央地事權(quán)劃分視角下流域生態(tài)治理的法治進(jìn)路

［摘 要］ 流域生態(tài)治理是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。明晰流域生態(tài)治理中的央地事權(quán)配置是重要基礎(chǔ)和保障。我國憲法以及相關(guān)法律已為流域生態(tài)治理提供了一般化的央地事權(quán)框架，但未能回應(yīng)流域的復(fù)合空間系統(tǒng)屬性。《中華人民共和國長江保護(hù)法》《中華人民共和國黃河保護(hù)法》等專門流域立法雖初步劃分了特定流域治理中的央地事權(quán)，但囿于條款的原則性，具體事權(quán)劃分不清晰、中央與地方流域協(xié)同治理難以操作等問題并未得到妥善解決。構(gòu)建我國流域生態(tài)治理的事權(quán)配置機(jī)制，應(yīng)秉持權(quán)責(zé)利相匹配、適度彈性化等理念，并就中央地方的縱向事權(quán)作出科學(xué)劃分。此外，還應(yīng)從資金保障、協(xié)商溝通、與其他制度的銜接等方面完善流域生態(tài)治理事權(quán)的配套保障機(jī)制，建立與現(xiàn)代流域生態(tài)治理體系相適應(yīng)的央地事權(quán)劃分模式。

［關(guān)鍵詞］ 生態(tài)治理 流域法治 央地事權(quán) 流域管理機(jī)構(gòu)

［中圖分類號］ D912.6" ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A" "［文章編號］ 1008—3642（2024）04—0117—06

流域自古以來就是我國人民生產(chǎn)生活依托的重要地域，隨著改革開放后城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，近年來我國流域生態(tài)治理形勢日趨嚴(yán)峻，尤其是跨行政區(qū)流域環(huán)境污染問題對地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)流域系統(tǒng)治理，指出黃河發(fā)展問題“表象在黃河，根子在流域”，長江治理要“從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，為流域治理中貫徹央地協(xié)同治理理念提供了根本遵循。與此同時《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱《長江保護(hù)法》）、《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（以下簡稱《黃河保護(hù)法》）均確立了“國家—地方”流域協(xié)調(diào)機(jī)制。中央和地方關(guān)系結(jié)構(gòu)是影響我國社會治理模式的關(guān)鍵因素，從央地事權(quán)劃分的視角審視流域生態(tài)治理，有利于更為清晰地剖析流域生態(tài)問題所在。

一、流域生態(tài)治理中的央地事權(quán)劃分的功能

所謂流域，是指“一個水系的干流和支流所流過的整個地區(qū)”［1］。流域生態(tài)治理，則是指圍繞流域水污染防治、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，全面提升流域水環(huán)境質(zhì)量。由于流域是具有系統(tǒng)性、復(fù)雜關(guān)聯(lián)性以及動態(tài)性等特點(diǎn)的有機(jī)巨系統(tǒng)，這決定了流域生態(tài)治理天然以整體性、協(xié)同性以及適應(yīng)性為根本要求［2］。流域生態(tài)治理的路徑可從多個視角切入，其中涉流域治理主體之間如何配置生態(tài)治理的事權(quán)無疑處于基礎(chǔ)性地位。所謂“事權(quán)”包括“事”與“權(quán)”兩個要素。前者指有關(guān)主體尤其是政府承擔(dān)的職責(zé)和事務(wù)，后者則指與這些主體尤其是政府處置某項事務(wù)相關(guān)的權(quán)力與權(quán)利。央地事權(quán)劃分機(jī)制是指在流域生態(tài)治理中，中央政府和地方政府之間對于流域生態(tài)治理職權(quán)的分配與協(xié)調(diào)機(jī)制。由于流域?qū)嵸|(zhì)上是以水系為紐帶將系統(tǒng)內(nèi)各自然地理要素連結(jié)成不可分割的整體，因此其生態(tài)治理必然需要打破傳統(tǒng)的單一環(huán)境要素治理或者屬地治理的邊界。由于過去諸多體制性和機(jī)制性原因，傳統(tǒng)流域治理基本采用條塊分割、多頭治理、分段管理、單要素單目標(biāo)治理等模式，實(shí)際上并未能有效回應(yīng)流域的系統(tǒng)復(fù)合屬性。要改變這種局面，有必要將央地事權(quán)劃分作為主線引入流域生態(tài)治理中。

其一，通過事權(quán)清單可實(shí)現(xiàn)中央與地方治理資源的整合。流域空間治理是以流域空間為平臺各方利益博弈形成的治理結(jié)構(gòu)，通過對空間資源要素的使用、收益、分配的系統(tǒng)協(xié)調(diào)過程實(shí)現(xiàn)空間均衡協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展［3］。明晰央地流域事權(quán)可以促使中央和地方政府充分發(fā)揮資金、科技、信息等優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資源共享。比如，流域生態(tài)治理的系統(tǒng)性決定了其資金投入往往巨大，通過央地協(xié)同機(jī)制，中央政府可以整合和調(diào)配中央財政資金適度向流域治理工作傾斜，地方政府也可在其財力限度內(nèi)籌措資金投入流域治理，實(shí)現(xiàn)資金資源的最優(yōu)配置。此外，中央政府通常擁有更全面、更準(zhǔn)確的信息資源，可以提供更詳細(xì)的流域治理相關(guān)信息。央地協(xié)同機(jī)制可以促進(jìn)中央和地方政府之間信息共享，確保各方獲取全面、準(zhǔn)確的信息，對流域治理的決策和實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。

其二，通過事權(quán)分解可更好提升流域空間規(guī)劃的有效性。流域空間規(guī)劃在流域生態(tài)治理中屬于基礎(chǔ)性工程，是貫徹落實(shí)空間發(fā)展藍(lán)圖、協(xié)調(diào)各類空間需求的指南［4］。作為流域生態(tài)治理的重要手段，流域治理規(guī)劃既需要屬地政府的積極參與，也需要從整個流域的高度對各類利益進(jìn)行平衡，因此，必須向相應(yīng)事權(quán)主體征集規(guī)劃所涉的客觀準(zhǔn)確信息。例如，2023年4月，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)改委、財政部、水利部、國家林草局等部門聯(lián)合印發(fā)了《重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，其中明確提出要堅持“三水統(tǒng)籌”，突出生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，推進(jìn)流域上下游、左右岸、干支流協(xié)同治理［5］。這就必然需要承擔(dān)不同事權(quán)的部委高度協(xié)同；此外要確保流域空間規(guī)劃的有效性，也必須將流域生態(tài)治理事權(quán)做好分解，從而優(yōu)化資源配置、提高治理效率。

其三，通過事權(quán)問責(zé)促進(jìn)流域生態(tài)治理的規(guī)范化。要實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)治理的法治化，問責(zé)機(jī)制必不可少。在某種程度上，建立有效完善的問責(zé)機(jī)制是確保流域生態(tài)治理長效化、制度化的關(guān)鍵。正因如此，2015年中央出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，明確了黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責(zé)任清單”，實(shí)現(xiàn)了對各級領(lǐng)導(dǎo)在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中行為責(zé)任與結(jié)果追責(zé)的統(tǒng)一。事實(shí)上，只有明確各級黨委、政府在流域生態(tài)治理中的事權(quán)，才可能對流域治理中出現(xiàn)的失職、瀆職等違法違規(guī)行為嚴(yán)格依法追究責(zé)任，才有問責(zé)督促的基礎(chǔ)；否則生態(tài)問責(zé)將淪為集體負(fù)責(zé)，喪失了制度的應(yīng)有功能。

二、我國流域生態(tài)治理央地事權(quán)劃分的立法與實(shí)踐審視

（一）我國流域生態(tài)治理央地事權(quán)劃分的法源現(xiàn)狀

中央與地方的事權(quán)劃分及其運(yùn)行，是國家治理的重大命題。合理劃分兩者之間的事權(quán)并且切實(shí)付諸實(shí)施，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)［6］。作為國家政治體制的重要基礎(chǔ)，中央和地方事權(quán)劃分顯然需要通過憲法和法律予以確認(rèn)和保障，這既是我國邁向法治國家的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。要探討我國流域生態(tài)治理央地協(xié)同機(jī)制，有必要梳理已有立法文件關(guān)于流域治理央地事權(quán)劃分的相關(guān)規(guī)范。

作為確認(rèn)我國國家體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本法，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）對央地事權(quán)進(jìn)行了一般性規(guī)定。《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”此外，《憲法》第89條第6款規(guī)定了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)，但并未對地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)作出明確規(guī)定。作為重要的憲法性法律，《中華人民共和國立法法》第81條第1款、第93條第3款分別確認(rèn)了設(shè)區(qū)市在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，流域生態(tài)治理顯然包括在內(nèi)。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）大量條款對國務(wù)院、地方政府及其各自部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)作出規(guī)定。例如，該法第10條、第13條、第15條分別對國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門、地方政府及相應(yīng)主管部門的職責(zé)作出規(guī)定，這為流域生態(tài)治理中的事權(quán)劃分提供了基本框架。《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）、《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）作為我國最基礎(chǔ)的“涉水四法”，也從不同側(cè)重點(diǎn)對政府如何推動水資源開發(fā)利用、水污染防治、防洪減災(zāi)、水土治理作出規(guī)定，其中也涉及中央和地方事權(quán)的分配問題。例如，《水法》第12條第1款規(guī)定：“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。”《水污染防治法》第4條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)及時采取措施防治水污染。”同時各地方立法機(jī)關(guān)還通過了大量地方流域立法。在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索，截至2024年2月底，名稱中包含“流域”的地方立法有165部，這些地方流域立法體現(xiàn)了流域生態(tài)治理地方事權(quán)的屬性。

尤其值得注意的是，作為推進(jìn)國家“江河戰(zhàn)略”法治化的重要成果，十三屆全國人大常委會通過的《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》，以專門流域立法將黨中央治水之策上升為法律，成為我國流域法治的重要里程碑。其中《長江保護(hù)法》第4條規(guī)定：“國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。”第5條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的決策，按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)長江保護(hù)相關(guān)工作。長江流域地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、促進(jìn)資源合理高效利用、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、維護(hù)長江流域生態(tài)安全的責(zé)任。長江流域各級河湖長負(fù)責(zé)長江保護(hù)相關(guān)工作。”2022年《黃河保護(hù)法》則基本延續(xù)了《長江保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定。可見，在以長江、黃河為代表的國家重要流域生態(tài)環(huán)境治理中，立法首次明確了以“中央+地方”為核心的流域協(xié)調(diào)治理機(jī)制。不過，這種央地間的協(xié)同合作究竟應(yīng)在哪些層面展開、配套保障機(jī)制如何實(shí)施等問題法律并未明確規(guī)定。

（二）我國流域生態(tài)治理的機(jī)構(gòu)及職能

在以中央與地方關(guān)系為主軸的國家治理結(jié)構(gòu)視角下，流域生態(tài)治理中央地事權(quán)配置的直接表現(xiàn)即為中央以及地方相關(guān)職能部門的設(shè)立及職責(zé)劃分。為落實(shí)涉流域立法確立的事權(quán)，我國在傳統(tǒng)行政組織架構(gòu)下建立了“條”“塊”結(jié)合的流域生態(tài)環(huán)境治理體制，同時在一些重要流域，中央還直接成立了專門性的流域管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)流域內(nèi)事項協(xié)調(diào)與處置。

從理論上而言，由于信息本身的不對稱，中央政府傾向于承擔(dān)那些具有全局性但復(fù)雜程度并不高的事務(wù)，而將信息復(fù)雜程度高的事務(wù)交由地方政府執(zhí)行［7］。流域生態(tài)治理機(jī)構(gòu)是直接負(fù)責(zé)流域生態(tài)環(huán)境治理職能的機(jī)構(gòu)，其在中央層面以國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部和水利部最為典型。其中生態(tài)環(huán)境部的基本職能是建立健全生態(tài)環(huán)境基本制度、負(fù)責(zé)重大生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理等，具體涉及流域治理的主要職能有：會同有關(guān)部門編制并監(jiān)督實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和水功能區(qū)劃，組織擬訂生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，制定生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范；協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域流域環(huán)境污染糾紛，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家重點(diǎn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；組織制定流域各類污染物排放總量控制、排污許可證制度并監(jiān)督實(shí)施；會同有關(guān)部門監(jiān)督管理飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，等等。水利部的職能則主要是保障水資源的合理開發(fā)利用、指導(dǎo)水資源保護(hù)工作、負(fù)責(zé)水土保持工作等，具體涉及流域生態(tài)治理的職責(zé)主要有：組織編制全國水資源戰(zhàn)略規(guī)劃、國家確定的重要江河湖泊流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃等重大水利規(guī)劃；組織編制并實(shí)施水資源保護(hù)規(guī)劃；指導(dǎo)河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、河湖生態(tài)流量水量管理以及河湖水系連通工作，等等。除此之外，諸如國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局等相關(guān)部門機(jī)構(gòu)在各自職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)涉流域生態(tài)治理的相關(guān)具體職能。與此同時，針對長江、黃河、淮河、海河等國家七大重點(diǎn)流域，中央還在生態(tài)環(huán)境部、水利部下分別設(shè)立了相應(yīng)的水利委員會和生態(tài)環(huán)境管理局作為派出機(jī)構(gòu)，代為履行部委相關(guān)職能。

在流域地方事權(quán)的配置中，確立地方政府流域事權(quán)的基本邏輯是“兩個積極性”，即既要激發(fā)地方政府的自主性積極推動轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，又要通過激勵約束機(jī)制提升地方與中央合作推進(jìn)流域治理的動力。地方在流域治理上的事權(quán)大致可分為兩種：其一，對轄區(qū)內(nèi)國家級重要流域生態(tài)治理的事權(quán)，如長江、黃河沿線省份對長江、黃河特定段生態(tài)治理承擔(dān)的職能；其二，對地方流域生態(tài)治理承擔(dān)的事權(quán)。盡管流域本身具有互聯(lián)互通性，但該類流域更多呈現(xiàn)的是地方性，因此，其生態(tài)治理的事權(quán)也應(yīng)在地方各級政府間作相應(yīng)分配。這些事權(quán)配置具有重合性，即均由政府職能部門負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的事權(quán)。例如，湘江流域的生態(tài)環(huán)境治理主要由省水利廳、生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)，其中水利廳負(fù)責(zé)水資源的開發(fā)利用和管理，生態(tài)環(huán)境廳則負(fù)責(zé)水資源的保護(hù)和監(jiān)管。實(shí)踐中，兩個部門都需要對湘江流域的水資源進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測和評估，以便更好地制定水資源管理和保護(hù)措施。同時，省林業(yè)和草原局還負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理、濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)、擬訂濕地保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理濕地的開發(fā)利用等事項。

（三）我國流域生態(tài)治理央地事權(quán)劃分機(jī)制的實(shí)踐審視

流域作為以水為核心要素構(gòu)成的特殊空間，其事權(quán)的“范圍”具有特殊性，也即流域空間性。這種特殊空間的事權(quán)“范圍”，導(dǎo)致了流域生態(tài)治理兼具整體性和跨行政區(qū)域性雙重特性。流域不僅成為縱向、橫向政府間關(guān)系的交匯點(diǎn)，也是營造部門合作、縱橫協(xié)同、系統(tǒng)治理格局的重要場域［8］。隨著近年來我國生態(tài)文明建設(shè)和江河戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，實(shí)踐中一些地方探索形成了包括流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會議、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查等制度，我國流域生態(tài)環(huán)境得到很大改善。在流域生態(tài)治理中，借助國家機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的行政科層制推進(jìn)，我國流域生態(tài)治理領(lǐng)域中已初步構(gòu)建了中央與地方之間、地方與地方之間的事權(quán)框架：一方面，中央政府在流域生態(tài)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，主要負(fù)責(zé)制定全流域重大規(guī)劃政策，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域重大問題；另一方面，地方政府在流域生態(tài)治理中發(fā)揮主體作用，統(tǒng)籌理順轄區(qū)上下游、左右岸等各地方政府權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置，提高流域生態(tài)治理整體成效。

與此同時，當(dāng)前流域生態(tài)治理的央地事權(quán)劃分機(jī)制客觀上存在著權(quán)責(zé)邊界模糊、權(quán)限不明、制度供給有效性不足等結(jié)構(gòu)性問題，切割了流域水環(huán)境保護(hù)的整體性和系統(tǒng)性。由于流域開發(fā)利用活動呈現(xiàn)開發(fā)主體多元化、開發(fā)方式多樣化和時空布局分散化等特點(diǎn)，具有明顯的區(qū)際負(fù)外部效應(yīng)。各行政單元以本地區(qū)利益為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行決策和行為，容易造成利益沖突與矛盾，科層制下流域內(nèi)政府難以內(nèi)生自覺和信心主動促進(jìn)橫向協(xié)商合作［9］。這種以行政區(qū)域管理為主的體制導(dǎo)致了流域治理工作難度的增加，各地區(qū)在流域治理中的協(xié)同合作和信息共享受到一定制約，難以形成整體化的治理格局。比如，水環(huán)境仍實(shí)行“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的管理體制”，流域生態(tài)治理仍呈現(xiàn)“縱向分級、橫向分散”特點(diǎn)，導(dǎo)致資源利用效率不高，一些資源在流域管理中得不到充分整合和利用，影響治理工作的效果。此外，雖然我國已經(jīng)建立了專門流域生態(tài)治理機(jī)構(gòu)，但也面臨著質(zhì)疑。目前國家七大重要流域管理機(jī)構(gòu)都是國家各部委的派出機(jī)構(gòu)，均為各部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)和職能設(shè)立，具體權(quán)責(zé)仍從屬于部門，其事權(quán)往往具有“部門化特征”［10］。據(jù)對長江流域涉水事務(wù)管理事權(quán)進(jìn)行的梳理，我們可分解出76項具體的職權(quán)由15個中央部委分別行使［11］。例如，長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、長江流域水利委員會、長江航務(wù)管理局、長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室分別承擔(dān)水環(huán)境生態(tài)監(jiān)管、水行政管理、長江航運(yùn)、漁政管理和水生物資源養(yǎng)護(hù)等職責(zé)。這種“九龍治水”格局下既容易出現(xiàn)責(zé)任推諉情形，使流域治理機(jī)制落空，又可能出現(xiàn)多頭施政，造成政府資源浪費(fèi)等。同時，這些專門流域管理機(jī)構(gòu)雖然名義上可彌補(bǔ)地方政府屬地管理的局限，但部門派出機(jī)構(gòu)的定位事實(shí)上也表明，其既無法染指其他部門的事權(quán)職能，也難以對地方政府在流域事權(quán)上進(jìn)行有效調(diào)配［12］，無法彰顯協(xié)同治理流域生態(tài)的效果。

三、央地事權(quán)劃分視角下我國流域生態(tài)治理的法治化路徑

（一）科學(xué)劃分流域生態(tài)治理的事權(quán)配置

其一，流域生態(tài)治理事權(quán)劃分的理念。明確央地事權(quán)劃分的理念和考量因素是流域生態(tài)央地協(xié)同治理的基礎(chǔ)，也是確保合理劃分央地事權(quán)的前提。首先，應(yīng)堅持法治化理念。央地事權(quán)配置法治化的重要基礎(chǔ)在于央地立法權(quán)限的配置，其目的是通過制度形式明確中央和地方各級立法主體的事權(quán)范圍、責(zé)任義務(wù)，在央地之間建立穩(wěn)定的立法關(guān)系格局與立法行為預(yù)期，從而為形成一種權(quán)責(zé)明晰、權(quán)威高效、穩(wěn)定有序的國家治理秩序奠定基礎(chǔ)［13］。在流域生態(tài)治理中，央地事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)在法治化框架內(nèi)展開。這意味著今后應(yīng)全面梳理涉流域生態(tài)治理領(lǐng)域各級政府以及不同職能部門通過政策、文件等形式確立的龐雜事權(quán)，并根據(jù)符合流域規(guī)律的治理框架予以重新整合，從而形成長效化的事權(quán)法治體系。其次，應(yīng)堅持權(quán)責(zé)利相匹配理念。在社會治理體系下，權(quán)力與責(zé)任和利益具有內(nèi)在的聚合關(guān)系，如果事權(quán)配置無法準(zhǔn)確反映該關(guān)系，則難以在流域生態(tài)治理主體間培育內(nèi)驅(qū)力；換言之，在流域治理央地事權(quán)配置模式下，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、社會等效益進(jìn)行充分研判，及時建立對應(yīng)的保障機(jī)制，確保生態(tài)治理成為各類主體的內(nèi)化自覺。再次，應(yīng)堅持適度彈性理念。“在全國政府和州政府的權(quán)力之間劃出一條適當(dāng)界線，必然是一項艱巨的工作。”［14］雖然理論上可以對央地生態(tài)流域治理的事權(quán)配置劃分基本的邊界，但由于流域治理本身屬于高度復(fù)雜的復(fù)合空間系統(tǒng)，其治理必然是一個動態(tài)且長期的過程，其中必然涉及多方參與主體的利益、職能的調(diào)整更替，因此應(yīng)當(dāng)保留必要的彈性空間。

其二，流域生態(tài)治理中各級事權(quán)的具體配置。總體來看，《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》在整體定位上都是超越部門和地方的特別法、統(tǒng)籌保護(hù)和利用的綜合法、整合空間和平面的立體法、打通“筋脈”和“淤堵”的“中醫(yī)法”［15］，實(shí)施至今取得了較好的效果。事實(shí)上，這兩部法律的出臺也填補(bǔ)了我國國家層面流域立法的空白。值得注意的是，無論國家法還是地方流域立法，其都是“一河一法”“一湖一法”，不僅其效力邊界受到明顯限制，同時這些單行立法由于數(shù)量體系龐大，也極容易造成事權(quán)配置上的不統(tǒng)一，進(jìn)而消解流域法治的整體效果。有必要抓緊制定出臺綜合性的流域立法，以明確我國流域生態(tài)治理中中央和地方的事權(quán)配置結(jié)構(gòu)，從而形成“一般流域法+特別流域法”的流域法治體系。在具體事權(quán)配置上，中央對于重要流域的治理事權(quán)應(yīng)主要集中在宏觀和重大戰(zhàn)略層面，主要為決策權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)。前者如對相關(guān)流域經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和生態(tài)治理重大政策、戰(zhàn)略規(guī)劃制定重大戰(zhàn)略項目審批等重大事項決策權(quán)；后者如對不同部委、多行業(yè)、跨省（自治區(qū)、直轄市）界水事糾紛的協(xié)調(diào)處理、流域干支流控制性水庫群聯(lián)合調(diào)度、流域內(nèi)上下游鄰近省級政府間建立水質(zhì)保護(hù)責(zé)任機(jī)制等重大流域性事務(wù)調(diào)處權(quán)等［16］。地方政府除了應(yīng)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)國家重要流域生態(tài)治理的執(zhí)行權(quán)外，還應(yīng)承擔(dān)地方性流域的飲水安全、水污染防治、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及相應(yīng)的調(diào)處權(quán)。

（二）完善流域生態(tài)治理事權(quán)的配套保障機(jī)制

其一，完善流域生態(tài)治理的資金保障機(jī)制。在制定明確的流域生態(tài)治理事權(quán)劃分機(jī)制的同時，我們也應(yīng)對流域生態(tài)治理制定配套的法律規(guī)范以保障事權(quán)機(jī)制的運(yùn)行。具體而言，我們可主要從如下幾個方面予以完善：首先，是按照事權(quán)財權(quán)匹配原則建立符合流域生態(tài)治理事權(quán)的財權(quán)分配機(jī)制，明確中央與地方政府間在流域生態(tài)治理事項的投入。其次，建立全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。所謂全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指為推動全流域共同開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動、加快改善流域水環(huán)境質(zhì)量、提升水資源利用效率，通過支持和引導(dǎo)流域內(nèi)不同省份間建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，以簽訂合作協(xié)議等方式明確流域上游、中游、下游等不同主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，推動上中下游、干支流、左右岸緊密協(xié)同配合，提升流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的重要舉措［17］。流域生態(tài)補(bǔ)償可分為縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償兩種類型。前者是中央或者地方上級對下級政府之間根據(jù)流域治理事權(quán)差異開展的財政資金轉(zhuǎn)移活動；后者則主要是流域上下游同級政府之間根據(jù)流域治理事權(quán)差異而開展的財政轉(zhuǎn)移活動。根據(jù)流域生態(tài)治理需求，流域內(nèi)地方政府應(yīng)通過地方立法、建立府際溝通機(jī)制等方式保障全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。

其二，建立流域生態(tài)治理事權(quán)協(xié)商溝通機(jī)制。央地事權(quán)劃分協(xié)商和溝通是央地事權(quán)劃分的公正和公平的保障。只有加強(qiáng)協(xié)商和溝通，才能確保央地之間的利益平衡和權(quán)力平衡。當(dāng)前較為緊迫的工作是建立府際協(xié)同機(jī)制。對于跨行政區(qū)域流域而言，由于其涉及多個地方行政區(qū)域，只有建立府際協(xié)同機(jī)制，才能確保各地方政府之間協(xié)調(diào)合作和信息共享，進(jìn)而有效解決流域跨區(qū)域性問題。府際協(xié)同是營造部門合作、縱橫協(xié)同、系統(tǒng)治理格局的重要場域，強(qiáng)調(diào)的是流域上下游同級政府之間的生態(tài)治理合作。此外，部門協(xié)同對于保障流域事權(quán)實(shí)施也具有重要意義。部門協(xié)同是指不同部門或機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作機(jī)制。例如，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門等部門之間都具有涉水事權(quán)，如果割裂了執(zhí)行相關(guān)事權(quán)無疑將人為破壞流域本身的復(fù)合屬性。這就要求各部門應(yīng)完善信息檢測共享和會商機(jī)制，確保各級機(jī)構(gòu)之間及時共享信息、數(shù)據(jù)和監(jiān)測結(jié)果，實(shí)現(xiàn)信息的暢通和共享。

其三，完善流域生態(tài)治理事權(quán)劃分與其他制度的銜接。盡管我國流域立法體系還有待完善，可是此前已有多部立法不同程度涉及水域治理問題。流域生態(tài)治理事權(quán)機(jī)制要得到有效貫徹，還應(yīng)注意與其他制度的銜接；否則不僅執(zhí)行受到掣肘，還將消解已有制度體系的效力。例如，流域生態(tài)治理中的事權(quán)分配顯然應(yīng)與傳統(tǒng)按照“生態(tài)要素型”建立的環(huán)境法體系保持基本一致，尤其是《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等專門涉水性法律；再如，流域事權(quán)劃分也應(yīng)與國家和地方發(fā)展規(guī)劃相銜接。流域空間整體價值的獨(dú)立性和優(yōu)先性要求必須保護(hù)流域共同體的完整性并以其作為評價構(gòu)成部分價值的標(biāo)準(zhǔn)，作為衡量部分利益沖突的工具［18］。流域治理需要與國家和地方發(fā)展規(guī)劃保持整體協(xié)調(diào)。流域立法應(yīng)考慮國家和地方的戰(zhàn)略目標(biāo)、政策導(dǎo)向和發(fā)展規(guī)劃，以確保流域治理與整體發(fā)展保持一致。流域空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃相比更加注重對流域的空間組織與開發(fā)控制，因而成為流域空間治理的重要手段［19］。這樣可以確保流域治理的規(guī)劃與國家和地方的規(guī)劃保持一致，避免出現(xiàn)沖突或不協(xié)調(diào)的情況。通過與國家和地方發(fā)展規(guī)劃的銜接，流域立法能夠更好地支持和配合國家和地方的整體發(fā)展目標(biāo)，形成協(xié)同推進(jìn)的格局。

結(jié)語

中央與地方的事權(quán)劃分及其運(yùn)行，是國家治理的重大命題。合理劃分兩者之間的事權(quán)并切實(shí)付諸實(shí)施，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)［6］。流域作為兼具自然地理空間、社會空間、政治行政空間的復(fù)合空間系統(tǒng)，由此衍生出流域水資源利用、保護(hù)、治理多目標(biāo)、多沖突的利益訴求，迫切需要通過科學(xué)規(guī)范和運(yùn)行有效的生態(tài)治理事權(quán)制度安排實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡。流域治理央地事權(quán)劃分機(jī)制在很大程度上是對傳統(tǒng)流域治理體制的糾偏，其通過明確中央與地方之間以及各地方政府之間對于流域生態(tài)治理的職權(quán)分配及協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)流域上下游、左右岸、干支流流域內(nèi)人口、資源、環(huán)境的均衡以及經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的統(tǒng)一。

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