我國工會組織發展全過程人民民主的運行邏輯研究

［摘要］我國工會組織在推進全過程人民民主中發揮著不可替代的重要作用，從歷史邏輯把握工會組織發展全過程人民民主的歷史自覺，從理論邏輯把握工會組織發展全過程人民民主的思想自覺，從實踐邏輯把握工會組織發展全過程人民民主的行動自覺。我國工會組織主要通過源頭參與、指標式管理、檢查考核、資源整合、擴面覆蓋等方式發展全過程人民民主，以此在治理效能中實現民主建制全覆蓋、民主體系全層級、民主向度全鏈條、民主形式全方位。未來工會組織在發展全過程人民民主中應加大源頭參與、分類施策、技術賦能等。

［關鍵詞］工會；全過程人民民主；治理效能

［中圖分類號］D412.6［文獻標識碼］A［文章編號］2095-7416（2024）04-0001-11

一、問題提出

作為全過程人民民主制度框架與運行機制的重要構成，有學者將基層民主分為三大直接民主形態，即以村民自治與居民自治為核心的城鄉社區基層群眾自治制度，以職工代表大會為基本形式的企事業民主管理制度，各種決策議事協商會議民主制度［1］。由此可見，企事業單位民主管理制度是基層民主的重要組成部分。目前我國在企事業單位民主管理制度設計中選擇工會進行推動，形成了以工會為支點的特色體系，工會的組織形態塑造了層次分明的職工民主參與制度。宏觀層面由中華全國總工會、各省市總工會等代表勞方與政府、企業組織構建了多層次勞動關系三方協調機制，中觀層面由區域（行業）工會、集團工會等代表勞方構建了區域（行業）型、集團型職工民主參與機制，微觀層面由企事業單位工會代表勞方構建了企事業職工民主參與機制。在國家大力推進全過程人民民主的大浪潮下，如何深刻理解我國工會組織發展全過程人民民主的邏輯、效能及路徑是深化工會改革和建設需要思考的重要問題。

通過將“工會”與“全過程人民民主”相關文獻進行歸納與整合可以發現，目前學界主要對全過程人民民主的理論基礎、價值意義、制度安排、具體實踐等進行研究，但將其直接與“工會”相結合的研究較少，從已有成果來看，有學者以工會推進的企事業單位民主管理基本形式即職工代表大會制度為例，從五個民主參與維度闡述這一制度是全過程人民民主的重要制度和載體［2］，但缺乏從職工代表大會工作機構工會角度進行的分析。還有工會組織從工會會員參與工會財務監督的角度出發，論證工會會員在全過程民主監督中的作用［3］，僅局限于全過程人民民主的民主監督維度，并沒有從工會組織的角度論證全過程人民民主的其他維度如民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理等。鑒于此，本文以“工會組織發展全過程人民民主”為研究對象，探討我國工會組織發展全過程人民民主的動機邏輯（為什么）、運作機制（如何做）、治理效能（結果怎樣）以及路徑優化（未來怎么做），擬將歷史—現狀—未來相結合、理論—實踐相結合，系統厘清我國工會組織發展全過程人民民主的內在機理，以拓展全過程人民民主的研究視角和理論闡釋。

二、我國工會組織發展全過程人民民主的基本內涵

鑒于本文研究主題為“我國工會組織發展全過程人民民主”，工會在發展全過程人民民主維度中側重基層民主尤其是企事業單位民主管理，因此有必要從這一維度入手，厘清“我國工會組織發展全過程人民民主”的基本內涵，可以從“全過程”“人民”“民主”三個部分來把握。

（一）全過程的基本內涵

全過程是“工會組織發展全過程人民民主”的落地程序，以過程的全鏈條、層級的全方位、領域的全覆蓋為主要特征［4］。全鏈條的基層企事業單位民主涵蓋民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督。企事業單位職工按照個人真實意愿民主選舉職工代表、職工董事監事等代表全體職工參政議政；在民主協商中就職工切身利益事項以多種形式、多元主體等進行勞資雙方共商；在民主決策中充分落實職工主人翁地位，在涉及職工切身利益重大事項中授權職工進行審議通過形成決議；在民主管理中通過職工廣泛參與依法落實職工管理企業事務權利；在民主監督中授權職工監督企事業單位執行勞動法律法規情況、單位領導廉潔從業情況、職工代表人如職工董事監事履職情況等。企事業單位基層民主從鏈條的前端選舉、中端協商決策管理到后端的監督形成閉環全過程。全方位的基層企事業單位民主并非局限于某一層級、某一群體，我國基層民主融貫于我國大傳統就業群體集聚的大中小企事業單位乃至新就業群體。全覆蓋囊括基層企事業單位民主的多個領域，涵蓋了企事業單位發展的重點難點、職工關心的熱點焦點等廣泛領域。

（二）人民的基本內涵

人民是“發展全過程人民民主”的主體，億萬職工群眾是“工會組織發展全過程人民民主”的主體。全心全意依靠工人階級是我國的根本指導方針，基層企事業單位民主應始終堅持依靠職工群眾，充分發揮職工群眾在企事業單位發展中的主體作用，讓職工群眾當主角而不是當配角，將職工群眾的主人翁地位落實在制定決策、執行決策、監督落實等全過程。

（三）民主的基本內涵

民主是“工會組織發展全過程人民民主”的價值意蘊。基層企事業單位民主的廣泛性、代表性、真實性是民主測量的重要維度。民主廣泛性和代表性體現在民主參與主體的廣泛性和代表性，以職工代表選舉為例，職工代表結構中不僅有中高層人員，還涵蓋大比例的一線人員，女職工、勞模、青年職工等各方面代表也有所兼顧。民主的真實性主要是通過完整的基層民主程序在企事業單位中充分落實職工群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，讓民主不流于形式而是落在民主權利的全方位實現。

三、我國工會組織發展全過程人民民主的三重邏輯

（一）從歷史邏輯把握工會組織發展全過程人民民主的歷史自覺

中華人民共和國成立前我國工會組織一直致力于推進廣大職工群眾積極參與基層民主。在革命根據地時期工廠民主管理制度最典型的是“三人團”和工人大會，其中“三人團”的人員組成包括黨支部書記、廠長和工會委員長。中華人民共和國成立后到改革開放前，我國工會組織發展全過程人民民主的具體實踐幾經周折與調整。鄧小平同志于1978年在中國工會九大致詞中強調：“各企業的工會，將成為職工代表大會和職工大會的工作機構。”工會作為職工代表大會的工作機構，這一定位一直延續至今。在市場經濟體制逐漸深化改革的同時，我國企事業單位基層民主制度形式更加多元化，集體協商集體合同制度、廠務公開制度、職工董監事制度等在20世紀90年代成為職工參與基層民主的重要載體。我國工會組織以“職工利益代表者”角色在這些新的基層民主實踐形式中不斷被賦予重要職責。

我國工會組織發展全過程人民民主的運行邏輯研究黨的十八大以來，黨中央對工會組織推進企事業單位基層民主提出了新的更高的要求，黨的二十大報告指出，要“全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，維護職工合法權益。”2022年《工會法》修訂實施，增加了全鏈條式全過程人民民主內涵中的“民主選舉”“民主協商”。

（二）從理論邏輯把握工會組織發展全過程人民民主的思想自覺

全過程人民民主的理論基礎源于馬克思主義民主政治理論［5］，馬克思主義民主政治理論提出，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征。這一理論回答了為什么要全過程人民民主、全過程人民民主為了誰、依靠誰的問題。馬克思恩格斯對工會理論的探究主要體現在工會與無產階級政黨二者之間的關聯性上，無產階級政黨對無產階級革命事業發揮著核心與引領作用，工會的三個主要作用是保護作用、組織作用和教育作用，其中組織作用即“它使工人階級作為一個階級組織起來”［6］。列寧在深入分析馬克思恩格斯的工會理論的基礎上，創立了社會主義工會理論，提出了工會的“古典二元理論”。他認為，在無產階級專政的過程中，工會既代表黨和國家的利益，又代表職工的利益［7］。馬克思恩格斯理論界定了工會組織職工的作用，列寧的“古典二元理論”賦予了社會主義工會的雙重屬性。

黨的十八大以來，習近平總書記對工會等群團組織參與國家治理多次作出重要指示，我國工會組織作為國家治理體系內最大的群團組織，其政治性、先進性和群眾性的根本屬性決定了工會組織參與國家治理、社會治理的必然性和發揮作用的獨特性。工會組織站在推動黨和國家事業發展、鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎的高度，代表和組織職工群眾參與基層民主政治建設成為踐行習近平總書記關于全過程人民民主重要論述要求的應有之義。

（三）從實踐邏輯把握工會組織發展全過程人民民主的行動自覺

當前我國勞動關系正在發生變化，學界在研究中以“轉型”“調整”“轉變”作為關鍵詞來描述。例如，有學者強調我國勞動關系正在由個別勞動關系調整向集體勞動關系調整轉型［8］，有學者認為我國勞動關系已經從個別勞動關系階段發展到集體勞動關系的調整階段［9］，還有學者則認為我國從個別勞動關系向集體勞動關系轉變［10］。雖然各位學者界定當前勞動關系的變化關鍵詞有異，但對當前工人集體行動能力增強絕大部分學者持認同觀點，直觀印證是當前工人集體行動數量增加，加之工人集體行動實現工人訴求概率提升。工會服務的對象廣大職工群眾民主意識日益增強，以新生代農民工為例，有學者對“90后”新生代員工進行社會表征探索分析后認為，與傳統員工相比，“90后”員工具有“敢想敢為”“民主意識強”“自我”“有主見”等特征［11］。雖然諸如勞動報酬、保障等之類的經濟利益是工人行動選擇的首要訴求，但民主管理權成為工人行動選擇的附加訴求［12］。工人在企業中缺少民主管理權利，在政治體制中缺少真正代表，往往是工人選擇集體行動的原因。在工人集體行動事件中“重整工會”的訴求日益強烈和普遍［13］。而員工參與制度對于勞動爭議預防尤其是降低集體爭議發生的可能性有積極作用［14］。

四、我國工會組織發展全過程人民民主的運作機制

（一）法治建設

作為職工合法權益的代表者和維護者，工會組織加大源頭參與，推動完善民主管理方面的法律法規制定。全總與全國人大有關專門委員會、全國人大常委會法工委、國務院法制辦、人社部、最高院等立法機關及行政管理和司法部門建立健全立法參與機制，通過多種渠道加強立法參與和政策制定工作。《勞動合同法》第四條規定為工會組織履行維護職工民主權益職責提供法律保障，2022年1月1日新修訂的《工會法》新增“民主選舉”“民主協商”的民主程序內容為基本內容，為工會推進職工民主管理工作提供了更加完善的法律依據。在各級廠務公開協調領導機構的努力下，全國已有29個省（區、市）制定了36個有關企業民主管理的地方性法規。

（二）指標管理

國家層面成立由各權力部門參與的小組辦公室，職工民主參與制度推進主要由全國廠務公開協調小組辦公室負責，小組成員由中紀委、中組部、國資委、國家監察委員會、全總、全國工商聯等組成。每隔五年出臺全國層面的廠務公開民主管理規劃，例如《2019—2023年全國企業民主管理工作五年規劃》中總體目標確定為：“中央企業全部建立職代會制度，符合條件的公司制企業建立職工董事職工監事制度；已建工會的國有企業及其控股企業、100人以上的非公有制企業普遍建立職代會、廠務公開制度。推進事業單位普遍建立職代會、廠務公開制度；普遍推行區域（行業）職代會制度，鼓勵小微企業結合自身特點開展多種形式的民主管理活動，實現100人以下非公有制企業民主管理制度覆蓋率穩步增長。”從規劃中可以看出，指標化管理策略主要有四種，一是職工民主參與制度以單獨企業建制率和區域（行業）覆蓋率作為兩種重要數字化考核指標；二是職工民主參與制度指標傾向領域重點分配在體制內企事業單位（如中央企業、國有企事業單位）和規模型非公企業（如百人以上企業），在這些單位中指標數字較為明確，而100人以下非公有制企業并不作為重點指標分配對象；三是建制率和覆蓋率指標均以已建工會單位作為分母，這與全總到各省市總工會在工會組建要求中提到的“三同步”相呼應，即“同步建立工會組織，同步推進集體協商，同步健全完善職代會制度”；四是職工民主參與制度形式指標要求程度不同，如職工董事、職工監事制度在央企公司制運營中要求建立，其他類型企業指標要求不明確。職工民主參與制度中只對職代會要求在100人以下企業以區域（行業性）覆蓋，其他形式不做要求。國家指標化管理的四種策略反映國家勞動關系治理重點，借助國家公權力推進指標落實，與國家權力中心距離最近的單位如央企、國企（由國資委直接管轄）在享受國家權力帶來的資源優勢同時，需要優先落實國家在維護社會公平正義中的社會責任義務，職工民主參與制度指標落實成為應有之義。

（三）檢查考核

國家十多年來一直保持每年開展全國企業民主管理工作調研檢查，由各省（區、市）廠務公開協調領導機構負責組織本地區和企事業單位自檢。在各地自檢的同時，省際之間進行分組互檢。全國廠務公開協調小組成員單位領導分別帶隊到部分省（區、市）進行調研檢查。在第十次全國企業民主管理工作調研檢查中，北京、湖北、青海被選為同一互檢組，本文作者全程參與這一互檢組在京調研檢查的過程。其基本流程為：第一步，湖北、青海兩省的廠務公開協調領導機構人員與北京廠務公開協調小組召開會議，出席人員還包括北京自選的民主管理示范性企業如京能集團、首鋼集團等工會主席。會議內容主要包括兩項，一是北京廠務公開協調小組向湖北、青海的廠務公開協調領導機構人員匯報北京廠務公開民主管理基本情況，二是北京示范性企業匯報本單位廠務公開民主管理落實情況。第二步，北京廠務公開協調小組陪同湖北、青海的廠務公開協調領導機構人員赴北京民主管理示范性企業首鋼集團、京能集團等實地檢查。第三步，互檢組組長（這一組是湖北省掛帥組長）對北京檢查情況形成書面意見并報全國廠務公開協調小組辦公室。

（四）資源整合

我國地方工會存在政治優勢，地方工會的“準政府機構”地位和黨內身份賦予其職責履行過程中相應的行政權力［15］。但這種自上而下的行政權力并沒有必然在實踐運轉中得以行使，工會的群團組織屬性制約了其行政權力發揮。在本文作者進行的訪談中，北京DX區工會主席反映，“工會畢竟不是政府部門，它只有監督權，沒有執法權，我們只能督促基層落實。拿推動職代會工作來說，一到基層企業人家就問有沒有紅頭文件強制要求我們建立職代會，沒有的話免談。”因此地方工會更多具備“監督”“督促”“建議”等權力，并沒有行政執法權和處罰裁決權［16］。為落實國家層面賦予地方層面的目標任務，地方工會借勢借力運作成為通行策略，借勢借力意為借助地方工會政治優勢地位，并借助地方政府機構（如地方人大、政協、稅務、監察、人社局等）或社會組織（如媒體、律師事務所、行業協會等）實體力量［17］。從穩固國家政權和黨執政根基的政治高度考量，2015年我國關注勞資關系的制度密集出臺，如3月份首次以國務院名義下發《關于構建和諧勞動關系的意見》，7月份在黨史上首次召開中央群團工作會議并下發《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》（以下簡稱《群團意見》），11月份中央通過《全國總工會改革試點方案》。在國家對宏觀政治秩序考量的過程中，工會是重塑國家與工人關系的重要載體，工會在勞資關系中的權力得以擴張，賦予了工會更多的資源和手段，例如在《群團意見》中強調要把群團組織工作和各級黨委考核直接掛鉤。各地方工會在2015年也“趁勢”“借力”推進職工民主參與制度建設，例如北京市總工會借助市政府、市人大內務司法委的行政權力，2015年對《北京市實施〈中華人民共和國工會法〉辦法》進行重新修訂，對出現“妨礙工會組織職工通過職工代表大會或職工大會依法行使民主權利的”，新增“拒不改正的，由勞動行政部門納入勞動保障守法誠信檔案，由工商行政管理部門納入企業信用信息公示系統”的表述。

地方工會除了正式的、制度化層面的借勢借力，本文作者經過調研發現非正式的、非制度化層面的因素同樣在職工民主參與制度建設推進中發揮作用。這與本文作者在調研地方工會運作過程中得出的結論一致，“借人”運作即借助地方工會領導人的個人關系特征也同樣會影響地方工會民主參與制度建設。如本文作者在北京市XC區工會調研中發現，該區工會主席在任職前擔任該區人大常委副主任，這種以往在政府部門曾經任職的行政領導經歷，加之其現職的高配待遇（同級黨政副職配備），在推進該區職工民主參與制度建設中仍對區屬企業具有一定的話語影響力或象征性權力。該區權益部副部長介紹：“自從張主席任職后，很多職代會制度在以往一些企業是落實不下去的，現在這些企業也很給張主席面子，在上次非公企業民主建制會上，有些企業當場表態回去要把職代會制度建起來。”因此在地方工會運作過程中，非正式的地方工會領導個人曾任職和現任職權力也在發揮作用。

（五）擴面覆蓋

在當前地方推進職工民主參與制度建設中，存在單獨民主和覆蓋民主兩種類型。單獨民主即以企業內部單獨民主建制如職代會、廠務公開等為常見形式，覆蓋民主即區域或行業各級企業尤其是規模小、人數少的小微企業在區域內或行業內聯合推進民主建制，以區域性或行業性職代會為基本形式。覆蓋型民主已超越傳統企業民主管理的范疇，更多承擔了基層社會治理功能，成為企業治理與社會治理的有機銜接［18］，也同時成為地方層面完成國家民主指標任務尤其是職代會建制數量的重要策略，推進區域或行業職代會是擴大職代會建制數量的最為直接且快捷的方式。本文作者訪談北京市DC區GJ街道工會干部時了解到，在上級統計職代會建制數量時是將區域或行業職代會覆蓋的企業獨立計算數量，如街道下面的行業職代會覆蓋了20家企業，則職代會建制數量并非是1家而是按照20家計算，這驅動地方加大區域或行業覆蓋民主力度。

五、我國工會組織發展全過程人民民主的治理效能

（一）民主建制全覆蓋

在全國各級工會組織的積極推動下，建立健全以職代會為基本形式的民主管理制度并非圈定在公有制企業，越來越多的非公有制企業、事業單位和民辦非企業單位也都在加大民主管理建制力度。目前基層民主建制已經實現三個打破，即打破企業與事業單位限制，打破公有制企業與非公有制企業限制，打破企事業單位規模大小限制。近年來，全國廠務公開協調小組著力健全企業民主管理制度，制定全國企業民主管理工作五年規劃，印發意見指導各地大力推進非公有制企業民主管理工作，開展全國廠務公開民主管理先進表彰活動和“公開解難題、民主促發展”主題活動等。截至2021年9月，全國已建工會的企事業單位單獨建立職代會制度的有320.7萬家，覆蓋職工近2億人；建立廠務公開制度的有311.8萬家［19］。與此同時，民營企業、互聯網平臺企業民主管理也邁出了新步伐。京東集團在2021年率先建立平臺企業中的全國性、跨區域的集體協商及職代會制度；2023年“餓了么”平臺（全網）一屆一次職代會（擴大）會議審議通過全網集體合同及3個全網專項集體合同［20］。

（二）民主體系全層級

在公有制企業，工會組織積極推進企業集團職代會制度建設，探索推進與企業管控模式、管理層級相匹配的多層級職代會制度體系。目前，95家中央企業中已有74家建立了集團職代會制度，二、三級及以下企業職代會基本實現全覆蓋［21］。從本文作者對北京市推行集團型職代會制度的調研來看，北京市集團職代會建設工作始于2015年，2016年北京市總工會下發《關于加強國有及國有控股公司集團型職工代表大會制度建設的意見》，并確定全市13家集團企業為試點單位，集團職代會建設工作全面展開。截至目前，全市已經有70余家集團公司建立了集團職代會制度。在調研中，北京SG集團下屬公司YQC工會主席表示，“我們直屬上級工會是首鋼集團工會，現在每年集團工會都會開集團型職代會，都給了我們廠子幾個集團職工代表名額，這對我們幫助很大，一方面可以把集團職代會精神更好傳遞到我們廠子里面，另一方面也能把我們廠子的實際情況通過集團職代會反映上去”，可見集團型職代會對于下屬單位在民主管理推進中起到指導性作用。另外，很多全民所有制企業在實踐中建立了廠、車間、班組上下貫通、責權分明的三級民主管理體制，民主體系實現了從上到下的全層級貫穿。這種在單個企業特別是規模較大的企業推行的多層級職代會制度，讓企業車間、班組職工人人都有參與民主管理的機會。

（三）民主向度全鏈條

2022年1月1日實施的《工會法》增加工會“組織職工參與本單位的民主選舉、民主協商”，與原有的“民主決策、民主管理和民主監督”并列，共同構成了用人單位民主管理的完整鏈條。民主選舉包括通過職工代表大會或全體職工大會選舉或者罷免職工董事、職工監事，選舉依法進入破產程序，企業的債權人會議和債權人委員會中的職工代表，根據授權推薦或者選舉企業經營管理人員；民主協商是指職工可以通過職工代表大會或其他形式參與民主管理或者就保護勞動者合法權益與用人單位進行平等協商，在法律和實踐層面更多由工會組織代表職工與用人單位進行協商；民主決策主要體現在《企業民主管理規定》的第二十一條即“職工代表大會在其職權范圍內依法審議通過的決議和事項具有約束力，非經職工代表大會同意不得變更或撤銷。企業應當提請職工代表大會審議、通過、決定的事項，未按照法定程序審議、通過或者決定的無效”；民主管理更多指用人單位在制定重大決策過程中充分考慮職工意見，落實職工知情權、參與權、表達權和監督權；民主監督則更多指審查監督用人單位執行勞動法律法規和勞動規章制度情況。

（四）民主形式全方位

當前我國用人單位在推進基層民主治理中建立以職代會為基本形式，輔之以多種形式的民主管理制度體系，如廠務公開、職工董事監事、集體協商和集體合同制度、勞動關系三方協商機制、勞動爭議調解制度等。在對北京、天津等七家用人單位（LBJ、YQC、BSKL、XDL、SYXZ、WMSJ、DEKN）的調研中發現，LBJ的民主參與形式包括職工代表大會、廠務公開欄、QQ或微信群、集體合同、工會主席面對面、意見箱、合理化建議征集、工會主席電話+郵箱等八種。YQC的民主參與形式包括職工代表大會、集體合同、廠務公開、意見箱等四種。BSKL的民主參與形式包括職工代表大會、公開欄、工會主席熱線電話及郵箱、職工問與答、工會主席面對面等五種。XDL的民主參與形式包括職工代表大會、廠務公開欄、工資集體協商、勞動爭議仲裁委員會、月度面對面溝通會、實體+線上意見箱、工會主席接待日、工會主席電話+郵箱等八種。SYXZ的民主參與形式包括職工代表大會、勞動爭議調解委員會、勞資懇談會、工資集體協商、工會小組長會議、座談會、公開欄等七種。WMSJ的民主參與形式包括年底對表會、BBS論壇、OA信息公開、工會委員微信群等四種。DEKN的民主參與形式包括職工大會、工會主席面對面、院務公開等三種。可以看出，七家案例企業的民主參與數量不同，但是“廠務公開”是這些案例企業共同采取的參與形式，這說明企業都愿意通過一定的渠道或載體把企業發展的大事小事或職工關心的大事小事進行公示或公開來保障職工的知情權。

六、我國工會組織發展全過程人民民主的路徑探索

當前我國工會組織在發展全過程人民民主中雖然取得了一定成績，但尚需看到推進用人單位民主管理工作依然面臨一系列障礙，如思想認識有待提高、制度建設發展不平衡、法律依據不夠充分、民主程序不夠規范、工作力量不夠等問題。針對這些問題，本文提出我國工會組織發展全過程人民民主的路徑探索建議如下：

（一）源頭參與：加快推動企業民主管理立法進程

雖然民主管理法律法規政策日益完善，但不論是《企業民主管理規定》，還是《學校教職工代表大會規定》立法層級僅為部門規章，且重點規范的是體制內的國有企事業單位，因此無法為用人單位民主管理制度全面、穩健地推行提供有力的制度保障。由于企業民主管理立法的缺位，使得各地方在企業民主管理制度建構中無統一的上位法可以依據，從而難以保障全國范圍內相關立法的統一性。未來工會組織應加大源頭參與，加快企業民主管理立法進程，提高立法層次，強化法律效力。應整合現有法律規定，制定《企業民主管理法》，從國家立法層面對企業民主管理作出系統性專門性規定，實現法治統一，形成完善的企業民主管理法律規范。健全激勵約束機制，激發用人單位推動民主管理的內生動力。一方面要明確用人單位違法行為的處罰標準，增加用人單位的違法成本；另一方面要健全激勵機制，將用人單位開展民主管理的相關情況與企業誠信體系、評優表彰、勞模評選，以及企業主參選人大代表或政協委員直接掛鉤。

（二）分類施策：因企制宜提升民主管理效能

在制度設計上需要克服理想化、簡單化，不同類型企業可以有不同的參與形式和具體參與制度，在民主參與實踐中，需要克服形式主義和走過場的傾向。從當前我國職工民主參與制度設計上把職工代表大會制度作為基本形式覆蓋到全部企事業單位，在《企業民主管理規定》中要求企業遵守職工代表大會“審議建議權”“審議通過權”“評議監督權”“民主選舉權”四項基本職權，要求公司制企業建立職工董事和職工監事制度。但從調研來看，把源于公有制企業的職工民主參與制度例如職工代表大會“生搬硬套”到一些非公有制企業會產生“水土不服”甚至“抵觸”，但這些非公有制企業自下而上自發出現的一些職工民主參與形式例如BBS論壇、勞資懇談會等更具有活力。鑒于公有制企業和非公有制企業實行民主管理的基礎不同，在制度設計中對非公有制企業實行民主管理的要求應有漸進的安排，在非公有制企業中提倡采用公有制企業傳統的民主管理形式，但如果由企業自發實行的職工民主參與形式依然可以實現職工參與企業管理、勞資關系相對和諧、勞工權益得到保障的目的，這類形式也應當得到鼓勵。

（三）技術賦能：有效拓展職工民主參與途徑

科學技術進步促進企業管理民主化，科學技術是第一生產力［22］。2018年10月29日，習近平總書記在同中華全國總工會新一屆領導班子成員集體談話時強調，要把網上工作作為工會聯系職工、服務職工的重要平臺，增強傳播力、引導力、影響力。加強“互聯網+民主管理”建設，積極探索網上職代會等新形式，進一步暢通職工表達合理訴求渠道，這既是貫徹習近平總書記關于開展工會網上工作重要指示精神的要求，也是適應職工利益訴求、思想觀念、行為方式等方面新特點的需要。加快推進互聯網技術在用人單位民主管理中的運用，使“互聯網+民主管理”成為線下工作的重要補充，保證用人單位民主管理工作的有效開展。未來工會組織在發展全過程人民民主中應借助技術賦能優勢，通過借用互聯網、大數據、人工智能等新一代數字技術，實現工會民主管理由傳統模式向“信息數據管理”模式的轉變，通過數字技術與職代會、廠務公開、集體協商等深度融合，持續延伸民主管理工作手臂。

七、結論與討論

本文通過分析發現，我國工會組織在發展全過程人民民主中承擔重要使命主要源于三重邏輯。從歷史邏輯來看，每一時期工會組織都被黨和國家賦予推動用人單位民主管理工作機構的重要職責。從理論邏輯來看，不論是馬克思恩格斯的工會理論還是列寧的社會主義工會理論，都鮮明揭示了工會組織維護職工權益的重要屬性，工會代表和組織職工群眾參與基層民主政治建設也成為踐行習近平總書記關于全過程人民民主重要論述要求的應有之義。從實踐邏輯來看，工會組織發展全過程人民民主是解決社會主要矛盾、不斷滿足職工群眾日益增長的美好政治生活需要的迫切要求。因此我國工會組織在發展全過程人民民主中承擔重要使命符合歷史發展規律，順應時代所向、實踐所問和職工所需。

從梳理我國工會組織發展全過程人民民主的運作機制來看，我國工會組織主要通過工會組織源頭參與推動完善民主管理方面的法律法規制定，以指標式管理來推動用人單位民主管理各項制度建立，以檢查考核來監督用人單位民主管理工作實效，以資源整合借勢借力促進民主管理，以擴面覆蓋來提高民主管理建制率等。從治理效能來看，用人單位建制已經把體制內外都囊括進來實現制度層面的民主建制全覆蓋，搭建的多層次民主管理體制實現民主體系全層級，推進的用人單位五大民主體系（民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督）實現民主向度全鏈條，建立以職代會為基本形式同時輔之以多種形式的民主管理制度體系實現民主形式全方位。推進用人單位民主管理工作依然面臨一系列障礙，未來工會組織應加大源頭參與，加快推動企業民主管理立法進程，提高立法層次，強化法律效力。分類施策，因企制宜提升民主管理效能。技術賦能，有效拓展職工民主參與途徑。

習近平總書記2014年9月5日在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，“中國特色社會主義民主是個新事物，也是個好事物。當然，這并不是說，中國政治制度就完美無缺了，就不需要完善和發展了”，全過程人民民主在體制、機制、制度、程序等方面仍有待優化和完善。我國工會組織以其自身的行動邏輯，在勞動關系和企業民主管理等方面為豐富和發展全過程人民民主理論提供經驗支持。一是工會組織借勢借力推進企事業單位基層民主制度建設的法治化進程，為全過程人民民主日益完善和發展提供法治保障。二是工會組織作為職工利益的代表者和維護者，肩負著落實職工在企事業單位發展中的主人翁地位、民主權益保障的重要職責，這與全過程人民民主的價值旨歸即更好地保證人民當家作主內涵一致。三是工會組織作為企事業單位民主管理的工作機構，以其在企事業單位中的橋梁紐帶作用，為職工群眾民主權利的實現提供參與更便捷、監督更及時、回應更精準的途徑，不斷提升全過程人民民主的制度優勢并進而轉化為治理效能。因此我國工會組織既能將自身嵌入到全過程人民民主的各項制度實踐中，還能以其自身的行動邏輯推動全過程人民民主理論的完善和發展。

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A Research on the Operational Logic of Developing the Whole-Process"People's Democracy by Trade Union Organizations in China

FAN Lina

（Trade Unions College，China University of Labor Relations，Beijing，100048）

Abstract：Trade union organizations play an irreplaceable and important role in promoting the whole-process people's democracy in China.From a historical logic perspective，we grasp the historical consciousness of trade union organizations in developing the whole-process people's democracy.From a theoretical logic perspective，we grasp the ideological consciousness of trade union organizations in developing the whole-process people's democracy.From the perspective of practical logic，we grasp the conscious action of trade union organizations in developing the whole-process people's democracy.Trade union organizations in China mainly develop whole-process people's democracy through source participation，indicator-based management，inspection and assessment，resource integration，and expanding coverage，in order to achieve full coverages of the democratic system，all levels of the democratic system，all dimensions of democracy，and all forms of democracy in governance efficiency.In the future，trade union organizations should increase their participation at the source，implement targeted policies，and empower technology throughout the development of the whole-process people's democracy.

Key words：trade union organizations;the whole-process people's democracy；governance effectiveness

（責任編輯：潘冬霞）