城市的本質與規劃的要義：新時代的元思考

摘要：國土空間規劃體系的建立對城市規劃學科定位提出新的要求，故需對城市規劃學科進行元思考。直觀認知上，城市是人們生產生活的場所，而其實質則是人類展開大規模社會協作網絡的載體，是人們根據生存繁衍需求而生產出來的主客體統一的“第三空間”。規劃是具有高級意識活動的人類規范種群自發自組織行為來趨利避害的行為，是根據群體共預期建立起來的秩序。規劃需以法治為基礎，為實現群體共預期的秩序而施行干預行為；城市規劃是為了回應城市問題而從空間角度提出的解決方案和控制機制，是建構空間秩序的理性行動。新時代中國城市規劃學科研究仍應固本守元，科學理性地編制城市規劃成果，以指導、規范和調整當前的土地開發使用活動，并主動減少因未來的不確定性而可能對高質量生產生活帶來的沖擊。

關鍵詞：城市本質；規劃實質；中國城市規劃研究；新時代

文章編號 1673-8985（2024）03-0121-07 中圖分類號 TU981 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240318

0 引言

根據第七次全國人口普查數據，2020年底我國城市常住人口比重達到63.89%。我國社會經濟從“鄉土中國”加快轉型為“城市中國”。隨著我國進入“城市新時代”，一方面城市政府和居民對城市規劃提出新期待和新要求；另一方面城市規劃學科自身定位思考及相關知識體系建立也需要適應新時代的新要求。與此同時，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發[2019]18號）要求將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃和生態環境保護規劃等涉及土地、空間類的規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。原本就因存在多重問題而面臨改革壓力的城市規劃，在新時代下的國土空間規劃體系中如何定位，亟待探討。

某一領域的知識誕生及其學科體系的建立，往往是回應當時社會出現的一些重大問題。人類社會所面臨的問題會因發展而不斷改變，學科體系也必將隨之演變，兩者就像是細胞中的DNA雙螺旋狀，隨著面臨的問題在不斷地往前螺旋式演化，答案也將呈不斷地螺旋式演化之勢，將兩條鏈黏附在一起的是學科元問題[1]。當代中國城市建設規劃中從歐美國家引進并運用的知識，在呼應不同時代問題的情境下逐步形成，已然是一個復雜的綜合系統[2]。在新時代下，從元視角審視城市的本質和規劃的要義，有助于城市規劃發展的“守本固元”，有助于探索建立中國城市規劃知識體系[3]。

1 城市的本質：人類的創造物

在最基本的哲學認識論問題上，經典的主客體二分思維一直指導著人類認知這個世界：在人類主體之外存在一個真實的客觀世界，客觀世界的運行遵循著某種不以人的意志為轉移的客觀規律，人類可以認知規律、運用規律，但不可改變規律。需進一步擴展的認知是，人類不僅僅是客觀世界的觀察者，還是客觀世界的建構者。在人類生活的環境這個人類主體之外的真實客體中，不僅有本已存在的自然環境，還有我們人類為自身更好的生存繁衍需要而創造的環境。城市和鄉村就是這樣一個由人類意識而創造出來的真實客體，是“主觀建造的客觀”。

從生物學意義上說，城市是人類的巢穴①，是人為自己創造的生存環境。其本質是為滿足人類生存和繁衍的本能需求而建造的人工環境[4-5]，在創造過程中展現人性，是人性的物化和延伸[6]。“城”，盛民、長業也，“市”，互通有無、交流交往也。城市不僅是容納勞動力以從事生產之地，而且應是交流思想、科創文創之源，更應該是人類美好生活之所。誠如亞里士多德所說：“人們來到城市，是為了更好地生活。”[7]

1.1 城市是人類的大設計

作為一種在地球上生存和繁衍的生物，人類會本能地為自己的生物性需求創造巢穴。如果說住宅、公共建筑等形式的構筑物是單個巢穴，那么城市就是無數個巢穴的集合體，或稱大巢穴，即為無數個人所建的構筑物和生活其中的人的聚集體。建筑和城市是由人所創建的，必然體現著人的意識、認知及其內在的價值追求，因此城市的本質是人性的物化和延伸，是一個裝載著人類社會文化追求的容器。歷史上展現政治權力的城市——首都，通常會被統治者賦予某種理性形式，如中國古代的《周禮·考工記》中記載的城市建設形制，還有近現代新建的澳大利亞的堪培拉、巴西的巴西利亞和美國的華盛頓等城市。理想城市范式展現著人類對宇宙秩序法則的理解。工業革命后的城市規劃與建設體現著資本繁殖機制。無論是來自神的指引、統治階級的意志還是資本繁殖的需要，城市是人類的大設計，建構了一種體現人類文明的秩序。

人創造了城市，城市也反過來創造了人。因為城市是人生產生活的環境，人的精神思想是在城市環境中逐漸成型的，城市具有“包涵各種各樣文化的能力”來孕育、產生各種新的文明。城市的創建、完善與成熟體現著人類認知的進步和人類大規模社會的有序化，體現著人性的善。一座長時間存在且不斷發展的城市，一定是其最初的設計形態和模式能很好地適應人類文明發展及社會需求，如生產技術的進步和生活形態的變化等。如果城市出現衰退、破敗甚至毀滅，則是人性的惡使然[8]。城市是一座有靈性的藝術品，城市最重要的因素并不是經濟的發展、城市的規模、人口的數量，而是藝術、文化和人文精神的塑造[9]。因此，城市是人在時間和空間中創造的構筑物集合，是凝聚著時間和場所的統一體。

1.2 城市是主客體統一的“第三空間”

當今社會對城市本質的認知出現多樣化趨勢，值得一提的是城市的本質被定義為“第三空間”。從城市社會學家列斐伏爾（Henri Lefebvre） ②到城市地理學家索亞（Edward W. Soja） ③都認為：古往今來，人始終是空間性的存在，始終是在從事空間性的社會建構，從事空間與場所、疆域與區域、環境與居所的生產[10]。在人的自然性和社會性之外，還存在有一個被忽略的第三性——人的空間性。

在“人是自然性和社會性的統一”這一認知下，對城市本質的認知則是：人所創造的城市是自然環境和人工環境的統一體。這雖然打破了傳統唯物主義哲學的“主觀—客觀”“唯物—唯心”的兩元關系，出現了“第三元”，即“主觀建造的客觀”，但人的空間性被忽略了。

列斐伏爾對人的空間性有其獨特的邏輯。人類社會的建構過程是發生在空間中的，空間不僅是物理學意義中的實在與泛在，也是人類構筑物形式的存在，更是社會關系建構社會網絡的容器。這個具有物質屬性的空間，由于容納著人類活動而被人賦予精神屬性。人類活動在空間中發生，不僅這個活動有意義，而且容納這個活動的空間也具有意義。空間的精神屬性相較于其物質屬性對人類而言更有意義，比如住宅——這個“家”，生我養我的村莊、城鎮——這個“故鄉”。所以，“第二空間”既不是客體也不是主體，既是主體也是客體。唯有強調基于人的空間性，認知城市作為“第三空間”，我們才能更好地認識當代城市發展的價值取向和實踐意義[11]。

在列斐伏爾的概念體系中，“第一空間”是自然的存在，即意識之外、自在的、具有物質基礎的空間。“第二空間”是觀念中的存在，即意識中的空間，是人感知到的或想象的空間；同一個“第一空間”可在不同的意識形態下，產生不同的“第二空間”。“第三空間”是結合自然空間和意識空間所形成的空間，既有自然物質屬性，也有意識形態屬性，是根據“第二空間”所創造的“第一空間”。“第三空間”既結合又超越前兩者，在不同的意識形態下具有不同的意義。

在我國當前的城市建設和更新過程中，城市空間所具有或所被賦予的意義越來越受到認可，這個意義就是文化。歷史文化名城或歷史街區要保留其歷史格局和歷史風貌，比如“唐風”“宋制”“清式”等。甚至一些新建的如以文化旅游為活動內容的街區，試圖復制某種古代建筑樣式、反映古代文化來滿足游客的好奇心。空間所承載的意義絕非是原本的古代意義，而需要重新賦予其現代意義[12]。

1.3 城市是社會分工協作效率最高的載體

人類相較于動物界其他生物，之所以會形成由諸多單一性的集體組成的多樣性社會，是因為人與人間的分工協作④。人類的分工協作使得這個星球成為“人類星球”。分工協作可以借助他方力量擴大自己獲取資源的力量，從而比自己單獨行動獲得更多資源，帶來收益遞增。分工協作可以提升資源的生產效率和利用效率，有規模優勢的集體會在資源競爭中處于有利地位。

在現代國家體系中，不同國家的社會經濟發達程度與城市化率高度相關。先行發達起來的歐美國家以及成功步入發達經濟體的東亞國家，無一不是生活在城市中的人口占據主體地位。一個農民離開農村來到大城市打工，實質就是離開原來農村的分工協作體系，加入城市的分工協作體系中。他們之所以這樣，是因為城市相較于農村，可使分工協作的效率遠遠高于農村，在城市打工有利可圖。正是因為大家一致的趨利避害動機，使得人們愿意走到一起，部分人開飯館做飯、部分人開服裝廠做衣服、部分人開房地產公司建房子、部分人辦學校提供教育，然后大家通過交換勞動成果來滿足每個人的多重需要，即參與分工協作的個體通過交易來分配勞動成果。城市是大量人口集聚在一起分工協作效率最高的載體[13]。

英國在17世紀—19世紀出現的大規模農村人口轉移至城市的現象（即所謂的“城市化”），就是因為工場手工業、機器大生產的生產技術階段需要城市這樣的分工協作效率最高的載體。由于城市的人口密度高、人口異質性高，在有限的城市范圍內，彼此間的交互機會呈現幾何級數的增長，交互機會的增加就會產生“涌現”機制。有“涌現”就會出現創新，有創新就會進一步深化分工的程度，從而出現新的專業領域，如此周而復始。城市不僅是協作效率最高的載體，而且是分工深化的溫床。

城市是人類建立大規模高效協作網絡的最佳載體，每個城市居民都是網中人，也是織網人。這張網可以是可見的城市景觀及空間布局的有形之網，也可以是人與人信息交流的無形之網。這張社會分工協作之網會因城市人口規模的擴大而其結點呈現幾何級數地增多。聯結越復雜，聯系效率會更高，創新“涌現”機制的作用越大。

2 規劃的要義：建構空間秩序的理性行動

趨利避害是所有生物的本能行為，主動的趨利避害是有意識的生物為提高生存繁衍效率而做出的行為，規范生物種群的自發自組織行為來趨利避害是人類這種具有高級意識活動的生物的獨有行為。不同的人類群體有不同的規范要求，就會形成不同的行為模式，這種固化中的行為模式或者說人造的直覺（artificial instincts）被稱為“文化”（culture）。因此，文化是人類主動的、有目的的設計，是人類蓄意為之的結果。自然界的物種演化是通過自然選擇機制進行的，自然選擇機制的本質是清除不適應環境的種類或個體，而不是靠主動設計改造環境以更好地生存。因此，物種特征向更簡單還是更復雜的方向演化，取決于其物種特征是否適應環境。具有意識的人類，在星球上生存繁衍而逐漸形成的文化，其進化機制的核心是通過交流而發生變異或者稱為創新。創新模式是在原有基礎上發生，必然超越原有特征和功能，因此具有累積性和方向性，人類的文化系統因而會越來越龐大、越來越復雜、越來越精致。根據過去積累的經驗與現在面臨的困境或問題，人類會主動思考未來會怎樣、如何做會趨利避害。作為存活策略的一部分，應對困境所做的事后反應就是確立目標以在困境下趨利避害。因此，規劃這種高級的意識行為就是人類的本能驅使所致的行為。

在中文語境中，描述“設定未來目標達成趨利避害結果”的行為的詞匯還有計劃、策劃、謀劃、籌劃與企劃等。計劃是管理學領域用語，是指根據對組織外部環境與內部條件的分析，提出在未來一定時期（如年、季度或月）內要達到的行動目標和實現目標的方案途徑。策劃是指企業或組織針對某項產品或某個項目，在充分調查市場環境及相關聯的環境的基礎上，為更好地應對市場需求而制訂的關于產品設計、生產和銷售等的文案。謀劃和籌劃在中文語境中只是動詞，指向某一動作，并不包含動作結果。企劃則是企業發展計劃的縮寫。

雖然英語詞匯中，plan有“規劃”和“計劃”的含義，但中文的“規劃”一詞含義涉及空間或者說更側重于事物在空間中的運行狀態，是對特定領域未來長遠的發展做系統性、整體性或根本性的思考和考量，比如教育規劃、產業規劃、住房規劃、經濟規劃甚至防災救災規劃等。狹義的“規劃”通常是指與土地利用和城市開發建設相關的、涉及空間美學設計的行動方案，如用地規劃、城市總體規劃，通常是包括大量空間類圖紙的文案，簡寫為“規劃”。

規劃就是按照預先設想來規范和調整現在的行動以主動地影響和掌控未來，而不是隨時間之河被動地流動到未來，是試圖控制我們的行動所帶來的后果的行為。所以說，規劃是通過有意識的干預，使其朝向一個更好的方向發展，或者在該方向的發展軌跡上加快或減慢其發展的速度[14]。

2.1 秩序與規劃

理性主義世界觀認為，萬物運動皆有規律。事物運行的狀態稱為秩序，有秩序是指有規律可循，運行狀態顯示出某種規則性；無序則是表示事物運行處于混亂狀態，辨識不出其規則性，隨機無序或混沌。自然界中的秩序與由人組成的社會秩序存在本質性的區別，認知途徑和干預方式是不同的[15]。

人類心智模式有偏好秩序的本能。可以識別的秩序會給心智帶來某種愉悅感，對有秩序的事物我們表現出親近。因為有秩序意味著人們在認知事物時具有某種確定性，并帶來搜索成本的節約；而對無序的事物或狀態我們會表現出厭惡的情緒，因為無秩序則是完全的不確定性，這類事物不僅增加了我們認識和把握的難度，而且搜索成本巨大。秩序能夠降低人們對于世界的把握難度，能節約人們認知事物的成本，因為秩序所具有的規則性有助于人類形成對未來的穩定預期[16]。

社會秩序有兩種；一種是組織過的秩序 （organized order），另一種是自發秩序（spontaneous order）。自發秩序也被稱為自組織秩序，是從表面看似混亂中自發出現的秩序，通常用于描述個體在由他們組合而成的社會中非人為刻意產生的各種社會秩序，如自由市場經濟秩序和城市道路上的交通秩序，無數個決策主體根據自己的需求和周遭情況做出的行為。自組織秩序是無數個主體間自發建立起來的聯系網絡，是“人類行動的結果，而非人類設計的結果”，無人能控制無標度網絡。由人類創造和控制的組織秩序則是層級網絡，是人有意識建構起來的秩序，建立該秩序的目的就是更有效率地趨利避害。

有秩序就會有規則，有規則就會有預期，有預期就會減少不確定性。這里的規則不是具體的，而是觀念上的，更多地表現為一種理念，規則的外化行為就表現出秩序。把目光引向未來，為未來建立秩序就是規劃的核心要義。規劃就是可以通過建立規則為未來創造新的秩序，并達成社會共識，建立群體共預期。

2.2 群體共預期與規劃

由個體組成的群體社會需要在一個共同的“第三空間”中生存和發展。群體社會作為一個統一整體，需要各類個體和群體在各自的認識、判斷和利益爭取的基礎上進行相互溝通學習，形成共同的預期。之所以大一統社會的文明有競爭力且能存續下來，是因為這個大一統社會的群體規模足夠大且有秩序，即能形成大規模的群體共預期。

群體共預期就是形成共同的發展目標。就任何公共事務而言，共同的未來目標通常就是一個社會所發展的方向所在。為了促使社會朝著期望的方向更有效率地發展，必須通過設立社會達成共識的目標以形成群體共預期。形成群體共預期能使得社會達成共識，在行動上和資源配置上不僅能減少沖突，而且可以讓大家行動步調一致，明白如何進行最佳資源配置以實現共同目標，明白哪一種過程、策略或社會結構更好或更糟。若沒有共識目標，人們的行動會相互矛盾。只有當人們被告知自己在整個計劃中的位置和作用時，他們才會按照期望正確行事。

作為控制行為后果的規劃，要求對未來目標有明確的描述，并提出一系列為了達成目標在時間維度上展開的、相互關聯的行動。如我國的“國民經濟和社會發展五年規劃綱要”（如“十四五”規劃），就是國家針對重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等所做出的規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。不僅在國家層面如此，在地方以及各個領域、各個行業也制定相應的五年規劃，以在符合國家整體目標和方向下實現各地方、各領域和各產業的發展目標，形成不同群體的共預期。

2.3 理性與規劃

當一個群體有能力促成意愿中的后果得以出現，實現預期目標，或者說在實現預期目標的過程中，群體共預期始終沒有變化，支配著人們行動的一致性和資源配置的有效性，那么規劃不僅是有效的，而且是成功的。但是，為什么預期目標在群體中能最大規模地達成共識？如果說，預期目標只是少數人的目標，或者說，現在行動所造成的后果是無法預測的，特定目標的實現只能依靠偶然性，那么這種預期目標顯然無法達成群體共預期。只有基于理性的規劃目標才能達成共識。古羅馬的著名哲人西塞羅（Cicero）[17]說：“那唯一把我們提升到其他動物之上，使我們能夠推論、證明、反駁、討論和解決問題的是理性。理性使人的語言和習慣有一種天然的一致性，理性推動個人，從友誼和親情開始，擴大他的利益，首先與他的同胞，然后再與全人類構成社會聯系。”

中文“理性”一詞所對應的英文詞匯有“reason”和“rationality”，具體指“可推理”或者“合乎情理”。通常是指針對共同界定的問題，通過有說服力的證據和符合邏輯的推理取得共識并付諸行動，以實現社會群體確立的目標。所提出的規劃目標“合乎情理”，當然能取得社會共識。如果規劃目標是根據推理得出的，那么就必須基于因果關系。設定的未來目標是根據現狀趨勢進行因果推斷，需要明確的因果關系以支撐預期目標是符合理性的。因此，做出的規劃一定是理性的、符合邏輯的，是通過推導得出來的。

如果存在一個共同的目標，不僅要求規劃設立的預期目標符合理性，而且在實現目標的行動中也應該是理性的。為了實現群體共預期目標，需要人與人之間的分工協作。不論是否存在行動分工，都必須通過協作把個人的力量聯結成集體的力量。協作就是不同的人或者行動參與者，為了一個共同的行動目標，在適當的時間、方位，以適當的方式參與到行動中來。人們不能同時為截然相反的目標工作，政策之間也應該是相互支撐而不是互相沖突的。因此，規劃帶來的協作是有效率的而不是散亂的，一致的而不是矛盾的。規劃是理性的，要求實現規劃預期目標所需配置的資源是有效率的，以最少的資源實現目標，避免資源的重復、交叉和冗余。

需要知道的是，人類在運用因果關系的知識是有限的、不完全的。規劃是理性的，但并不意味著理性的規劃就猶如自然科學中的普適真理。隨著條件的變化而改變規劃，并不意味著城市的發展就不是理性決策的結果。

2.4 權力與規劃

規劃所形成的群體共預期不是所有人都認可的，是大多數人有限的共識。要實現群體共預期目標，就需要協作。協作是把薄弱的個人力量聯結成強大的集體力量，這種聯結必須是高效的和穩定的。規劃所設定的目標僅是大多數人的共識，并不是所有人的共識，再大規模的群體也不是包含所有人的群體，群體內必然存在分歧或對立。一旦對預期社會目標的分歧大到無法統一的時候，此時，如果不具備使得別人改變其意愿的能力，就不可能有規劃，更無法實施規劃方案以達成目標。

當群體內部出現分歧時，有人無意愿參與到協作中來，但為實現群體共預期目標，又必須有這些人的參與，則需要通過強制或命令等方式來實現協作。權力即表現為不以對象意志為轉移而改變其行為的能力。某種意義上說，做規劃就是要影響他人行動，特別是影響那些會帶來負面影響、對社會有危害的行為。規劃需要權力以維持未來目標在當下的重要性，即既要依法行使公權力，也要尊重和保護合法的私權利。規劃的實施需要基于法治，與建成法治國家、法治政府、法治社會的目標相契合。

規劃的作用是依法運用公權力對國土空間資源加以配置和管控，這必定會涉及對社會的干預⑤。干預社會的本質就是有目的地改造社會，協助設計并形成更美好的城市社會。規劃和政策一樣，以維護公眾利益和公權力為基礎。政府依據法定程序制定必要的政策及規劃，組織和干預社會經濟活動；法定規劃和依法做出的規劃許可等具有強制執行力，這是實現群體共預期和達成社會改善目的等的有效途徑（見圖1）。

3 新時代城市規劃學科需要關注的若干問題

人類之所以在某個領域會憑借自己的意識建立一門學科，是因為可以有目的地回應群體生存和繁衍所面臨的關切，從而進行知識的系統性生產。城市是人類作為群居性動物的巢穴，是人們有意識地設計并建造起來以滿足生存和發展所需。現代城市規劃學科的誕生是回應工業化帶來的快速城市化問題，如傳染病、上下水、交通、產業工人寄居條件等。毫無疑問，城市作為人類有意識創造設計的“第三空間”，發生在其中的任何社會問題都有空間性。城市規劃之所以能成為一項公共政策，在于其從獨特的空間角度參與解決社會性問題，能通過改造空間為解決社會問題提供工具[18]。

在《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。明確界定國土空間規劃的任務是“整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間”。研究科學劃定城鎮空間、農業空間和生態空間“三區”和城鎮開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線“三線”，是國土空間規劃的核心工作（見圖2）。

在此規劃體系下，城市規劃（urban plan-ning）只是涉及規劃業務（plans）的諸多學科中以規劃為學科名稱的學科。這并不意味著城市規劃學科要提供編制以上規劃所需的全部知識，特別是專項規劃中所涉及的專業領域，如產業規劃、交通運輸規劃、教育規劃等；也不意味著城市規劃研究的對象要從人類有意識創造設計的“第三空間”擴展到包含山水林田湖草沙等“原本就在的”自然要素的全域空間；更不意味著城市規劃學科要更名為國土空間規劃[19]。

毋庸諱言，我國社會經濟發展正在步入“城市時代”。安頓好絕大多數人口在城市中的生產和生活，是新時代中國城市發展的嚴重關切，當代中國城市規劃研究回應這些關切，才是學科發展生生不息的源泉。

基于以上對城市本質和規劃要義的分析，以及城市規劃研究要回應社會關切，筆者從元思考角度提出當代中國城市規劃研究的幾處著力點。

3.1 研究當代中國的“第三空間”

構成一個學科的基礎是其對某一領域回應社會需求而做的研究。人類開展大規模分工協作而創造了城市這個人工構筑物集中承載地，城市規劃是為了回應人們在城市中追求空間秩序和意義的需求而產生的。所以具有意象和意義的“第三空間”才是城市規劃學科研究的領域。

當代中國城市規劃所研究的“第三空間”中的主體仍然是城鎮空間及相關資源、要素。城鎮空間不僅包括在國土空間規劃中劃定的城鎮開發邊界所圍合的區域，而且包括支撐城鎮空間運行并不斷發展的相關資源或空間，如郊野公園、郊區村莊及耕地、市政設施等線狀空間和一般自然生態空間等，成為城鎮空間發揮相關功能不可缺少的一部分，共同構成城鎮功能整體。這些支撐城鎮功能發揮的相關資源或空間與城鎮開發邊界范圍內的“城”，均是城市規劃研究的“第三空間”。

盡管絕大多數的人口在城鎮空間中生產生活，但仍有一定比例的人口在農業空間中生產生活，因此滿足人類在鄉村生產生活的空間及相關要素也是具有意義和意象的“第三空間”。城市規劃更名為城鄉規劃，是一次不改學科內核及內在邏輯的研究擴展。

3.2 建構或優化城市空間秩序

城市作為載體要服務于人類分工協作追求高效率的需要，就必須有秩序，需通過規劃設計有意識地建構空間秩序。

當代中國實施的城市土地有償使用制度決定了不同區位的城市土地具有不同的價值及使用方式。市場機制是資源高效配置的有效手段，所以按照市場經濟學原則研究如何配置城市土地資源及建構相應的空間秩序是當代中國城市規劃研究的重要任務。

如今城市聚居了越來越多的貧富差距顯著的各階層人群和文化差異顯著的各民族人口，需按照“人以群分”的方式來滿足不同收入階層、不同民族種族的人群的居住需求，并建構有助于減少因差異或差距帶來的矛盾沖突的空間秩序。

在城市的公共事務領域里，政府管理機構、社會服務機構或公司企業等都將在城市中占據某一區位。各機構在城市公共事務中的地位決定了其在城市中的空間位次。歷史上不少城市都是王權建筑或教堂在城鎮空間中居統治地位，不僅占據中心位置，而且統治著天際線最高位。資本主義時代的城市則通常是高聳入云的企業辦公大樓決定著城市的天際線。按照社會主義市場經濟原則規劃建設的中國城市，其各機構在城市空間中的區位次序是城市空間秩序建構的重要任務。

行進在有秩序的城市實體空間中會產生美感。作為創造設計的主客體統一的“第三空間”，追求視覺意義上空間美學秩序是城市規劃研究應有之義。城市規劃學科的分支——城市設計的主體任務就是研究構建基于視覺藝術上的空間秩序。

3.3 形成新時代城市發展的共預期

一個時代有一個時代對城市發展的群體共預期。在快速城市化階段，城市發展肩負著經濟發展的重任，如何快速擴張城市用地規模以容納更多的人來生產生活從而發展經濟是城市規劃研究的內在責任。城市化與工業化互為支撐，共同推動經濟的快速發展是彼時中國人民的共同追求。30多年的城市經濟飛速發展也帶來一系列問題，如高密度的城市生活模式難免引發空間沖突、文化摩擦、資源短缺和環境污染等。城市若繼續無序擴展，或這些問題如果未得到控制，就會侵蝕城市的活力，影響城市生活的質量，且會反噬社會經濟發展所取得的成果。因此，和諧共生的“生態文明”是當代中國城市發展的群體共預期，在城鎮空間中努力實現生產、生活、生態“三生融合”發展，并使得“城市，讓生活更美好”。建設“生態文明”的城市需要從生產方式、生活方式、社會形態和制度架構等方面進行系統性的綜合考慮，是一種城市發展的范式轉換。

在新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在步入城市時代的中國，城市是人民群眾生產生活的主體空間，規劃建設更高質量的人民城市成為新時代的群體共預期。

3.4 城市規劃遵循公共理性

一塊土地之所以會產生價值，是因為周邊存在與其功能相聯系且匹配適應的土地使用功能。城市土地的功能開發及其使用事關他者，城市規劃因此是公共領域內的事務。隨著我國社會形態由“單位型”社會向復雜多元的“城市型”社會的加速轉型，城市土地的開發使用及其更新變化涉及復雜的私有物業產權關系、社會關系網絡等。當代城市規劃的主要內容已由市政工程和物質形態設計的技術領域走向與國民經濟、社會發展、國土空間結構優化等國家治理工具相配合的、多學科相互滲透的公共政策領域。因此，城市規劃應建立在公共理性的基礎上。

公共理性包括3個方面的合理性：一是方法的合理性，即遵守判斷、推理和證據的理性規則和科學方法；二是內容的合理性，即堅守常識性的知識和無爭議的科學結論；三是程序的合理性，即有關公共事務討論和辯論應由各類群體參與，要堅持合乎情理的討論規則，又要保證各類意見能夠在公平的條件下被各方所接受[20]。城市規劃遵循公共理性要求編制出科學的、理性的規劃方案（或文案）來達成群體共預期。只有順應群體共預期的規劃才是凝聚社會共識且為社會所接受。

3.5 規范當前使用城市空間的規劃管理制度

編制科學的城市規劃成果是為了指導、規范和調整現在的土地開發使用行動（包括政府主導的近期建設規劃和開發商從事的土地開發活動），以主動減少因未來不確定性而可能對高質量生產生活帶來的問題。著眼未來目標是為了指導和管控當前的行動，如果能把一系列當前行動管控好，那么未來目標的實現是必然的結果。如何科學理性地指導、規范和管控當前的城市土地開發使用行動是城市規劃學科的核心價值，因此，建立對土地開發使用行為管理的相關制度是城市規劃實現其社會價值的關鍵。

過去認為規劃方案的編制和審批是城市規劃的整體，形成以編制城市規劃和以對規劃編制進行管理為核心的城市規劃制度。國家各級政府制定的有關城市規劃的規章、規范性文件絕大多數都是關于規劃編制和審批的[21]。雖然在2008年實施的《城鄉規劃法》確立了“一書兩證”的規劃許可制度。其規劃管控的學理邏輯是以想象的未來目標狀態對當下的城市建設和發展進行管控，編制出美好的藍圖為城市中各類開發建設實施管制提供基本依據，就能管控好當前土地開發使用活動。實際上，這種方式在實施過程中遭遇了眾多挑戰，在城市大規模快速建設時期尤為顯著。在當前的國土空間規劃體系下，針對城市開發邊界范圍內的土地開發使用活動正逐步建立年度指標、用途管制和詳細規劃+規劃許可等管控制度，這無疑是城市規劃學科研究的新興領域。

4 結語

學科發展的基礎源泉是在某一領域內對問題求解的研究過程中所形成的一套解釋框架或行動方案。現代城市規劃學科正是回應工業革命產生的鄉村人口大規模遷移至城市所帶來的一系列社會問題而產生的，學科發展也因時代變化出現新的社會問題需要求解而螺旋式演化。城市規劃研究的目的不是為了出臺科學理性的規劃方案（文案），而是在學科研究成果的基礎上科學理性地編制規劃方案（文案）。

在構建國土空間規劃體系的新時代，城市規劃學科的定位面臨著新的誘惑、機遇與挑戰，廓清城市的本質和規劃的要義對于城市規劃學科的角色認知至關重要。城市是人類作為群居性動物的巢穴，是人們有意識地設計并建造起來滿足生存和發展需要的主客體統一的“第三空間”，而規劃的實質是編制規劃成果以指導、規范和調整現在的行動從而主動影響和掌控未來，是建構空間秩序的理性行動。

新時代中國城市規劃學科研究仍應將城鎮空間及其功能發揮所需的相關支撐要素視為“第三空間”，建構或優化城市空間秩序，形成新時代中國城市發展的群體共預期，科學理性地編制城市規劃成果以指導、規范和調整當前的土地開發使用活動，主動減少因未來不確定性而可能對高質量生產生活帶來的問題。