效果，未能從理論層面提出一套具有普遍適用性的評估體系。有鑒于此，本文尋求進一步探索組織間合作效果評估問題。從國際組織研究的知識譜系來看，該研究議程能夠在問題、方法和理論層面豐富當前國際組織的研究內容，并從組織互動視角加強對國際組織自主性的學理研究。

從整體看，研究國際組織間合作效果這一問題的現實意義有三：第一，有助于從操作層面直觀反思組織間合作的有效性。這種反思性評估的實際意義在于解構國際組織之間的合作過程，以此客觀分析國際組織間合作的實際效果。第二，作為一種基于實然的應然性分析，評估合作效果是國際組織間合作研究議程的關鍵一環，對國際組織間合作及國際制度間關系研究的推進具有重要意義。分析合作所達成的效果，就是要明確什么方面有效以及何以有效，從而積累發展國際組織間合作以及加強國際制度間互動的經驗。第三，有助于進一步拓展國際組織間合作議題以及國際組織研究的深度和廣度。例如，后續可以探究影響組織間合作強弱的變量因素、增強組織間合作效果的機制以及合作效果評估模式的適用性等。思考和解決這些問題能夠拓展國際組織間合作議題以及國際組織研究的現有范疇。

三、 評估國際組織間合作效果： 框架的設計

評估框架作為一種客觀分析工具，通常根據一套指標來分析國際組織間合作過程和結果的質量情況，因此具有一定的限定性和條件性。本文評估框架的建立主要基于兩個前提：一是框架分析對象主要為全球性政府間組織。這些國際組織間合作具有更大的多樣性、靈活性和獨立性，更適合在相對廣泛且多樣的活動領域中評析其程度和質量。二是評估結果更多是一種基于實然的反思性評估，而非應然性判斷。評估目的在于客觀全面地理解國際組織間合作模式，因此評估不涉及規范問題。評估結論遵循“全程性”的綜合分析原則，將結果性取向（國際組織間合作是否實現既定目標）與過程性取向（對國際組織間合作過程的相關數據進行收集和判斷）相結合，以糾正“當國際組織間合作未達到既定目的即一味認為組織間合作無效”的片面觀點，進而分析國際組織間合作的實際困境和發展前景。

（一） 評估指標分析

對國際組織間合作效果的評估實際上是對國際組織間合作結果和合作過程的綜合評估，因此，評估指標（evaluation index）的選取分為兩部分。首先就合作結果而言，根據“國際組織間合作是否達成目標”這一標準，將此項評估指標具體設定為“達成目標”“部分達成目標”“未達成目標”。冷戰后國際關系結構的變化結束了國際組織之間嚴格分工的狀況，使得各組織更傾向于尋求合作，目的在于實現更廣泛的目標或應對不斷出現的挑戰，抑或改進對某問題的治理方式。另一些情況下，合作本身也被視為一種目的。因此，國際組織之間就特定議題展開的合作是否達成目標，也就涉及國際組織之間是否通過協同行動促進或成功解決了該問題。

設定合作過程的評估指標則更復雜，不僅需要對國際組織間合作的范圍進行橫向分析，也需對組織間合作的程度進行縱向考察，這也是本部分所選取的衡量國際組織間合作廣度和深度的兩個維度。合作過程的廣度主要指國際組織之間的合作范圍或合作寬度，即國際組織間合作議題的密度及合作頻率和持續時間;合作過程的深度指合作的制度化和正式化程度。依據廣度和深度的不同，國際組織間合作也呈現出不同類型。一般情況下，廣度強而深度弱多指國際組織之間就不同議題僅進行淺顯的分散性合作;廣度弱而深度強則多指國際組織間就特定議題進行具體的聚焦性合作;廣度和深度均弱的情況屬于國際組織之間的弱合作或不合作類型;而國際組織之間合作的最佳類型當屬廣度強且深度強，此時國際組織之間進行強合作（見表2）。

需要說明的是，此處的“強”或“弱”具有一定的彈性意義，并非單指某一點上的強弱，即“強”涵蓋“中弱—非常強”的程度空間，而“弱”則涉及“中弱—無”的程度空間。拉斐爾·比爾曼（Rafael Biermann）認為組織間合作關系的發展維系至少有四個特點：①有規律的密切接觸;②正式或非正式的行為規則;③不同形式的有規律的合作渠道;④長期性合作?；诖?，結合國際組織間合作的具體表現，可以將廣度具體劃分為“合作頻率”“議題領域”“合作類型”等衡量指標，將深度具體化為“制度性”“行為改變數量”“組織偏好的同質化程度”“可替代資源的有效性”等衡量指標。在具體案例中，對合作廣度和合作深度的不同指標進行綜合分析，并考察各指標組合下廣度和深度的程度，由此能夠明確國際組織間的合作屬于何種類型。

1. 合作過程的廣度

國際組織間合作過程的廣度是經國際組織的互動產生的，因此該維度的指標選取主要基于操作層面。其中，合作頻率內含對時間因素的考量，指國際組織間互動是否頻繁、國際組織之間共同參與或組織的會議和活動等是否頻繁、國際組織之間是否將“合作”視為一種慣性選擇并形成一定的路徑依賴。因此，這一概念衡量的是國際組織在長期互動中的合作密度以及合作行為的普遍性程度。通過分析合作頻率，可以把握國際組織間合作是偶然性行為還是傾向性選擇，由此能判斷國際組織間合作的穩定性。一般而言，合作頻率越高，表明國際組織之間越傾向于合作，合作相對就更穩定且更可能促成協調。反之同理。

議題領域指國際組織之間合作的問題領域或重疊的議題域，是一個表示合作議題范疇和內容的橫向指標。議題領域之所以重要，一方面與其治理的難易程度有關，另一方面與衡量制度建立是否成功以及制度運作是否有效的方法有關。國際組織間合作以領域相似性和共同利益為前提，各組織的功能存在一定重疊。因此，合作議題領域越廣，表明組織間議題領域相似性越大，組織功能的重疊域也越大。領域相似性則意味著國際組織處于一個重疊問題域，但能力和資源可能不完全重疊。在合作議題領域中，常見的主要有幾種重疊：第一，當組織執行相同或相似的任務時出現的功能重疊;第二，當組織在同一地域較為活躍時導致的授權任務和地域重疊;第三，當一國同時是幾個進行合作的國際組織的成員時出現的成員重疊;第四，當組織共享技術經驗和知識基礎等時可能導致的資源重疊。

合作類型指國際組織間合作的方式和途徑是否多元。組織間合作一般主要有幾類：第一類是共享和交流信息，這是最基本的實踐方式，能夠提升組織間的透明度，從而避免意外沖突。信息交流可以是實質性的，也可以是形式主義的。參與或共同舉辦會議是共享和交流信息的重要方式之一，通過專家會議、研討會、工作坊、專題討論會、聯席會議與培訓會等形式共享信息和觀點，共同分析和評估情況，交流和討論知識及簽署文件等。第二類是尊重另一方的規則權威，尋求協調互補。如果兩個組織都積極追求互補，愿意根據另一個組織的規則調整自己的政策，組織間的協調就會進一步加強。尋求互補主要表現在各個國際組織利用自主性，就職能和任務進行分工，并且各有側重，或者相互尋求自身不具備但對方所具備的資金與職員等顯性資源或角色、技術、影響力、合法性等隱性資源。第三類是聯合行動。該方式往往表明國際組織間聯系程度相對最強，通常涉及具有共同責任和分工的項目。具體包括國際組織間的聯合聲明或倡議、呼吁、聯名信、共同行動框架、籌建聯合委員會、工作組和特派團、舉辦聯合會議、確立聯合行動項目和工作方案等。

2. 合作過程的深度

相對廣度而言，國際組織間合作過程的深度主要指組織行為改變的數量和行為改變的程度。制度化和組織偏好的同質化程度均屬于制度層面的指標，前者指國際組織之間協議的形成程度以及是否存在正式的協調機構、合作框架、合作規范或合作機制、協議等，是否為組織關系的發展制定了相關規定。國際組織之間往往通過諒解備忘錄、聯合聲明、聯絡安排或聯合工作組等方式，逐步將其合作關系制度化，進而在組織間生成一種合作共識或合作理念。組織偏好的同質化程度具體指各國際組織對合作議題的主導規范、法律和公約等的接受程度，或某一方國際組織的組織偏好是否及多大程度上擴散到另一國際組織內部。同質化程度越高，通常意味著組織間的信息傳遞和相互信任程度越高，組織間的合作意識和合作傾向也更加強烈。

行為改變數量和替代性資源的有效性屬于操作層面的指標，但分別隸屬內外兩個維度。行為改變數量是內部操作指標，指國際組織在合作過程中有多少行為發生變化，如組織間決策地位的改變、合作對象的改變、合作態度的改變等。合作過程的復雜性使得無法通過數據精確衡量該指標，因此本文傾向于從國際組織受其他國際組織的影響而作出的行為改變的多與少來確定。這一行為改變是國際組織綜合自身自主性的結果，需對不同情形具體分析：當行為改變多時，合作深度通常較強;當行為改變少時，有時是由于組織自主性較弱，因此總體服從另一個組織的偏好與安排，這在很多時候成為一種更有效的合作方式。替代性資源的有效性屬于外部操作指標，具體指與其他國際組織合作的可能性和有效性，通過考察替代性國際組織的影響力及其對同一議題的解決能力，能夠從側面了解進行合作的必要程度。任一議題內通常有不止一個相關國際組織，這使某一國際組織對合作對象有一個選擇過程。原本與國際組織A 進行合作的國際組織C經過對比衡量后，若與國際組織B的合作比與國際組織A 的合作更能達成目標，國際組織C便可能會終止或淡化與國際組織A 的合作，轉向與國際組織B合作。這表明國際組織A 和C的合作并不深入，而是一種投機式合作。而若與國際組織B的合作有效性更低，國際組織C通常會選擇或繼續選擇與國際組織A 合作，由此說明國際組織A 的不可替代性。

（二） 評估框架的建構及其邏輯關系

基于以上對各評估指標的具體分析，基本能夠建構一個相對全面的國際組織間合作評估框架。從圖1可知，各指標之間并非互不相關的，而是具有一定的內在邏輯。第一，根據選取依據的不同層次，如操作層面和制度層面、內部和外部等，各指標之間存在相互并列和連通的關系，共同構成各部分的綜合評估框架。第二，各指標分別從屬于合作結果和合作過程兩個部分，并基于各部分的不同特性進行設置，因此各指標自身具有相對獨立性和對稱性，以盡量減少指標間的重疊度。第三，各指標作為在一定時空維度下建構的不同節點，具有一定的互補性和協調性。需說明的是，評估框架的建構無意否定成員國（特別是強大的成員國）態度對國際組織及其合作關系的重要影響，更多是對國際組織的自主性進行探討。因此，本評估框架傾向于分析國際組織的自主性在選擇組織間合作關系方面的具體表現，以及由此進行的合作實踐是趨于穩定還是僅作為臨時選擇。

四、 IOM 和UNHCR在印支難民危機治理中的合作評估

基于上述評估框架，本文選取IOM 和UNHCR在東南亞難民危機即印支難民危機和羅興亞難民危機治理中的合作為案例進行評估，主要基于幾點思考：首先，IOM 和UNHCR 作為全球移徙治理領域中兩個行動最突出的全球性政府間組織，自成立以來在重疊域即難民、流離失所者等非正常移徙群體的治理問題上展開了諸多互動。其次，二者在兩次東南亞難民危機治理中的合作具有連續性，便于從歷時性角度把握合作的動態發展以及評估合作的異同。自20世紀60—70年代以來，兩次難民危機一直持續影響著東南亞地區的安全和發展。東盟的不干涉內政原則、難民形勢的復雜性以及非公約締約國等因素都迫使多數東南亞國家無力提供永久解決難民問題的有效路徑，這使得IOM 和UNHCR作為全球性治理力量得到了該區域多國的肯定，并介入東南亞難民危機治理中。二者通過協調合作，共同應對東南亞難民危機的治理問題。

（一） IOM 和UNHCR 在印支難民危機中的選擇性合作

印支難民危機可以說是冷戰以來東南亞最突出的人道主義危機，導致當時許多新獨立的東南亞國家面臨一系列挑戰。在三次印支戰爭后，大批民眾乘船或通過陸地在東南亞其他地方尋求庇護，由此形成了印支難民危機。到1979年，共有100多萬印支難民從三國逃離。此次危機使該地區的治理短板愈加凸顯，在此背景下，IOM 和UNHCR 作為主要的域外協調力量介入。

1. 協作填補治理空缺，將分包責任具體化

在20世紀70年代，東南亞在難民保護和移徙管理方面存在較大的治理空缺，各國普遍缺乏開展活動的能力和意愿，因此在印支難民危機爆發后，IOM 和UNHCR在該區域的介入得到多數國家的認可和支持。從組織發展看，二者也意識到自身在此次危機中的道德責任，因此積極接受在東南亞各國政府協調下進行責任分包。它們向各庇護國承諾在一定期限內重新安置各國所接收的難民，使相關政府相信難民問題是可解決的，并同意給予難民短暫庇護。在實踐中，IOM 和UNHCR 肩負著“執行者—協調者”的雙重角色，通過共享和匯集資金、信息等有形資源以及聲望、合法性等無形資源，形成協作關系。由此二者將分包責任進一步具體化，并加強了雙方的治理能力。

根據組織類型和組織職能的不同，IOM 和UNHCR 在應對印支難民危機中進行了具體分工。其中，UNHCR在難民保護中具有法定領導權，基于庇護國主權的框架執行印支難民身份確定、遣返和就地管理等工作，還負責與難民相關國就保護和援助等事宜簽署雙邊協定。如1975 年7 月，UNHCR與泰國政府簽署了一項協定，就向新來者提供臨時援助達成一致意見。后于1988年4月20日就庇護船民等事宜簽署諒解備忘錄。1975年9月，UNHCR與老撾政府簽署了一項協議，幫助老撾難民盡快返回原籍國。1979年5月30日，UNHCR與越南簽署關于建立有序離境的諒解備忘錄。后于1988年12月13日簽署另一份諒解備忘錄，內容涉及自愿回國者的接收和重返社會的程序安排等事項。這些雙邊協定的簽署從機制層面明確了UNHCR在與相關國家協調的基礎上對難民危機治理的實際領導權，使其在各國的實踐活動具有合法性，同時敦促各國承認難民具有庇護權，推動和領導國家政策的制定。IOM 則更側重于功能性職能，主要負責安排重新安置到第三國的后勤保障工作以及移徙過程中的各項管理工作，包括人道主義干預、關注移民健康、移徙與發展、援助自愿回國者和打擊販運者以及向移徙者提供語言培訓等。在移徙管理方面，IOM 為協助UNHCR 的難民保護工作提供了有力支持。如在1980年印支難民外逃高峰期，IOM 轉移了12萬多名難民。20世紀90年代，IOM 還為柬埔寨和越南的近9萬自愿回國者提供了后勤服務。

2. 傳播移徙管理規范，使難民問題非政治化

IOM 和UNHCR在應對印支難民危機中最顯著的一項合作努力是促使多數東南亞國家在一定程度上意識到有責任分擔和參與難民保護與援助的義務，并以不同方式接受了對難民的庇護和不駁回原則，從而使IOM 和UNHCR的庇護知識及話語更加有效且規范。自確立以來，責任分擔一直是國際難民機制的基本準則。從20世紀70年代末開始，IOM 和UNHCR在分工基礎上，通過與相關國家在庇護和援助等方面的一系列雙邊協定，對難民原籍國、庇護國和重新安置國的各自責任予以確定和協調引導?；诖耍咴谟≈щy民危機中的合作主要圍繞重新安置和遣返兩方面進行，并通過多種方式傳播制度規范。如將對難民進行重新安置作為東南亞各國臨時庇護印支難民的重要交換條件;從重新安置到自愿遣返，再到默許過境國負責非自愿遣返，對責任進行靈活解釋和實際應用;將印支難民作為其管理對象而不僅是人權受害者，由此增強二者行為的合法性，并明確移徙管理規范在該問題中的適用性和有效性;就標準、機制和執行提供協調一致的咨詢意見和培訓，并向非政府組織和公眾傳播相關知識等。由此，移徙管理規范在東南亞得以傳播，這使東南亞各國認識到印支難民移徙是一個“正?！鼻铱杀唤鉀Q的問題，并強調各國在處理移徙問題方面的合作。

在重新安置和遣返的協作進程中，IOM 和UNHCR 主要運用援助和人道主義話語使難民問題非政治化，呼吁對印支難民的關注和援助。如UNHCR高級專員讓·皮埃爾·霍克（Jean-Pierre Hocké，1986—1989年在職）于1989年6月13日在日內瓦舉行的印度支那難民國際會議上呼吁，印支難民問題的解決不僅要找到各方都能接受的解決方案，還要惠及各方的發展。隨后接任高級專員職位的緒方貞子（Sadako Ogata，1991—2000年在職）在一系列相關的國際研究講座、國際研討會及印支難民國際會議上就難民援助和人道主義精神發表講話。她呼吁對難民保護和援助的多邊人道主義救助需要得到各國政府的更多支持。她還運用鼓勵策略，強調印支三國在接受自愿遣返以及安頓遣返等事務中的變化，并高度肯定這種變化使解決方案避免持續陷入僵局。這些基于鼓勵、肯定和倡導等方式的人道主義話語成為IOM 和UNHCR在更廣泛的國際社會中呼吁援助的有效工具。

3. 通過跨議題說服，領導CPA 框架下的非正式協商進程

IOM 和UNHCR 除在國家層面開展合作外，還采用區域聯結的方式，共同推進相關協議、制度或安排的達成。在印支難民危機期間，IOM 和UNHCR在東南亞區域層面最主要且成效最突出的參與即1988—1996年實施的《印支難民綜合行動計劃》（Comprehensive Plan of Action forIndochinese Refugees，CPA）及其1979年協定。作為UNHCR與IOM 伙伴關系的實例之一，CPA 被視為一項關于難民保護的獨立倡議，幾乎完全由UNHCR主導，IOM 負責協調。在該倡議的達成和實施中，IOM 和UNHCR主要運用跨議題說服（cross-issue persuasion）②策略對各國進行政治和道德說服，以爭取國家支持。通過將相關國家感興趣的議題與它們有所回避的難民議題聯系起來，IOM 和UNHCR促使各國就后者進行合作。

CPA 的實施主要基于三種方式的合作協議：一是難民的原籍國越南愿意確保非難民的安全返回;二是該地區的第一庇護國愿意收容，而非強行遣返;三是以美國為首的域外國家愿意重新安置所有被認定為難民的人。該協議主要通過兩種方式進行議題聯結。一方面，它將三項承諾中的每一項都以另外兩項為條件;另一方面，協議的三個主要當事方中的每一方都愿意承擔其在談判中的份額，這一意愿是基于更廣泛的利益。由此，IOM 和UNHCR說服各國通過難民保護實現更多相關利益，并在CPA 的談判中將它們聯系起來。各國相信通過履行對CPA 的具體承諾，可以滿足其更廣泛的外交政策利益。其間，UNHCR 發揮了重要的非正式領導協商作用，使各國認識到難民保護與其更廣泛的利益之間的關系并采取行動;而IOM 主要負責重新安置以及為非難民群體提供多種移徙渠道等后勤事務，并在較大程度上緩解了各國的壓力。

（二） IOM 和UNHCR 在印支難民危機治理中的合作效果評估

基于前文構建的評估框架以及對合作機制的具體分析，本部分進一步對合作效果的評估問題展開分析。

1. 對合作結果的評估分析

根據IOM 和UNHCR的組織章程，二者在印支難民危機治理中合作的主要目的在于有效利用每個組織現有的專門知識、能力和潛力，為東南亞難民群體盡可能多地提供保護和援助，希冀通過自愿遣返、就地融合和重新安置等三種主要機制解決東南亞難民危機。而這一目的的實現所面臨的一個重要阻礙在于，東南亞各國及該區域普遍不承認難民，既缺乏國家法律條例，也沒有區域性行動框架，而是傾向于將難民視為“非正常移徙者”“非法移民”等。然而，IOM 和UNHCR并未因此放棄對難民保護和援助的呼吁，而是在遵循這種區域性的基礎上，通過與相關主權國家協商、引起域外國家的關注、傳播難民發展實況和難民保護基本規范等方式，盡可能地加強和推動各國對難民問題的理解與行動。就此點來看，IOM 和UNHCR在印支難民危機中盡管未說服相關國家簽署國際難民公約，但基于責任分擔原則成功說服了印尼、馬來西亞、泰國等作為第一庇護國為印支難民提供為期一年的庇護。由此，東南亞相關國家加深了對難民問題的理解和認知，并意識到協同行動對切實解決該問題的重要性。IOM 和UNHCR主要運用“責任分擔+重新安置”等難民保護規范和原則，倡導CPA 等合作框架，第一次將難民庇護國、原籍國和重新安置國以及捐助界納入統一的解決框架下，推動了印支難民危機的多方解決。因此，從合作結果看，IOM 和UNHCR在印支難民危機治理中的合作取得了一定的成效。

2. 對合作過程的評估分析

就合作過程的廣度而言，在印支難民危機中，IOM 和UNHCR 均處于發展初期，受成立時制度設計的影響，IOM 作為UNHCR 的補充性組織這一角色較為明顯。IOM 和UNHCR 的此次合作是二者在東南亞區域的首次聯合，也是二者轉向歐洲以外的區域的一項初步實踐。因此，該時期的合作頻率相對有限，尚未形成合作慣性，且主要集中于對印支難民的保護和救助，議題領域也較為固定。IOM 和UNHCR基于責任分包模式與東南亞各國協調合作，并在CPA 等非正式區域框架下推進區域合作，但整體合作類型有限，主要采取共享信息和聯合行動等方式。

從合作過程的深度看，由于處于發展初期以及首次在東南亞區域進行合作，IOM 和UNHCR 在印支難民危機中的合作暫未確立協調協議或機制，制度化程度較低。二者在合作中的組織行為改變的數量也較少，由于IOM 尚處成立初期，自主性較弱，其更多遵循和接受UNHCR 的決策和偏好，以此調整自身行為。UNHCR在難民領域處于絕對的領導地位，IOM 僅作為后勤保障工作的服務型組織，并基于協調分工，對UNHCR所界定的難民群體給予援助。這表明二者的偏好同質化程度較高，且因職責分工的互補性以及組織權威等影響，尚未有其他可替代的國際組織能夠取代IOM 和UNHCR的合作地位。

3. 評估結論

如表3所示，二者在印支難民危機治理中基本實現合作目的，但合作廣度有限，深度尚顯不足。這表明，當合作基本達成預期目的時，并不完全表明國際組織間合作必然是一種強程度的合作。IOM 和UNHCR 在印支難民危機中的合作即表明了表2中“聚焦性合作”與“弱合作”的結合。IOM 總體服從UNHCR的偏好與安排，很多時候使得二者的合作更有效，也更易于合作的展開，但綜合來看，二者的合作更多是實踐初期的嘗試，合作廣度和深度有限。因此在程度上，二者主要是一種聚焦性弱合作。正是這種弱合作模式使得IOM 和UNHCR的合作具有更多靈活性和協調性，能夠在一定的彈性空間內尋求有效的合作方式。此外，IOM 和UNHCR在該危機中所處的實踐情境尤其是東南亞區域因素也對二者達成合作目的產生了重要作用，從而產生“弱合作—強治理”效應。由此，二者在與東南亞各國和域外其他國家協調的基礎上，通過責任分擔和重新安置等機制，推動了印支難民危機的有效治理，基本達成了合作目的。

五、 IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機治理中的合作評估

從20世紀70年代以來，羅興亞難民危機先后爆發四次，造成數百萬人流離失所，成為東南亞乃至亞太地區最嚴峻的一次難民危機。盡管國際難民保護準則在20世紀末確立，且東盟已將人權保護政策制度化，但此次危機作為一個真正的區域性問題仍面臨諸多難題。特別是2015年第四波羅興亞難民危機暴發后，該危機的嚴峻性以及治理力量的不足引起IOM 和UNHCR的重視，基于在印支難民危機中的合作經驗，二者在羅興亞難民危機中同樣選擇合作。

（一） IOM 和UNHCR 在羅興亞難民危機中的合作

IOM 和UNHCR在融合區域特性與全球力量在地化發展的基礎上，形成一種難民保護及援助的非正式治理模式，以填補區域力量的治理空缺。

1. 就難民問題發表聯合聲明和建議，并協作參辦會議

IOM 和UNHCR呼吁國際社會努力和平解決羅興亞人的困境，確保為難民最終安全和體面地自愿返回創造條件。2015年5月和6月，來自緬甸和孟加拉國的5000余人遭到蛇頭遺棄而滯留船上，但沿途國家拒絕讓其上岸，致使約70人喪生海上。對此，IOM 和UNHCR 譴責三國的行為，要求不得阻止羅興亞人上岸。二者還與聯合國人權高級專員辦事處（Office ofthe United Nations High Commissioner for Human Rights）及聯合國秘書長就移民與發展問題特別代表（United Nations SRSG Migration amp;Development）共同發布聲明，稱目前最緊迫的是讓難民盡快上岸，并呼吁泰國、馬來西亞和印尼停止驅趕其領海內的難民船只，共同啟動搜救行動。此外，UNHCR與IOM 聯合聯合國毒品和犯罪問題辦公室（United NationsOffice on Drugs and Crime）于2015年5月制定了一項關于相關國家應立即采取行動應對危機的聯合建議，即“孟加拉灣和安達曼海行動建議”。隨后，該建議被納入2017年1月巴厘進程的仿真演練中。2015年5月20日，在國際壓力和媒體的嚴格審查下，三國政府發表了一份聯合聲明，稱愿意讓難民上岸，為難民提供臨時庇護和人道主義援助，但條件是國際社會在一年內安置或遣返他們。三國還派出軍艦，到海上搜救難民。盡管在一年內重新安置所有尋求庇護者顯然是無法實現的，但該聲明使這三個國家的政府能夠維護其聲譽，同時不會實質性改變其關于難民的政策和行動。在IOM 和UNHCR的共同倡議下，受非正常移徙影響的亞洲國家也紛紛向安達曼海域的難民實施人道主義救援。

此外，IOM 和UNHCR通過共同舉辦或參與同羅興亞難民危機相關的會議，致力于增強各方對羅興亞難民救助和保護的意識。2014 年4 月，UNHCR與印尼政府共同主持了一次國際研討會，以繼續堅持實踐《雅加達宣言》，IOM 一同參會。各國重申遵循責任共擔的原則應對難民問題，反對“轉移負擔”做法，并再次承諾采取一系列協調一致的實際措施。與會者還商定了制定海上救援區域準則，重點關注海上遇險和救援的定義、抵達時情況評估、安全登陸地點及難民上岸待遇標準等事宜。2015年5月和12月，二者先后共同參加關于印度洋非正常移徙問題的特別會議，積極與各國探討如何應對難民危機問題，并制定切實行動框架給予指導。2016年7月26—27日，IOM 和UNHCR在雅加達聯合舉辦難民研討會，召集區域多國參會，主要探討孟加拉灣和安達曼海域的難民問題，特別就難民鑒別、搜尋和營救以及在東南亞地區登陸行動等內容進行討論。二者為登陸難民或移民及相關國家政府提供有關庇護程序、權力和責任、環境與衛生等方面的有效信息?？紤]到該群體較高的文盲率，二者共同組織召開了綜合信息會議，分發的許多材料都采用插圖形式，以便更有效地傳遞信息。IOM 和UNHCR在這些會議中的倡議性言論以及對羅興亞難民問題的介紹和分析，一定程度上增加了與會各國對該問題的關注。

2. 注重制度化發展，協力加強國家能力建設

IOM 和UNHCR 共同參與了國家政策咨詢系統（policy advisorysystems）。二者在為印尼和馬來西亞等國提供政策知識和政策咨詢方面發揮了重要作用，這種政策咨詢可能不具有約束力，但二者通過與當地國家和非國家行為體互動并傳播政策知識，一定程度上影響決策者或地方政策顧問。自1992年以來，二者為印尼和馬來西亞政府提供了有關庇護程序、權力和責任、環境與衛生等方面的有效信息，增強各國對難民危機的認知，并為各國提供行動指南和框架。印尼政府主要依靠IOM 和UNHCR 收集有關難民和尋求庇護者的數據。這些方式一定程度上增強了東南亞各國政府在難民領域的應對和分析能力，同時也提高了IOM 和UNHCR在難民管理方面的協調和政策業務能力。由于東南亞各國意愿的弱化，這種外部政策咨詢系統尚未健全，但一定程度上推動了國家內部咨詢體系的制度化發展。

IOM 和UNHCR還倡導各國通過提供務實性援助來補充所缺少的難民立法及行政框架，以此加強印尼、馬來西亞和泰國應對難民危機的能力。如在2007年到2012年10月，這兩個機構共組織了112次為期3天的培訓工作坊，印尼法律執行局中有7000多人參加。培訓的主旨發言者包括移民當局、國家和各省警官、海軍陸戰隊高級代表、社區和航空警員、人口走私工作隊以及澳大利亞聯邦警察。另外組織了283次為期1天的工作坊，共16058人參加。2013年，兩個機構又為31343名警員、移民和當地政府官員、軍隊、檢察官和當地社區提供了培訓。這些培訓和工作坊進一步加強了相關方對難民問題的認知，比單純的技術援助產生了更大影響。此外二者也根據難民對技能的需求，協助其參加語言和計算機課程以及職業培訓。

3. 通過建立軟合作機制，推進非正式跨區域協商進程

IOM 和UNHCR共同參與的東南亞重要的區域協商進程主要有兩個，即政府間亞太協商會議（APC）和巴厘進程，二者也是亞太地區最突出的兩個區域協商進程。第一個是亞太難民、流離失所者及移民問題政府間磋商論壇（Asia-Pacific Consultations，APC），由澳大利亞和UNHCR 于1996年設立，包括東盟國家在內的24個國家政府參加了會議。該會議是亞太地區難民協商會議的第一次會議，IOM 和UNHCR 作為觀察員，為亞洲—太平洋地區各國政府提供了協商平臺。

第二個主要區域協商議程是澳大利亞和印尼在2002年成立的巴厘進程（Bali Process）機制，由兩國共同主持，IOM 和UNHCR作為正式成員。該進程前期集中關注走私和人口販賣問題，隨后UNHCR 致力于強化巴厘進程內各國對該區域難民保護問題的關注，并于2009年成功將難民問題納入巴厘進程議程中。2010年11月底，UNHCR 提議制定一項區域合作框架，即一套“共同諒解”，以應對非正常遷徙者和尋求庇護者問題。IOM 和UNHCR更密切地融入了該進程，特別是為了強化區域合作框架概念，在2012年合作建立了一個區域支助辦事處（二者任秘書處），以促進合作框架的區域化。盡管從區域協商進程的實際效果看，巴厘進程未能實現對羅興亞難民問題的實質解決，也未有效打擊跨國犯罪網絡，但IOM 和UNHCR的協調合作仍在相關方之中培育了一種共同應對的認知。

（二） IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機治理中的合作效果評估

對此次危機中IOM 和UNHCR的合作評估同樣需結合評估框架，對特定評估指標逐一進行分析。

1. 對合作結果的評估分析

在羅興亞難民危機中，IOM 和UNHCR 合作目標的實現受到更大的阻擾?；诓桓缮娉蓡T國內政原則，東南亞相關國家傾向于將羅興亞群體視為緬甸內政問題，更多稱其為“非法移民”“非正常移徙者”等而不予正視。在印支難民危機合作治理的經驗基礎上，IOM 和UNHCR同樣進行分工協調，對羅興亞難民予以較多事實上的保護和援助。但由于東南亞多數國家的不予承認和逃避作為，二者的協調合作未能有效推動羅興亞難民危機的解決，也未能說服相關東南亞國家簽署國際難民公約并承認難民問題。至今，針對羅興亞難民問題依舊未制定出有效解決方案，人道主義安全與主權的矛盾仍存在于東南亞部分國家中。總之，從合作結果看，IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機中的合作效果不甚明顯。然而這一結果并非意味著IOM 和UNHCR的合作無作用或無意義，也不能由此斷定全球性政府間組織在區域實踐的失敗。在二者的多方協調下，東南亞相關國家從不作為轉變為將羅興亞難民納入非正常移徙群體框架內，并最終同意將難民議題納入巴厘進程框架中，這表明二者部分實現了其合作目的，并為該危機爭取到了更多區域和國際層面的關注。

2. 對合作過程的評估分析

就合作過程的廣度而言，IOM 和UNHCR 在羅興亞難民危機治理中的合作廣度有所擴大?；谌驅用娴膶嵺`以及印支難民危機的合作經驗，二者更傾向于將合作作為一種慣性選擇，聯合行動的頻率逐漸增加，如采取聯合聲明/倡議/呼吁、簽署聯名信、確立聯合行動框架等方式。就議題領域而言，二者在該時期將難民范圍從公約性難民進一步擴展到強迫移徙群體，由此包含了不被東南亞區域認可的羅興亞難民，并開始關注羅興亞難民的發展問題。IOM 和UNHCR的合作類型更加多樣，不僅包括操作層面的合作方式，同時運用制度層面的合作方式，由此將二者合作關系進一步制度化和正式化。

從合作過程的深度來看，在羅興亞難民危機前，IOM 和UNHCR 已持續互動數十年，二者組織規范化的發展經驗使其通過確立聯合行動框架、協調機制等，逐步將合作實踐規范化、制度化。隨著IOM 在全球移徙領域的日益發展，其不斷弱化作為UNHCR 補充性組織的“后勤”角色，并于2016年正式成為聯合國相關組織，由此進一步發展為全球移徙領域的權威性國際組織。這使其在羅興亞難民危機中具有更大的自主性，并與UNHCR 的地位更加對等，逐步參與一定的行動決策，從而出現了較印支難民危機中更多的行為改變。UNHCR也逐漸遵循IOM 在移民管理領域的主導權威，并在擴展議題領域和影響力的同時鞏固組織的核心職責。由此，二者在該時期分別明確了在難民領域和移民領域的組織偏好，組織同質性有所弱化。在可替代性資源方面，盡管聯合國人權高專辦、聯合國毒品和犯罪問題辦公室等國際組織也開始介入，IOM 和UNHCR的替代性資源有所增加，但這些組織的活動范圍和參與度有限，二者仍是彼此在難民問題領域的更適宜的合作伙伴。

3. 評估結論

總體看，IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機治理中部分實現了合作目的且合作程度比印支難民危機時期更強，但核心目的尚未達成（見表4）。案例表明，當IOM 和UNHCR未完全達成合作目的時，并不意味著合作無效或無意義，其具體合作也不一定是松散的、弱程度的，而是出現“強合作—弱治理”的結果。由此可見，IOM 和UNHCR 合作關系的制度化與二者合作的有效性不存在必然的正向關系，即高制度化在某些情況下也可能阻礙國際組織間合作的成效。

盡管強合作未能導致強治理，但仍需肯定IOM 和UNHCR 合作的意義。全球變化促使國際組織開展合作，由此產生的合作伙伴成為國際事務中一個新興的善治規范。倡導國際組織間加強合作，一是能夠強化組織的政策自治能力，因為只有事實上而不僅僅是法律上的政策自治才能產生有效結果。二是能夠使組織間共享資源，提高組織行動效率。三是通過增強合作，盡可能實現治理目標?？傊膭顕H組織間加強合作，是合作目的達成或獲得有效治理的必要條件，也是國際組織協助應對區域問題的一種重要路徑。羅興亞難民問題從東南亞區域向全球其他地區的擴散，凸顯了一個重要的國際政治問題，即世界秩序越自由，邊界意識反而更強，難民危機所面臨的挑戰越大。在此背景下，IOM 和UNHCR的合作努力顯得尤為可貴。因此，對二者合作效果的評估不能僅從結果來斷定，而要基于綜合評估框架，客觀全面地理解其合作效果。

六、 結論

在關注國際組織間合作這一現象的基礎上，本文重點考察如何評估國際組織間合作效果，以此探討國際組織在何種條件下合作效果更突出的一般規律。實證研究發現，盡管IOM 和UNHCR在不同時期的東南亞難民危機治理中都選擇了合作，但合作結果不同。對于如何客觀看待IOM 和UNHCR間的合作效果，本文遵循“全程性”的綜合分析原則，初步提出了一種相對系統的國際組織間合作效果評估框架。評估框架具體分為對國際組織間合作結果和合作過程的評估，并依據特定維度擇取相應的評估指標，通過綜合分析得出最終結論?；谠撛u估框架，本文對IOM 和UNHCR在東南亞難民危機治理中的合作進行評估：IOM 和UNHCR在東南亞難民危機治理中的合作主要體現在對印支難民危機事件和羅興亞難民危機事件的應對中，二者在印支難民危機事件中基本實現了合作目的，但合作程度較弱;在羅興亞難民危機事件中，二者僅部分完成合作目的，核心目的未達成，然而合作程度相對較強。評估框架的一個重要意義在于，當合作程度與合作結果非正向相關時，需要進一步具體反思和解析合作過程，以客觀評判國際組織間合作。

當然，治理的成效不僅取決于國際組織的共同努力，有時還取決于其他情境要素，其中，國際組織間合作所處的實踐情境即執行任務環境（taskenvironments）是解釋這種非正向關系的一個主要變量。這種執行任務環境既包括問題本身的復雜和困難程度，也包括區域特性，二者均對國際組織的合作成效產生重要影響。需說明的是，本文重點在于通過建構一套評估框架來檢驗國際組織間合作效果，以便當出現合作程度與合作效果呈非正向關系時，能夠更加理性地認知和評價國際組織間合作。而影響國際組織間合作效果的主要因素這一問題屬于另一項重要議題，需要對變量關系做深入細致的分析。為聚焦核心問題以及受篇幅限制，本文未對該問題做進一步展開，僅在文中提出初步假設：國際組織所處的執行任務環境對國際組織間互動及其行為選擇具有關鍵影響。這無疑是國際組織間合作關系研究的另一個重要問題，需要接下來更多的研究和論證。

整體來看，評估國際組織間合作效果具有重要的學理和現實意義，是國際組織研究中不可忽視的一項關鍵議題。對組織間合作效果進行綜合評估，一方面有助于客觀考察組織之間合作的實際質量和效果，另一方面便于從評估過程中反思國際組織之間的合作困境———如合作失靈或合作過剩所導致的合作低效，以及促進或阻礙國際組織間合作的諸因素。在此實證研究基礎上，為加強國際組織間合作提供更加切實有效、符合善治規范的合作路徑和治理方案成為可能。在進一步研究中，可用該評估框架分析更多國際組織間合作的案例，并從中提煉國際組織間合作的一般規律，分析解決合作困境的可行路徑。一種大膽思考是，本文所提出的評估框架若能夠被納入國際組織的職權范圍或合作中的國際組織的工作計劃中，將一定程度上有助于國際組織間建立有效的合作結構，以進一步助力國際組織協調目標的達成。