歐盟產(chǎn)業(yè)政策的演進、階段性特征及其鏡鑒

［摘 要］ 在30多年的歷史中，歐盟產(chǎn)業(yè)政策演變經(jīng)歷了五個階段，在不同階段、節(jié)點，其政策依據(jù)、定位、目標、手段、特征和效果不同，特別是21世紀以來的“產(chǎn)業(yè)政策矩陣”框架，對處于新發(fā)展階段的中國，如何以產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整轉(zhuǎn)型推進中國式現(xiàn)代化具有借鑒價值。我國應注重選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同，及時推進產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)調(diào)整和轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)政策應具有市場友好性質(zhì)，應尋求制度創(chuàng)新與經(jīng)濟手段的結(jié)合。

［關鍵詞］ “產(chǎn)業(yè)政策矩陣” 政策轉(zhuǎn)型 鏡鑒 歐盟

［中圖分類號］ F062.9" ［文獻標識碼］ A" "［文章編號］ 1008—3642（2024）04—0076—08

關于產(chǎn)業(yè)政策必要性、合理性的論爭由來已久、毀譽參半；例如，在2016年林毅夫與張維迎關于產(chǎn)業(yè)政策的公開辯論中，由于他們二人對產(chǎn)業(yè)政策概念認知、分析范式不一致而難以聚焦。其實，產(chǎn)業(yè)政策是非的論爭意義不大，重要的是思考如何設計、實施合宜的產(chǎn)業(yè)政策。歐盟產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展盡管只有30多年的歷史，但也經(jīng)歷了五個階段的發(fā)展演變過程，在不同階段、不同節(jié)點，其政策依據(jù)、定位、目標、手段、特征和效果不同。分析其產(chǎn)業(yè)政策演進重要節(jié)點變化和階段性特征，對于我國立足新發(fā)展階段思考如何更好地實施產(chǎn)業(yè)政策推進中國式現(xiàn)代化，具有啟發(fā)意義和借鑒價值。

一、歐盟產(chǎn)業(yè)政策演進的重要節(jié)點和階段性特征

產(chǎn)業(yè)政策一詞的英文是Industrial-policy，國內(nèi)有的學者將其翻譯為工業(yè)政策，有的學者翻譯為產(chǎn)業(yè)政策，事實上主要是工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策①，本文簡稱為產(chǎn)業(yè)政策。西方現(xiàn)代化的核心內(nèi)容是推進工業(yè)化和提升產(chǎn)業(yè)競爭力，而產(chǎn)業(yè)政策就是推進工業(yè)化和提升產(chǎn)業(yè)競爭力的主要政策。產(chǎn)業(yè)政策在歐盟的經(jīng)濟政策體系中是比較年輕的政策，基于產(chǎn)業(yè)干預程度與特點，本文將歐盟產(chǎn)業(yè)政策從早期嘗試到目前發(fā)展的過程劃分為五個階段，并概括了各個階段的背景、理論依據(jù)、功能定位、政策手段、階段性特征及政策效果（表1）。21世紀以來，歐盟提出的“矩陣式”產(chǎn)業(yè)政策框架影響較大，對我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型具有啟發(fā)意義。

（一）歐盟產(chǎn)業(yè)政策初步嘗試與早期探索（20世紀50年代—20世紀80年代中期）

歐盟的產(chǎn)業(yè)政策是歐洲一體化的產(chǎn)物，具有超國家層面的含義，在1951年歐洲煤鋼共同體協(xié)定對煤和鋼鐵業(yè)的干預中有了產(chǎn)業(yè)政策的影子。當時，法國、西德、意大利、荷蘭、比利時和盧森堡六國在巴黎簽訂歐洲煤鋼聯(lián)營條約《巴黎條約》，其中心目標是保障煤炭和鋼鐵供應，干預手段主要有投資計劃、配額、最低價格和貿(mào)易保護等；價格法規(guī)和補貼取決于報廢產(chǎn)能。這是一個糾正市場失靈的部門方法，就政策工具而言，具有中央計劃的性質(zhì)。這是歐盟傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的初步嘗試，干預程度較高但僅限于煤炭和鋼鐵部門，也是西歐國家聯(lián)合的起點，開啟了歐洲一體化進程及其合作形式的創(chuàng)造性實踐。

在1957年3月，法國、西德、意大利等六國又簽署了《歐洲經(jīng)濟共同體條約》和《歐洲原子能聯(lián)營條約》，因條約在意大利首都羅馬簽署而合稱為《羅馬條約》（以下簡稱《條約》）。《條約》的主要目標是建立一個內(nèi)部市場，為了增強競爭性嘗試降低關稅和貿(mào)易壁壘促進貨物的自由流通，并放棄對特定部門的補貼和國家援助。《條約》中沒有提到產(chǎn)業(yè)政策，允許在不同的成員國維持的政策文本有些側(cè)重于部門政策，其他側(cè)重于框架條件［1］。這一時期的特點是“開放市場+部門政策”，合作模式以部門具體措施為重點。

在這一階段，歐洲共同體并沒有制定系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，也沒有形成比較系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策理念或政策理論體系，只針對個別部門實施了具有較強直接干預性的產(chǎn)業(yè)政策［2］。

（二）歐盟產(chǎn)業(yè)政策的明確推行（20世紀90年代—21世紀初）

直到20世紀90年代，歐盟才開始推行真正意義上的產(chǎn)業(yè)政策，政策定位為培養(yǎng)歐洲工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）競爭力。在《共同體條約》中，歐洲首次明確提及產(chǎn)業(yè)政策，成為歐盟產(chǎn)業(yè)政策的開端。1990年10月，歐洲共同體委員會發(fā)布了《開放與競爭環(huán)境下的產(chǎn)業(yè)政策：共同體行動的指導原則》，明確提出了歐共體的產(chǎn)業(yè)政策原則為“市場開放性”“橫向性”和“輔助性”，這是第一份以產(chǎn)業(yè)政策命名的政策通報。1992年，歐共體簽署《馬斯特里赫特條約》，鞏固了1990年通報取得的成果，該條約第130條（現(xiàn)為第157條）提出，共同體和成員國應確保共同體產(chǎn)業(yè)的競爭力存在。在這里把整個產(chǎn)業(yè)政策比作一把橫跨在“歐洲工業(yè)區(qū)上空的傘”。實質(zhì)上，歐共體實施的是橫向產(chǎn)業(yè)政策，其產(chǎn)業(yè)政策的主要目標：一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是鼓勵培育有利于整個共同體的公司和企業(yè)，尤其是小型和中型企業(yè)自主發(fā)展的環(huán)境；三是鼓勵營造有利于企業(yè)之間合作的環(huán)境；四是發(fā)揮政策創(chuàng)新、研究的產(chǎn)業(yè)潛力以及技術發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策是這一階段的兩大戰(zhàn)略，與創(chuàng)新相聯(lián)系的政策在1994年出版的關于全球信息社會的文件、關于歐洲試圖促進信息社會發(fā)展的文件中；最終結(jié)果是競爭力咨詢小組形成歐洲制造業(yè)競爭力年度報告。許多文件挖掘出歐洲的優(yōu)勢（例如，貿(mào)易順差及其在質(zhì)量競爭中的地位）和劣勢；結(jié)果對歐洲的立場并不利，但在新技術、創(chuàng)新和信息技術方面的額外支出和更具雄心的愿景方面，仍需要更加重視。政策必須重新定義，引導在2010實現(xiàn)里斯本確定的最具競爭力地區(qū)的目標；這將通過促進增長、創(chuàng)新以及增強社會凝聚力和環(huán)境可持續(xù)性來實現(xiàn)。

自20世紀90年代中期以來，人們對產(chǎn)業(yè)政策的興趣在部門差異、集群計劃和自上而下特定國家的項目重新出現(xiàn)，可能是由于歐洲經(jīng)濟的業(yè)績不足和制造業(yè)份額在許多國家的下降，這標志著部門政策的疲軟或終結(jié)。

在此后的20多年里，盡管產(chǎn)業(yè)政策理論體系也得到了很大發(fā)展，歐盟也制定和實施了一系列的產(chǎn)業(yè)政策，政策體系也根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化不斷優(yōu)化調(diào)整，但是產(chǎn)業(yè)政策的基本原則沒有發(fā)生根本性改變［2］。

（三）歐盟“產(chǎn)業(yè)政策矩陣”方式形成（21世紀初—2008年）

1.“產(chǎn)業(yè)政策矩陣”的提出背景

自20世紀90年代開始的以橫向政策為絕對主導的產(chǎn)業(yè)政策，到21世紀越來越難以適應制造業(yè)發(fā)展和提升競爭力的現(xiàn)實需要，富有新內(nèi)涵的部門政策具有形成和發(fā)展的價值，這樣形成了橫向政策與部門政策有機結(jié)合的政策框架，即“產(chǎn)業(yè)政策矩陣”。歐盟這一認識的轉(zhuǎn)變和部門政策的發(fā)展過程，通過2002年、2004年、2005年的產(chǎn)業(yè)政策通報逐漸呈現(xiàn)，這些政策通報都強調(diào)了橫向政策需要與部門政策的結(jié)合。各項政策是基于各部門具體特點而“量身定制”的并與橫向政策相結(jié)合。著名學者肯·艾根納和森·西伯（K. Aiginger amp; S. Sieber，2006）注意到歐盟產(chǎn)業(yè)政策具有部門政策和橫向政策有機結(jié)合的框架特點，認為這是一種新型的產(chǎn)業(yè)政策，并稱之為“矩陣式產(chǎn)業(yè)政策”（The Matrix Approach to Industrial Policy）。

在20世紀與21世紀之交，新的產(chǎn)業(yè)政策框架形成的原因是多方面的。新的挑戰(zhàn)、令人失望的增長、工作創(chuàng)造力和競爭力、對去工業(yè)化和擴張的恐懼，催生了對產(chǎn)業(yè)政策必要性和重點的新的討論。

對產(chǎn)業(yè)政策的重新關注與一個基本理念的改變一致。一方面，主要的橫向政策繼續(xù)保持，也就是說，這些措施具有普遍性并提供了有利的競爭環(huán)境，它們不具有行業(yè)特定性、選擇性，也不利于結(jié)構(gòu)變化。另一方面，人們承認不同產(chǎn)業(yè)的橫向政策效應可能存在很大差異，這種競爭力需要針對特定部門的具體政策組合，并且某些部門可能需要在其他部門而言不必要或不相關的補充措施。例如：創(chuàng)新政策和專利政策對技術驅(qū)動產(chǎn)業(yè)有較強的影響，知識對于技能提升更重要，基礎研究對于使用新的像生物技術這樣的通用技術比成熟的產(chǎn)業(yè)更具必然性，放松管制對制藥等嚴格管制行業(yè)的影響更大而對服裝行業(yè)的影響較弱。

2.“產(chǎn)業(yè)政策矩陣”的內(nèi)容

新產(chǎn)業(yè)政策的重點仍然采取橫向措施，產(chǎn)業(yè)政策必須根據(jù)部門需求設計補充措施，為此應采取橫向政策和縱向政策相結(jié)合的“產(chǎn)業(yè)政策矩陣”。

其中，確定了一些用于特定部門的舉措。新的政策方法應該是：更合適，通過確定各部門最合適的政策；更相關，通過更大的一致性和整合政策；更廣泛的應用，通過關鍵利益相關者的參與以達成更多共識。

其中的四大部門是：

（1）食品和生命科學行業(yè)。它包含1/5歐洲制造業(yè)的增值。這個部門的特點是中高增長率、面臨一般挑戰(zhàn)，而知識和品質(zhì)尤其重要。行業(yè)特定的挑戰(zhàn)是，醫(yī)藥業(yè)面對完全競爭的單一市場和環(huán)境，食品和飲料行業(yè)與市場準入問題相關。

（2）機械和系統(tǒng)行業(yè)。它占到了歐洲制造業(yè)增加值的1/3，其特點是中高增長率。重要的一般挑戰(zhàn)是創(chuàng)新產(chǎn)權和技能，行業(yè)的特殊挑戰(zhàn)與標準及其更新有關，這對某些子部門更好地進入國際市場尤其重要。

（3）服裝設計業(yè)。占歐盟GDP總增加值的8%，并且近年來經(jīng)歷過低增長或負增長，企業(yè)研發(fā)支出相對較低。成功的結(jié)構(gòu)調(diào)整是關鍵挑戰(zhàn)，創(chuàng)新、財產(chǎn)權和技能改善是質(zhì)量提升的先決條件，更好地進入受到嚴格保護的世界市場也是“一項關鍵政策要求”。

（4）基礎和中間產(chǎn)業(yè)。包括化工、鋼鐵、紙漿和紙張，約占歐洲制造業(yè)增加值的40%。增長率從中到低不等（但在化工和橡膠工業(yè)中，增長率很高）。主要集群的挑戰(zhàn)涉及能源和環(huán)境，這一領域面臨的重要挑戰(zhàn)是規(guī)則和建筑業(yè)的立法簡化。

以下領域為篩選的27個制造業(yè)采取橫向政策措施：

（1）確保開放和競爭的單一市場，包括競爭。

（2）知識，如研究、創(chuàng)新和技能。

（3）更好的監(jiān)管。

（4）競爭力、能源和環(huán)境之間的政策持久協(xié)同作用。

（5）確保充分公平地參與全球市場。

（6）促進社會和經(jīng)濟凝聚力。

一方面，這種聯(lián)系將傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策目標統(tǒng)一在競爭政策的目標以及更廣泛的目標之中，如社會經(jīng)濟凝聚力和環(huán)境標準；另一方面，狹義產(chǎn)業(yè)政策的定義和各分支學科之間的邊界沖突可能較少，它將產(chǎn)業(yè)政策嵌入促進經(jīng)濟增長和就業(yè)、同時保持社會凝聚力和可持續(xù)性的《里斯本戰(zhàn)略》中。在《里斯本戰(zhàn)略》特別是“國家行動”中，2005年政府提供的計劃實施了許多具體部門措施。

矩陣方法中概述的新產(chǎn)業(yè)政策是更積極的政策方法，新的方法強調(diào)部門差異，比僅強調(diào)橫向政策和框架條件的方法更主動，新的產(chǎn)業(yè)政策沒有提到選擇贏家的必要性、促進大型工業(yè)項目或發(fā)展工業(yè)核心或競爭中心，沒有直接表述朝陽和夕陽產(chǎn)業(yè)。一方面強調(diào)生命科學的創(chuàng)新，另一方面強調(diào)服裝行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，然而又闡明了增長型產(chǎn)業(yè)與那些衰退型產(chǎn)業(yè)的差異。

在這一階段，歐盟從以橫向產(chǎn)業(yè)政策為主轉(zhuǎn)向橫向產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)特征相結(jié)合的“矩陣式”政策框架。部門政策是橫向政策在各個部門的優(yōu)先運用，既考慮了部門差異，又避免了直接的選擇性、歧視性干預。在制度方面，旨在為產(chǎn)業(yè)與企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供有利的制度安排和政策條件，為歐洲市場的一體化發(fā)展創(chuàng)造良好競爭秩序；在預算方面，支持研發(fā)與創(chuàng)新、培訓和教育提升勞動者技能，并從制度環(huán)境與公共服務體系方面進行保障，等等［2］。

（四）歐盟新產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展和完善（2009—2017年）

由美國次貸危機引發(fā)的全球經(jīng)濟危機，給歐盟經(jīng)濟增長和社會發(fā)展帶來很大的沖擊，暴露了歐盟經(jīng)濟內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性缺陷。為此，近年來歐盟出臺了一系列結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高競爭力的戰(zhàn)略與政策措施，將產(chǎn)業(yè)政策上升到戰(zhàn)略層面。例如：歐盟2010年3月提出歷史上第二份10年經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃即“歐洲2020”戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略包括：3大發(fā)展重點（智能增長、可持續(xù)發(fā)展、包容性增長）、5大量化目標（涉及就業(yè)、研發(fā)投入、氣候能源、教育和脫貧）和7大旗艦計劃［3］。

其中，7個旗艦計劃中的“全球化時代的產(chǎn)業(yè)政策”（第五個計劃）是典型的產(chǎn)業(yè)政策，政策使命是提高歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力；同時，對中小企業(yè)的發(fā)展、供應鏈管理以及就業(yè)崗位、機會的創(chuàng)造維持等也更加重視。通用產(chǎn)業(yè)政策旨在為提高創(chuàng)新能力與勞動生產(chǎn)率構(gòu)筑制度環(huán)境和框架條件，具有普惠性質(zhì)，特別強調(diào)了橫向政策會縱向影響不同部門，具體影響方式存在差異性，產(chǎn)業(yè)政策仍采用“矩陣”方式，在有些部門還需要補充性措施來彌補競爭力提升中的市場不足［2］。

在2010、2012、2014這三年，歐盟分別出臺了重要的政策通報（表2）。

歐盟在2010年政策通報中進一步更新了產(chǎn)業(yè)政策的行動框架，從主要內(nèi)容與重點關注領域看政策更全面、系統(tǒng)（表3）。

2012年10月出臺的《指向增長和經(jīng)濟復蘇的更強大的歐洲工業(yè)》，成為我們今天所說的歐盟“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的由來。歐盟“再工業(yè)化”戰(zhàn)略內(nèi)容詳細、系統(tǒng)，有三個核心內(nèi)容（表4）。

從“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的總目標看，歐盟試圖通過抓住新科技革命機遇，提升工業(yè)在歐盟GDP中的比重；從“再工業(yè)化”戰(zhàn)略和核心看，歐盟旨在抓住“新工業(yè)革命”先機，重構(gòu)工業(yè)和制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈；“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的實施框架包括“四大支柱”和“六大優(yōu)先領域”，這個戰(zhàn)略框架比較全面系統(tǒng)，基本符合歐盟工業(yè)與宏觀經(jīng)濟的現(xiàn)狀與發(fā)展要求。

為了提振經(jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)，在2014年1月，歐盟委員會通過了產(chǎn)業(yè)政策通報“歐洲工業(yè)復興戰(zhàn)略”，呼吁各成員國重視工業(yè)在創(chuàng)造就業(yè)機會和增長方面的作用，把與提升行業(yè)競爭力有關的所有政策納入政策主流，以奠定危機后經(jīng)濟成長與現(xiàn)代化建設的基礎。通報強調(diào)：要從最高政治層面呼吁將提升工業(yè)競爭力納入主流政策領域；實現(xiàn)歐盟內(nèi)部市場潛力最大化；采取支持創(chuàng)新、提升技能和創(chuàng)業(yè)精神的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策；鼓勵企業(yè)獲得解決關鍵技術的投資；促進企業(yè)融入全球價值鏈；希望2020年工業(yè)對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻達到20%［2］。

在歐盟委員會提出“再工業(yè)化”戰(zhàn)略背景下，歐盟的重要成員國如英國、法國、西班牙等國也制訂了自己的“再工業(yè)化”計劃，而德國（2013）和意大利（2016）則提出了工業(yè)40計劃。可見，歐盟“再工業(yè)”戰(zhàn)略已成為其成員國“新工業(yè)革命”計劃的指導性、綱領性文件［4］。

總之，自2009年以來，歐盟產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容和框架體系得以發(fā)展和完善，產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策、創(chuàng)新政策以及三大政策協(xié)同推進了歐洲的經(jīng)濟增長。

這一階段的產(chǎn)業(yè)政策有如下特點：

一是將橫向基礎和部門應用結(jié)合起來。歐盟面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)，要求調(diào)整所有的部門政策，并制定更具雄心的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。歐盟委員會將繼續(xù)適用針對所有部門的量身定制方法。

二是必須考慮全球價值鏈和供應鏈。從能源、原材料的獲取到售后服務和材料的回收，這個鏈條的一些環(huán)節(jié)必然在歐洲以外，因此，所有部門的全球化反應能力和思維是必要的。

三是歐盟委員會將定期通報歐盟及其成員國的競爭力、產(chǎn)業(yè)政策和績效。為了提高競爭力和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，成員國應設定盡可能多的相關框架條件［5］。

（五）加強產(chǎn)業(yè)政策的政府干預（2017年— ）

近些年來，面對異常嚴峻的經(jīng)濟環(huán)境，歐盟在焦慮中開始實施干預性更強的產(chǎn)業(yè)政策。2016年以來，國際上“逆全球化”、貿(mào)易保護主義和單邊主義興起，歐洲面臨歐債危機和英國“脫歐”等困局。2017年美國特朗普上臺后與之前美國政府奉行的自由主義分道揚鑣，推行強貿(mào)易保護主義，美國經(jīng)濟復蘇向好，與此同時，中國經(jīng)濟快速發(fā)展；而歐盟一些國家自歐債危機后出現(xiàn)經(jīng)濟停滯，一些科技型企業(yè)和關鍵行業(yè)的發(fā)展也落后于中國和美國。歐盟政府在反思中認為，堅持自由競爭的理念不合時宜，否定產(chǎn)業(yè)政策的做法對與中國、美國競爭不利。為此，歐盟大密度、大力度地推出產(chǎn)業(yè)政策新政，政策模式轉(zhuǎn)向國家干預經(jīng)濟模式。

2019年2月，法、德兩國推出的共同宣言被稱作雄心勃勃的產(chǎn)業(yè)政策，它進一步強化了“歐洲雙擎”的共同立場；同年6月，歐盟委員會發(fā)布歐洲版五年計劃——《戰(zhàn)略規(guī)劃2019—2024》，涵蓋了歐盟2019—2024年的戰(zhàn)略重點，開啟了歐盟新一輪的制度周期。該計劃首次將產(chǎn)業(yè)政策列為四大重點議題之一。歐盟制定積極的、進步的產(chǎn)業(yè)政策，依托內(nèi)部大市場（人口5億），以期實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型并掌握數(shù)字主導權。同年8月，歐盟委員會提交了擬由成員國出資組建“歐洲未來基金”的計劃，提出要對歐盟具有“戰(zhàn)略性意義領域的企業(yè)”進行長期股權投資。同時，歐盟又相繼發(fā)布了《反思數(shù)字時代的戰(zhàn)略自主權》報告、《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》《人工智能白皮書》等，標志著歐盟既要做全球數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)則制定者，也要全面強化其在數(shù)字經(jīng)濟領域的主導權。2020年3月，歐盟推出了《新歐洲工業(yè)戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略設立了三大目標——保持歐洲工業(yè)的全球競爭力和公平競爭環(huán)境、實現(xiàn)2050歐洲中立承諾和塑造歐洲數(shù)字未來。新戰(zhàn)略主要有八大行動計劃，涵蓋了知識產(chǎn)權保護、競爭規(guī)則審查、貿(mào)易防御機制、工業(yè)低碳化發(fā)展、工業(yè)自主戰(zhàn)略、投資創(chuàng)新和技能培養(yǎng)等多方面。這個一攬子計劃旨在指導歐洲工業(yè)實現(xiàn)氣候中立和數(shù)字領軍的雙重轉(zhuǎn)型，增強歐盟在全球產(chǎn)業(yè)的競爭力和地緣政治角逐中的戰(zhàn)略自主性（表5）。

在“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略、地緣政治關系緊張和新冠疫情的影響下，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險加大。在此背景下，歐盟將產(chǎn)業(yè)政策的重點放在了強化產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性上。歐盟制定產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性政策的目的是通過打壓競爭對手，以強化其產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性［6］。近期歐盟又出臺了多項能源轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展舉措，搶灘綠色經(jīng)濟，對抗美國產(chǎn)業(yè)政策，緩解“去工業(yè)化”壓力。

上述行為標志著歐盟產(chǎn)業(yè)新政開始回歸國家干預主義，這些舉措能否助其在科技戰(zhàn)和競爭中贏得關鍵性籌碼和一席之地，還需繼續(xù)追蹤觀察。可以預見，這種“發(fā)展模式”之爭對全球包括中國的影響不可低估。

二、總結(jié)、思考與啟示

“十三五”規(guī)劃的完成和“十四五”規(guī)劃的啟動，標志著我國進入了一個新的發(fā)展階段，黨的二十大報告把“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”作為新時代新征程中國共產(chǎn)黨的使命任務。為此，需要思考產(chǎn)業(yè)政策在推進中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)中的功能定位和作用發(fā)揮問題，從歐盟的產(chǎn)業(yè)政策演進及實踐中也會得到一些有益啟示。

（一）中國產(chǎn)業(yè)政策應具有市場友好性質(zhì)

歐盟產(chǎn)業(yè)政策形成了橫向政策和部門政策有機結(jié)合的基本框架。橫向政策一直是歐盟產(chǎn)業(yè)政策的核心和主要內(nèi)容，部門政策也是橫向政策在各個部門的具體運用，根據(jù)具體部門的特點和需求安排相應的橫向政策，即根據(jù)各部門結(jié)構(gòu)問題、調(diào)整要求和發(fā)展目標創(chuàng)造必備的制度條件、外部環(huán)境，并不是直接干預。歐盟產(chǎn)業(yè)政策仍然是一種市場經(jīng)濟導向或市場友好型的產(chǎn)業(yè)政策，屬于市場彌補型產(chǎn)業(yè)政策。強化國家干預不等于強化貿(mào)易保護，為了搶占科技高地而發(fā)揮政府機制的優(yōu)勢作用，是世界各國政府的普遍選擇。

新發(fā)展階段的中國式現(xiàn)代化是在市場經(jīng)濟中推進的，需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，中國產(chǎn)業(yè)政策應具有市場友好性質(zhì)。與歐盟不同的是，我們的市場友好型包括：市場彌補型（彌補市場失靈）和市場促進型（促進市場機能）兩類。我國市場經(jīng)濟是在漸進式的改革中形成的，既存在與市場經(jīng)濟國家具有共性的市場本身難以克服的市場失靈問題，又存在我國特有的因市場不完善而帶來的市場不足和不充分問題。這就決定了我國產(chǎn)業(yè)政策既要解決市場失靈，又要促進市場完善、增進市場機能。

（二）中國應注重選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同

歐盟有明確的產(chǎn)業(yè)政策，在不同發(fā)展時期，產(chǎn)業(yè)政策的類型有一定差異。歐盟在早期采取了直接干預型的選擇性政策，20世紀90年代以來推行的產(chǎn)業(yè)政策屬于橫向政策（功能性政策），后又推行選擇性政策與功能性政策相結(jié)合的“矩陣型”產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策目標主要是提升工業(yè)競爭力和促進創(chuàng)新。如果說“選擇性”代表的是“政府之手”的話，那么“功能性”則是尊重了“市場之手”，可見，“矩陣型”產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)了政府機制與市場機制的結(jié)合。歐盟產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)在早期屬于市場失靈論、貿(mào)易保護論，20世紀90年代后屬于市場失靈論，2000年之后屬于市場失靈論和創(chuàng)新效應論的綜合，而近年來又加大了國家干預的成分。

我國在產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的實踐中，形成了以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主的政策體系，近年來，功能性產(chǎn)業(yè)政策也正在迭代、加強。在新發(fā)展階段推進中國式現(xiàn)代化，原有產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)如經(jīng)濟追趕論、貿(mào)易保護論、主導產(chǎn)業(yè)支持論等已不充分，產(chǎn)業(yè)政策要逐步回歸彌補市場失靈的本源。要發(fā)揮功能性政策在優(yōu)化軟硬件功能、改善營商環(huán)境、促進競爭和激勵創(chuàng)新中的作用。同時，選擇性產(chǎn)業(yè)政策仍有存在的理由和空間，要精簡數(shù)量、提高質(zhì)量和效應，收縮覆蓋范圍，聚焦現(xiàn)代化實現(xiàn)的核心和關鍵點，如，在領先戰(zhàn)略中要聚焦于戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、關鍵技術、產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)而精準發(fā)力，在國際競爭中要聚焦于關系國家核心利益的戰(zhàn)略性貿(mào)易部門和大國重器，在創(chuàng)新政策中要支持創(chuàng)新活動，關注集群創(chuàng)新環(huán)境和動態(tài)能力建設，加大對創(chuàng)新平臺的扶持等，更加注重鼓勵競爭與創(chuàng)新活動。注重選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)勢互補、聯(lián)動協(xié)同，打好兩類政策有效結(jié)合的“組合拳”。

（三）中國應及時推進產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)調(diào)整和轉(zhuǎn)型

適應經(jīng)濟發(fā)展的不同階段和形勢，歐盟不斷對產(chǎn)業(yè)政策進行動態(tài)調(diào)整。早期采取直接干預型的產(chǎn)業(yè)政策；20世紀90年代以來采取以橫向政策為絕對主導的產(chǎn)業(yè)政策，21世紀形成獨有的“矩陣”類型——從以橫向產(chǎn)業(yè)政策為主轉(zhuǎn)向橫向產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)特征相結(jié)合的“矩陣式”產(chǎn)業(yè)政策，既考慮了部門差異，也避免了直接的選擇性、歧視性干預；2008年之后，歐盟產(chǎn)業(yè)政策進入戰(zhàn)略層面階段，仍需要采用“矩陣”式的產(chǎn)業(yè)政策方法，在某些部門可能還需要補充性的措施來促進競爭力的提升；2017年以來更加重視“看得見的手”的作用。可見，歐盟產(chǎn)業(yè)政策演進有一條邏輯主線——根據(jù)環(huán)境變化適時調(diào)整優(yōu)化，服從歐盟發(fā)展與競爭的政策需求。

在新中國成立以來70多年的發(fā)展歷程中，1949—1978年的計劃體制下，國家沒有明確提出實施產(chǎn)業(yè)政策，但以“五年”計劃推動工業(yè)化的舉措具有產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)；改革開放后，國家開始實施產(chǎn)業(yè)政策，作為指令性計劃退出后連接政府和市場的紐帶。1986年，在“七五”計劃中，國家正式引入產(chǎn)業(yè)政策。此后，產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了啟動、逐步強化和轉(zhuǎn)型調(diào)整的過程。我國產(chǎn)業(yè)政策的實施，一方面，在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級、提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競爭力、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系等方面，取得了巨大成就；另一方面，也帶來產(chǎn)能過剩、低水平同質(zhì)化競爭等問題，政策的邊際效應降低、負效應上升，原有產(chǎn)業(yè)政策體系已不適應新發(fā)展階段推進中國式現(xiàn)代化的新使命。作為一個后發(fā)國家，與西方現(xiàn)代化的“串聯(lián)式”發(fā)展過程不同，我國的現(xiàn)代化過程在時間上是高度壓縮的“并聯(lián)式”過程，其挑戰(zhàn)性更強［7］，而科技的自立自強或者說科技現(xiàn)代化是重中之重，實施對接創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、鼓勵競爭與創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策尤為重要。為此，須把握產(chǎn)業(yè)政策演進的基本邏輯，推進產(chǎn)業(yè)政策動態(tài)調(diào)整，精簡優(yōu)化選擇性產(chǎn)業(yè)政策，加強功能性產(chǎn)業(yè)政策、改革政策和創(chuàng)新政策。

（四）中國產(chǎn)業(yè)政策工具應尋求制度創(chuàng)新與經(jīng)濟手段的結(jié)合

歐盟橫向產(chǎn)業(yè)政策在部門中的運用如高新技術產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等，主要采用制度手段和預算手段。在制度手段方面，主要是采取競爭政策、貿(mào)易政策、鼓勵研發(fā)與創(chuàng)新政策、內(nèi)部大市場政策等，而貿(mào)易政策、競爭政策在歐盟實施的政策中屬于行動力較強的領域，產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)目標的空間相對寬松；在預算手段方面，主要實施科技框架計劃和結(jié)構(gòu)基金政策，由于歐盟公共預算僅占其國內(nèi)生產(chǎn)總值約1%，政策效果和行動能力較弱，只是一種補充政策。另外，借助于“其他政策和行動”的做法，決定了歐盟產(chǎn)業(yè)政策的決策主體和決策過程比其他政策更為復雜，其互動機制是一種以多方交流協(xié)商為特點的“軟”機制，具有指導性、協(xié)調(diào)性的特點［8］［9］。

我國產(chǎn)業(yè)政策工具除了財政補貼、減免稅、土地政策、匯率政策、金融政策、進出口政策等以外，還有鼓勵、限制和淘汰等規(guī)制目錄，政策工具涉及經(jīng)濟工具、行政指令和法治手段。新發(fā)展階段，我國產(chǎn)業(yè)政策工具應尋求制度創(chuàng)新與經(jīng)濟手段、行政手段的結(jié)合，更加注重改革和制度性創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)政策手段從以行政工具為主轉(zhuǎn)向注重運用市場化、法治化手段。多用普惠性減稅等手段，少用傾斜性補貼措施；多用市場采購、以獎代補等事后獎勵措施，少用事前補助支持方式；多為企業(yè)提供及時有效信息、創(chuàng)造外部發(fā)展環(huán)境等公共服務，少用直接補貼企業(yè)方式。創(chuàng)新政策支持方式，盡可能避免破壞市場公平競爭的做法［10］。

注釋：

①來自歐盟的大量文獻表明Industrial policy指的是工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）政策，本課題簡稱為產(chǎn)業(yè)政策。

參考文獻：

［1］ K AIGINGER，S SIEBER.The Matrix Approach to Industrial Policy［J］.International Review of Applied Economics，2006（5）：573-601.

［2］ 李曉萍，羅俊. 歐盟產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展與啟示［J］.學習與探索， 2017（10）：105-112.

［3］ 嚴恒元.歐盟布局“歐洲2020戰(zhàn)略”［N］.經(jīng)濟日報，2012-03-21（3）.

［4］ 孫彥紅.歐盟產(chǎn)業(yè)政策與中歐產(chǎn)業(yè)合作［J］.領導科學論壇， 2018（1）：81-96.

［5］ EUROPEAN COMMISSION. An Integrated Industrial Policy for the Globalisation EraPutting Competitiveness and Sustainability at Centre Stage：A Stronger European Industry for Growth and Economic Recovery［R］. COM ，2012：582.

［6］ 白玫. 歐盟產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性政策研究［J］.價格理論與實踐，2022（9）：71-77，205.

［7］ 課題組.中國式現(xiàn)代化的“并聯(lián)”過程：內(nèi)生挑戰(zhàn)與破解路徑［J］. 中共青島市委黨校 青島行政學院學報，2023（2）：5-19.

［8］ 孫彥紅.歐盟工業(yè)政策：發(fā)展歷程與新動向［J］.歐洲研究，2007（1）：41-55.

［9］ 丁純，羅天宇.歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策：歷史演變、定位原因及前景展望［J］.同濟大學學報（社會科學版），2021（4）：18-27.

［10］ 黃漢權. 新時期產(chǎn)業(yè)政策要實現(xiàn)五大轉(zhuǎn)型［N］.中國改革報，2016-12-09（2）.

責任編輯：馬 達